■文／向春華

核心提示：職工享有養(yǎng)老保險待遇的前提是經(jīng)社會保險行政部門審核符合退休條件并辦理退休手續(xù)，現(xiàn)勞動者未辦理退休手續(xù)，直接起訴要求支付社會保險待遇，不符合參保人員享受相應社會保險待遇的規(guī)定。

基本案情

1993年3月，趙某經(jīng)勞動局批準成為紡織品公司合同制工人，審批表中記載，趙某的出生年月為1965年4月，檔案中無任何上山下鄉(xiāng)知識青年的記載材料。趙某原身份證記載的出生日期為1960年6月，2015年6月5日經(jīng)公安戶籍部門批準將身份證和戶籍年齡變更為1955年6月13日。2015年7月，趙某以其已達到法定退休年齡為由，要求辦理退休手續(xù)。2015年7月8日，相關部門向人社局發(fā)出督辦函，要求按照特殊情況對待，對其戶籍年齡及知青的工齡均予以認定。2015年10月26日，人社局對趙某辦理退休一事作出處理意見，參照上山下鄉(xiāng)知識青年的條件將其1976年至1979年間合并計算為工齡，核定工齡從1990年1月起計算，要求趙某及時辦理退休手續(xù)。趙某以工齡計算錯誤為由，拒絕辦理。后趙某提起訴訟，請求法院判令人社局按時足額支付社會保險待遇；審查原勞動保障部勞社部發(fā)[1999]8號文件的真實性。

審判

一審法院認為，人社局要求趙某及時辦理退休手續(xù)，由此可以認定人社局已積極在為趙某辦理退休，讓其享受相關退休待遇?，F(xiàn)趙某不去辦理退休手續(xù)，卻又要求人社局按時足額支付社會保險待遇，不符合職工享受相關社會保險待遇的法律規(guī)定。對于趙某主張對原勞動保障部下發(fā)的《關于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關問題的通知》(勞社部發(fā)[1999]8號)進行司法審查的訴求，依據(jù)《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定的對規(guī)范性文件合法性審查的要求，對該文件無法予以司法審查。據(jù)此判決駁回趙某的訴訟請求。趙某不服，提起上訴。

二審法院認為，根據(jù)《社會保險法》第七條、第八條的規(guī)定，縣級以上地方人民政府社會保險行政部門負責本行政區(qū)域的社會保險管理工作，社會保險經(jīng)辦機構負責社會保險待遇支付工作。人社局并非社會保險經(jīng)辦機構，無支付社會保險待遇的職責，且趙某尚未按照相應程序辦理退休申報審批手續(xù)，故趙某起訴要求人社局按時足額支付社會保險待遇無事實及法律依據(jù)。根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定，原告在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件進行審查。人民法院并非規(guī)范性文件備案審查機關，不負有全面抽象審查的義務，而是對與被訴行政行為所依據(jù)的條款進行有限審查。本案中，勞社部發(fā)[1999]8號文件并非人社局未向趙某支付社會保險待遇的法律依據(jù)，故法院無權對該文件進行審查。本案中，人社局并未針對趙某退休年齡及工齡作出可訴的行政行為，趙某可按照相應程序辦理退休申報審批手續(xù)，如對有關行政機關作出的相應認定不服，可通過法律途徑予以解決。據(jù)此，二審法院駁回趙某上訴，維持原判。

趙某仍不服,申請再審。人社局答辯稱，根據(jù)趙某的反映,經(jīng)相關部門要求,按相關政策規(guī)定，明確按處理意見辦理退休申報手續(xù)。趙某屬于在社保局參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的下崗失業(yè)人員，按退休審批程序規(guī)定，其檔案出生年月與繳納養(yǎng)老保險年限符合國家和地方法定退休條件，應在人社局下屬就業(yè)服務管理局下崗失業(yè)人員退休經(jīng)辦部門提出個人退休申請，填報職工退休審批表，經(jīng)審核養(yǎng)老保險費繳納情況后，由經(jīng)辦部門上報人社局養(yǎng)老失業(yè)工傷保險處進行審核審批，下達退休審批文件后方可由社會保險經(jīng)辦機構再行復核并支付養(yǎng)老待遇。趙某一直未按規(guī)定程序辦理補繳養(yǎng)老保險費和退休申請事宜，且在人社局工作人員多次通知催促辦理的情況下，仍拒絕辦理，人社局無法就其退休事宜作出具體行政行為，社保局也無法為其支付養(yǎng)老待遇，其要求人社局按時足額支付養(yǎng)老保險待遇的訴求不能成立。

關于人社局是否具有向趙某支付社會保險待遇職責的問題，最高人民法院認為，趙某起訴請求法院判令人社局按時足額支付社會保險待遇，實質是請求被申請人支付其退休后的養(yǎng)老保險待遇?！渡鐣ｋU法》第八條規(guī)定：“社會保險經(jīng)辦機構提供社會保險服務，負責社會保險登記、個人權益記錄、社會保險待遇支付等工作?！币虼税B(yǎng)老保險待遇在內的社會保險待遇核算支付，均由社會保險經(jīng)辦機構負責，地方人民政府及社會保險行政部門不具有支付社會保險待遇的職責。此外，職工享有養(yǎng)老保險待遇的前提是經(jīng)社會保險行政部門審核符合退休條件并辦理退休手續(xù)，現(xiàn)趙某未辦理退休手續(xù)，直接起訴要求支付社會保險待遇，不符合退休職工享受相應社會保險待遇的規(guī)定。

