北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周月萍 樊曉麗 劉昊

1 課題組成員：江蘇省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)李玉生、民一庭庭長(zhǎng)俞灌南、民一庭審判長(zhǎng)潘軍鋒、民一庭審判員何斐。由潘軍鋒執(zhí)筆。

【導(dǎo)讀】

PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押?jiǎn)栴}始終是解決PPP項(xiàng)目融資難的首要問(wèn)題。PPP項(xiàng)目收益權(quán)能否質(zhì)押，一直沒(méi)有明確的法律法規(guī)規(guī)定。2015年11月19日，最高院發(fā)布第十一批指導(dǎo)性案例，其中第53號(hào)指導(dǎo)性案例明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押以及質(zhì)權(quán)人行使優(yōu)先受償權(quán)的方式。近日，江蘇高院民一庭發(fā)布《政府與社會(huì)資本合作（PPP）的法律疑難問(wèn)題研究》 ，明確提出應(yīng)比照第53號(hào)指導(dǎo)性案例，認(rèn)可PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的效力，且PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押應(yīng)當(dāng)在中國(guó)人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行公示，并明確了質(zhì)權(quán)人行使優(yōu)先受償?shù)姆绞?。中?guó)人民銀行也于近日修訂了《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》。筆者以為，認(rèn)可PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的效力，在實(shí)踐中似已無(wú)爭(zhēng)議。那么，PPP項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)押在實(shí)踐中需要注意哪些事項(xiàng)呢？

【第53號(hào)指導(dǎo)性案例】

第53號(hào)指導(dǎo)性案例的裁判觀點(diǎn)：1.特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押，并可作為應(yīng)收賬款進(jìn)行出質(zhì)登記；2.特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)依其性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣或變賣，質(zhì)權(quán)人主張優(yōu)先受償權(quán)的，人民法院可以判令出質(zhì)債權(quán)的債務(wù)人將收益權(quán)的應(yīng)收賬款優(yōu)先支付給質(zhì)權(quán)人。

[案情簡(jiǎn)介]該案由福建省福州市中級(jí)人民法院一審、由福建省高級(jí)人民法院二審。最高人民法院于2015年11月19日發(fā)布第十一批指導(dǎo)性案例時(shí)，將該案列為第53號(hào)指導(dǎo)性案例。

原告福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行（下稱“原告”）起訴被告1長(zhǎng)樂(lè)亞新污水處理有限公司（下稱“被告1”）、被告2福州市政工程有限公司（下稱“被告2”），訴請(qǐng)包括：（1）被告1償還借款本金及利息約3000萬(wàn)元；（2）確認(rèn)《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押擔(dān)保協(xié)議》合法有效；（3）將長(zhǎng)樂(lè)市建設(shè)局支付給兩被告的污水處理服務(wù)費(fèi)優(yōu)先清償給原告；（4）被告2承擔(dān)連帶責(zé)任。

該案的大事記及主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)如下圖：

本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要涉及污水處理項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押是否有效，以及該質(zhì)權(quán)如何實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。兩被告均辯稱“長(zhǎng)樂(lè)市城區(qū)污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并非法定的可以質(zhì)押的權(quán)利”。本案的生效判決中，法院明確認(rèn)可了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押的效力，并對(duì)質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行明確。

法院認(rèn)為，最高院擔(dān)保法司法解釋第九十七條明確，公路收益權(quán)屬于依法可質(zhì)押的其他權(quán)利，污水處理收益權(quán)與公路收益權(quán)類似，也應(yīng)允許出質(zhì)。且，污水處理項(xiàng)目收益權(quán)雖系將來(lái)金錢債權(quán)，但其行使期間及收益金額均可確定，屬于確定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可納入應(yīng)收賬款的范圍進(jìn)行出質(zhì)。關(guān)于質(zhì)權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式，法院認(rèn)為污水處理項(xiàng)目的收益權(quán)屬于將來(lái)金錢債權(quán)，質(zhì)權(quán)人可請(qǐng)求法院判決，由質(zhì)權(quán)人直接向債務(wù)人收取金錢、并對(duì)該金錢行使優(yōu)先受償權(quán)。

四川省南充市中院也曾作出同樣判決，確認(rèn)以公路收費(fèi)權(quán)作為權(quán)利質(zhì)押的《權(quán)利質(zhì)押合同》屬有效合同，質(zhì)權(quán)人有權(quán)對(duì)該《權(quán)利質(zhì)押合同》約定的公路收費(fèi)權(quán)享有優(yōu)先受償權(quán)。

【江蘇高院民一庭的課題研究報(bào)告】

目前，國(guó)家層面有關(guān)PPP模式的法律、行政法規(guī)暫未正式出臺(tái)?！痘A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》目前處于征求意見(jiàn)稿階段，已基本確定了PPP模式下社會(huì)資本方可以取得收益及收益調(diào)整機(jī)制等 。同時(shí)，【國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)】文也指出，要探索創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開(kāi)展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，并探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來(lái)源。此外，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)相繼單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)文，對(duì)金融業(yè)支持政府和社會(huì)資本合作，開(kāi)展創(chuàng)新信貸和擔(dān)保模式也發(fā)布指導(dǎo)性意見(jiàn)或通知 。

江蘇省高級(jí)人民法院民一庭發(fā)布《政府與社會(huì)資本合作（PPP）的法律疑難問(wèn)題研究》，提出應(yīng)參照最高院第53號(hào)指導(dǎo)性案例，PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押應(yīng)認(rèn)可其效力，且PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押應(yīng)當(dāng)按照《物權(quán)法》的規(guī)定，在中國(guó)人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行公示。江蘇省高級(jí)人民法院同時(shí)提出，PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)不同于一般的權(quán)利質(zhì)押，其權(quán)利質(zhì)押必須在項(xiàng)目建設(shè)完成，項(xiàng)目收費(fèi)經(jīng)過(guò)審批后才能設(shè)定。質(zhì)權(quán)人優(yōu)先受償無(wú)需經(jīng)過(guò)折價(jià)、拍買、變賣等手段，可以直接請(qǐng)求人民法院判決其向債務(wù)人收取金錢優(yōu)先受償其債權(quán)。

日前，中國(guó)人民銀行修訂《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記管理辦法》，明確“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目收益權(quán)可質(zhì)押”，并將登記期限從“1-5年”擴(kuò)展為“0.5-30年”，與PPP項(xiàng)目合作期限相匹配。筆者認(rèn)為，此次《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記管理辦法》修訂，切實(shí)完善并落實(shí)了PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押登記的路徑。

【風(fēng)控建議】

1、在簽訂PPP項(xiàng)目相關(guān)融資協(xié)議時(shí)，明確約定項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的具體細(xì)節(jié)，并及時(shí)在中國(guó)人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行公示，及時(shí)在相關(guān)行業(yè)行政主管部門辦理質(zhì)押登記或預(yù)登記。

已有的裁判實(shí)踐及現(xiàn)行政策，將PPP項(xiàng)目收益權(quán)界定為應(yīng)收賬款的一種。根據(jù)《物權(quán)法》第228條規(guī)定，“以應(yīng)收賬款出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書(shū)面合同。質(zhì)權(quán)自信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。” 也就是說(shuō)，根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，PPP項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)權(quán)是在辦妥出質(zhì)登記時(shí)方才設(shè)立。因此，筆者建議銀行等金融機(jī)構(gòu)在書(shū)面合同簽訂后，應(yīng)及時(shí)在中國(guó)人民銀行征信中心的質(zhì)押登記系統(tǒng)辦妥質(zhì)押登記手續(xù)。

另外，在可行性允許的情況下，筆者建議銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)明確要求需在特定行業(yè)行政主管部門辦理質(zhì)押登記的收費(fèi)權(quán)或收益權(quán)，還應(yīng)到相應(yīng)行業(yè)行政主管部門辦妥質(zhì)押登記手續(xù)。對(duì)暫不具備登記條件的，也建議盡量與行業(yè)行政主管部門充分溝通后，先行辦理預(yù)登記手續(xù)。在行業(yè)行政主管部門辦理登記手續(xù)，既能起到向相關(guān)單位公示的作用，也為將來(lái)質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)掃清障礙。

同時(shí)，按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》第32條規(guī)定，“對(duì)于歸屬項(xiàng)目公司的資產(chǎn)及權(quán)益的所有權(quán)和收益權(quán)，經(jīng)行業(yè)主管部門和財(cái)政部門同意，可以依法設(shè)置抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益，或進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，但應(yīng)及時(shí)在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)上公示”。因此，在PPP項(xiàng)目資產(chǎn)及權(quán)益的所有權(quán)、收益權(quán)上設(shè)定抵質(zhì)押擔(dān)保的，除應(yīng)事先按照合同約定取得政府方書(shū)面同意外，還應(yīng)及時(shí)在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)上進(jìn)行信息公示。