關于勞社部發(fā)[1999]8號文件的附帶性審查問題，最高人民法院認為，趙某請求支付社會保險待遇的事項并非被申請人人社局的法定職責，人社局也未依據(jù)勞社部發(fā)[1999]8號文件作出過相關社會保險待遇支付行為，故趙某對該規(guī)范性文件的附帶性審查請求不符合規(guī)范性文件附帶性審查的條件。裁定駁回趙某的再審申請。[(2016)新行終244號行政判決，(2017)最高法行申2798號行政裁定]

評析

本案主要涉及如下三個方面的問題。

■ 一、退休相關行政主體及其職責區(qū)分

參保人員能夠要求行政主體作出具體行政行為，是以該行政主體具有作出該具體行政行為的職權和職責。該職權和職責的設定，首先來源于基本法律的規(guī)定。根據(jù)《社會保險法》的規(guī)定，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇領域，我國分設了社會保險行政部門（主要是人社部以及各級人社廳、局，個別地方也有其他名稱）和社會保險經(jīng)辦機構。社會保險經(jīng)辦雖然是社會保險行政部門的下屬機構，但這只意味著兩者之間存在行政上的隸屬關系和管理關系，在法律上兩者都是獨立的法人，分別行使各自的職權和職責。社會保險行政部門負責退休的審核審批（是否可以按月領取養(yǎng)老金），社會保險經(jīng)辦機構負責養(yǎng)老金具體金額的核定計算和支付?；谝婪ㄐ姓脑瓌t，行政主體必須履行自己的職責而不能履行其他主體的職責，否則便構成違法。在本案中，趙某要求人社局支付養(yǎng)老保險待遇，不符合這一原則，屬于主體選擇錯誤。在訴訟中，司法機關應當釋明，如果個人堅持以人社局為被告要求其履行養(yǎng)老金支付責任，只能遭致敗訴的后果。

■ 二、退休審核與養(yǎng)老金給付

根據(jù)我國目前的企業(yè)職工退休制度，必須先由社會保險行政部門對勞動者是否符合退休條件進行審核，確認符合退休條件并批準退休以后，才具有由社保機構核算并支付養(yǎng)老金的權利。退休審批可追溯至新中國建國初期，目前適用的法律淵源可溯至《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)[1978]104）。目前關于退休需要審核、審批的規(guī)定，主要來源于國務院、國務院主管部門以及地方的規(guī)范性法律文件。如國務院辦公廳《關于進一步做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關問題的通知》（國辦發(fā)[1999]10號）即要求“加強企業(yè)職工退休審批工作的管理”。勞社部發(fā)[1999]8號也要求 “建立審批工作制度，規(guī)范審批程序，加強對審批工作的監(jiān)督”。鑒于我國社會保險法律體系仍不健全，諸多方面尚缺乏基本法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)范，同時基于社會保障行政行為屬于授益性行政行為的性質，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性法律文件在不違反上位法規(guī)定的情形下，可以設定社會保險管理的具體規(guī)則。在《社會保險法》并無關于退休辦理程序的法律規(guī)范的背景下，這些規(guī)范性法律文件仍然是有效的，應當予以遵守。在本案中，趙某對于社保機構給自己核算的養(yǎng)老金——主要體現(xiàn)在視同繳費年限的計算上，存在異議，因此拒絕辦理退休手續(xù)，而直接起訴社會保險行政部門，這一訴訟選擇是錯誤的。不僅是選擇的訴訟主體的錯誤，更主要在于程序性錯誤。即在本地仍執(zhí)行退休審批制度的情形下，未經(jīng)退休審批而直接提出養(yǎng)老金給付主張，不可能得到法律的支持。

根據(jù)法院判決，趙某更合法的選擇應當是，向人社局申請辦理退休手續(xù)；在辦理退休后，對養(yǎng)老金的核定提出自己的主張，如果社保機構不采納自己的主張可以對社保機構提起訴訟，這樣至少在程序上不會出現(xiàn)類似本案這樣的錯誤。當然，在實踐中，由于社會保險行政部門的退休審核審批與社保機構的養(yǎng)老金核定多在同一流程中完成，即在法律上雖然屬于兩個法律行為，但是申請人實際只需要提出一個申請，最終也是得到一個結論——在行政部門批準退休后給出具體的養(yǎng)老金數(shù)額及支付時間，這實際上避免了勞動者的二次申請，減少了申領養(yǎng)老金的程序。但是，這也意味著勞動者無法將兩者完全分開并分別行使自己的法律救濟權。

如果勞動者僅僅是對養(yǎng)老金的數(shù)額有異議，合理選擇是，先申請辦理退休手續(xù)，待退休審批后對社保機構核定的養(yǎng)老金數(shù)額提出異議。這樣既不影響退休手續(xù)的辦理，又不影響自己享受既得的養(yǎng)老金權益，同時也可以對自己的異議尋求法律救濟。相反，如果僅僅因為對養(yǎng)老金數(shù)額計算的異議而拒絕申辦退休手續(xù)，則不僅自己異議的權利難以獲得法律救濟，還會在根本上影響自己的養(yǎng)老金權益，因而是不妥當?shù)摹?/p>

在目前，是否符合退休條件，與退休年齡、出生時間、本人身份屬性具有密切關系，需要進行具體的審查、確認，因此將退休審核、審批權從養(yǎng)老金審核權中獨立出來，由社會保險行政部門行使，有助于更準確地審查是否符合退休條件，有助于對退休和養(yǎng)老金事務的監(jiān)督，仍然具有合理性。但是從長遠考慮，是否一定要將養(yǎng)老金待遇的給付劃分為兩個獨立的行政行為并由兩個行政主體分別行使，值得進一步探討。事實上，已經(jīng)有地方進行了改革。例如，2010年修改后的《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法》第二十條第二款規(guī)定：“凡符合前款條件的退休人員，可以向社會保險經(jīng)辦機構辦理領取養(yǎng)老金的手續(xù)；經(jīng)社會保險經(jīng)辦機構核定后，按月領取養(yǎng)老金。”《廣東省社會養(yǎng)老保險實施細則》第十六條規(guī)定：“養(yǎng)老保險待遇由被保險人退休前最后繳費單位所在地的社會保險經(jīng)辦機構負責給付。被保險人達到法定退休年齡，由所在繳費單位（失業(yè)期間達到法定退休年齡由本人）提前兩個月向所在地的社會保險經(jīng)辦機構辦理養(yǎng)老待遇?！边@些規(guī)定值得借鑒。

■ 三、養(yǎng)老金等待遇申領是依申請的具體行政行為

這是本案涉及的另一個很重要的法律問題，也是基本養(yǎng)老保險等社會保險待遇申請、領取中的重要問題。

在本案中，既然人社局認為趙某已經(jīng)符合退休條件，且已經(jīng)要求趙某及時辦理退休手續(xù)，為何還不給趙某辦理呢？有人認為，如果人社局直接給趙某辦理了退休手續(xù)，趙某對具體養(yǎng)老金的核算存在異議，可以針對社保機構尋求法律救濟，也就不會出現(xiàn)本案的訴訟了。這一觀點不符合養(yǎng)老金等社會保險待遇申領的制度規(guī)定與理論。

接受養(yǎng)老金的給付，是參保人員的一項權利，是社保機構的一項義務。從社保機構的義務角度來說，當權利人提出權利請求時，應當切實履行自己的義務；如果社保機構拒絕履行義務，需要承擔法律責任，并且法律可以強制其履行。而從參保人員的權利角度來說，是否主張、行使權利是權利人的根本性利益，任何人不能像對待義務那樣要求權利人“強制行使”自己的權利。一般而言，權利不能強制行使。由此決定了申辦退休手續(xù)、申請領取養(yǎng)老金必須由權利人提出申請。在參保人員沒有明確申請辦理退休手續(xù)、申請領取養(yǎng)老金時，其他人（包括參保人員的近親屬、用人單位、社會保險行政部門、社會保險經(jīng)辦機構）不能“越俎代庖”為其申請或者辦理退休手續(xù)、支付養(yǎng)老金。

從現(xiàn)實來看，這也是很必要的。例如，有的參保人員年滿50周歲、符合退休并領取養(yǎng)老金的條件，但是希望繼續(xù)工作并繼續(xù)繳納基本養(yǎng)老保險費，如果強制參保人員退休將損害參保人員繼續(xù)繳費以領取更高養(yǎng)老金的權利。

雖然在是否應當退休并領取養(yǎng)老金的選擇上，應當尊重參保人員自己的意見，不應強制其退休，但是社會保險行政部門或者經(jīng)辦機構在參保人員符合退休并享受養(yǎng)老金權利時，應當提示參保人員可以申請退休，這是由社保部門的服務特質所決定的。在社保部門告知參保人員可以申辦退休、申領養(yǎng)老金后，參保人員仍不辦理的，由個人承擔法律后果。反之，如果社保部門未盡到告知義務，由此導致參保人員利益受損，社保部門可能需要承擔相應的法律責任。實行稅務機關征收社會保險費之后，這種情況很可能會發(fā)生。

在實踐中，很多地方的規(guī)范性文件規(guī)定，員工的退休手續(xù)由用人單位負責辦理，因而用人單位申辦退休手續(xù)具有合法性。鑒于用人單位作為雇主對員工負有保護和照顧的義務，但不能完全取代員工自己的決定，對于是否申辦退休的問題，亦宜尊重勞動者個人意見。未來也應當進一步研究完善養(yǎng)老金申領程序，規(guī)范用人單位和勞動者在退休手續(xù)辦理、養(yǎng)老金申領中各自權利義務的范圍?！?/p>