江蘇省高級(jí)人民法院民一庭提出，PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押必須在項(xiàng)目建設(shè)完成，項(xiàng)目收費(fèi)經(jīng)過(guò)審批后才能設(shè)定。筆者對(duì)此持不同觀點(diǎn)。PPP模式下項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等環(huán)節(jié)，PPP項(xiàng)目收益權(quán)是通過(guò)招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式獲得（具體獲得方式表現(xiàn)為政府出具有關(guān)授權(quán)書(shū)或正式簽署《政府和社會(huì)資本合作協(xié)議》）。PPP項(xiàng)目收益權(quán)獲得后，質(zhì)權(quán)經(jīng)過(guò)有關(guān)機(jī)關(guān)登記即可設(shè)立，而并非需要等到項(xiàng)目建設(shè)完成后才能設(shè)立。同時(shí)，該收益權(quán)即便是在項(xiàng)目尚未啟動(dòng)、權(quán)利人尚未向不特定主體提供公共產(chǎn)品或服務(wù)之前，該收益權(quán)依然存在 。當(dāng)然，該收益權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)，仍有賴于項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)完成并投入使用。

2、建議銀行等金融機(jī)構(gòu)在簽約尤其是放款前，審慎核實(shí)項(xiàng)目的合規(guī)性。對(duì)于政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，需確認(rèn)項(xiàng)目已納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目管理庫(kù)，并在后續(xù)執(zhí)行過(guò)程中動(dòng)態(tài)關(guān)注項(xiàng)目的持續(xù)合規(guī)性及“在庫(kù)”動(dòng)態(tài)管理信息。

使用者付費(fèi)模式下，只有在項(xiàng)目建設(shè)完成且竣工驗(yàn)收通過(guò)后，才能向相關(guān)主管部門申請(qǐng)收費(fèi)許可；政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助模式下，只有在項(xiàng)目建設(shè)完成且竣工驗(yàn)收通過(guò)后，相關(guān)支付條件才成就。也就是說(shuō)，PPP項(xiàng)目的收益權(quán)，只有在項(xiàng)目建設(shè)完成且順利進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后，才能實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于銀行等金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，除要求社會(huì)資本方提供完工擔(dān)?；?qū)ㄔO(shè)期完工風(fēng)險(xiǎn)的其他增信措施外，還需審慎核實(shí)PPP項(xiàng)目的合規(guī)性，對(duì)于政府承擔(dān)全部或缺口補(bǔ)助付費(fèi)義務(wù)的項(xiàng)目，需確認(rèn)該項(xiàng)目已納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目管理庫(kù)，并在項(xiàng)目執(zhí)行階段持續(xù)滿足合規(guī)監(jiān)管要求。項(xiàng)目合規(guī)是確保項(xiàng)目建設(shè)完成且順利進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段的基本保障。

鑒于（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）文提出了PPP項(xiàng)目入庫(kù)和出庫(kù)的“負(fù)面清單”，政府也將對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，不合規(guī)的PPP項(xiàng)目會(huì)被及時(shí)清理退庫(kù)。因此，也建議銀行等金融機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)關(guān)注PPP項(xiàng)目的合規(guī)性。一旦項(xiàng)目存在已經(jīng)或可能被清理出庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)及時(shí)采取相應(yīng)措施，應(yīng)對(duì)擔(dān)保物價(jià)值減損或債務(wù)不能及時(shí)清償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

【宋茜對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

2 《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》（征求意見(jiàn)稿）第2條：基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，并通過(guò)使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動(dòng)。

3 【發(fā)改投資〔2015〕445號(hào)】關(guān)于“探索創(chuàng)新信貸服務(wù)”的要求，不斷創(chuàng)新和完善PPP項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)管理體系，通過(guò)排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下權(quán)益質(zhì)押等方式，建立靈活有效的信用結(jié)構(gòu)，切實(shí)防范貸款風(fēng)險(xiǎn)?！俱y監(jiān)發(fā)〔2015〕43號(hào)】（十）積極創(chuàng)新?lián)７绞健０凑铡秶?guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制 鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）的有關(guān)精神，靈活運(yùn)用排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、購(gòu)買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、林權(quán)、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等進(jìn)行抵質(zhì)押貸款，不斷創(chuàng)新?lián)７绞健Ｌ剿骼霉こ坦┧?、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來(lái)源。

4 PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押?jiǎn)栴}的研究，鄒銀暉、孫慧。