邱維新

摘要：衡量城市物質(zhì)生產(chǎn)與居民生活水平的主要指標(biāo)是城市化建設(shè)。各地方政府為了美化城市形象，加大資金投入。然而在城市建設(shè)過程中存在資金不足的情況，為了改善這種情況，地方政府融資平臺應(yīng)運而生。本文就對地方政府融資平臺公司融資業(yè)務(wù)的歷史沿革進(jìn)行了闡述，并探討了地方政府融資平臺公司發(fā)展策略，希望通過本文的研究能夠為推動地方政府融資平臺公司的發(fā)展提供借鑒依據(jù)。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺公司;融資業(yè)務(wù);發(fā)展

地方政府融資平臺公司起步于20世紀(jì)九十年代末，其主要功能是籌集政府投資項目所需的資金，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。地方政府城投公司是設(shè)立較早的政府投融資平臺公司，至今大多有十多年的歷史，之后各縣（區(qū)）級以上政府又分別成立了多家政府投融資平臺公司，這些平臺公司為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，這是毫無疑問的。下面我從兩個方面，對政府平臺公司融資的發(fā)展歷程和今后的工作方向，與大家一起交流和探討。

一、地方政府平臺公司融資業(yè)務(wù)的歷史沿革

近十多年來，地方政府平臺公司融資業(yè)務(wù)大體可以劃分為三個階段，第一階段是2010年以前，第二階段是2010年至2014年，第三階段是2014年至2017年5月。

（一）第一階段（2010年6月以前）

這一階段融資資金的主要來源是銀行貸款，其他還有外國政府貸款。抵押擔(dān)保貸款是這一階段貸款的主要形式，銀行貸款的抵押物主要是政府注入平臺公司的土地及其他資產(chǎn)，外國政府貸款主要由地方政府（財政）擔(dān)保。平臺公司第一階段融資的特點是地方政府直接引領(lǐng)融資工作，融資規(guī)模由小到大，平臺公司得到了迅速發(fā)展壯大，特別是大中城市的平臺公司迅速積累了公司資產(chǎn)，為日后做大融資規(guī)模打下了基礎(chǔ)。

（二）第二階段（2010年6月-2014年9月）

由于前一階段各地平臺公司融資規(guī)模迅速膨脹，地方政府違規(guī)擔(dān)保，地方政府及其財政的潛在風(fēng)險也在不斷加大。于是國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19 號），根據(jù)這個文件的要求，地方政府要在2010年年底前對平臺公司進(jìn)行一次清理，清理包括兩個方面：一是對純?nèi)谫Y性的平臺公司進(jìn)行清理，即要求對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù);二是規(guī)范平臺公司對公益性項目的融資和建設(shè)職能，即對承擔(dān)上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。所以國發(fā)[2010]19 號文對平臺公司的融資功能是很明確的，是明令禁止的，對政府的擔(dān)保行為也是禁止的。取消平臺公司的融資功能后，各地政府為了繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，通過各種渠道籌集建設(shè)資金，主要渠道有BT（建設(shè)-移交）模式、發(fā)行企業(yè)債券、金融租賃、融資租賃、私募股權(quán)基金等。當(dāng)前一些平臺公司申請發(fā)行醫(yī)養(yǎng)債、產(chǎn)業(yè)債等專項債券，這是第二階段平臺公司融資模式的延續(xù)。

地方政府平臺公司第二階段融資的特點是地方政府沒有直接對平臺公司承諾融資擔(dān)保，融資資金對抵押物的要求相比第一階段也寬松了許多，信用融資占據(jù)了主導(dǎo)地位，相對平穩(wěn)地履行了這一階段的融資職能。

（三）第三階段（2014年9月-2017年5月）

各地平臺公司經(jīng)過第一階段的自由發(fā)揮和第二階段的變通融資后，地方政府平臺公司的賬面?zhèn)鶆?wù)余額和隱性債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了較大的規(guī)模，尤其是在2014年全球經(jīng)濟(jì)仍然低迷，我國出臺政策加強(qiáng)對房地產(chǎn)的調(diào)控之后，經(jīng)濟(jì)增長放緩，放緩的經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)不能對沖高速增長的地方政府債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險和金融危機(jī)引起國務(wù)院的高度重視，為此國務(wù)院在2014年9月下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43 號），這個文件可以用三句話來概括，那就是：尊重地方政府融資的客觀需求、規(guī)范和加強(qiáng)債務(wù)管理、妥善處理既有債務(wù)。

第三階段運用最普遍的融資模式是PPP模式和政府購買服務(wù)模式。PPP模式一般適用于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類公益性項目或準(zhǔn)經(jīng)營性項目（供水、排污、垃圾處理等）、也適用于經(jīng)營性項目（機(jī)場、城市軌道交通等）。由于PPP模式前期業(yè)務(wù)程序復(fù)雜、操作時間長，而且受制于10%的“紅線”硬性規(guī)定，所以PPP融資模式目前發(fā)展較慢。

政府購買服務(wù)是政府通過招標(biāo)等方式，購買社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)提供的服務(wù)。政府購買服務(wù)實際上是十八大以后，特別是2013年以來，國家為了推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能，原來由政府事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)統(tǒng)包統(tǒng)攬的公共服務(wù)，逐步推向社會，實現(xiàn)向小政府大社會過度，由社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)作為服務(wù)的提供者（購買客體），由政府出錢購買，服務(wù)社會。按照政策要求，政府購買服務(wù)所需資金應(yīng)在既有財政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。所以從嚴(yán)格意義上來說，政府購買服務(wù)并不是一種融資模式。

平臺公司第三階段融資的特點是注重特許經(jīng)營權(quán)利和政府購買服務(wù)的政府承諾，融資資金還款時間更長，完全淡化了實物資產(chǎn)的抵押擔(dān)保，償債和付費風(fēng)險集中在地方政府。

二、地方政府平臺公司融資業(yè)務(wù)的發(fā)展策略

（一）完善地方政府融資平臺管理結(jié)構(gòu)

為了推動地方政府平臺公司融資業(yè)務(wù)的發(fā)展，必須完善政府融資平臺的管理結(jié)構(gòu)。首先，明確融資平臺與政府之間的權(quán)責(zé);其次，構(gòu)建完善的管理制度，為強(qiáng)化地方政府平臺公司內(nèi)部控制管理奠定基礎(chǔ)，如設(shè)立職能部門;最后，加強(qiáng)對管理層人員的培訓(xùn)力度，從根本上提升地方政府平臺公司管理能力，進(jìn)而達(dá)到推動地方政府平臺公司融資業(yè)務(wù)的高效發(fā)展。除此之外，建議對地方政府管理業(yè)務(wù)進(jìn)行考核時不僅要關(guān)注GDP指標(biāo)，同時還要更加重視當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)、文化以及政府信用，這樣可以避免地方政府平臺公司盲目擴(kuò)張。

（二）拓寬融資渠道

地方政府平臺公司發(fā)展融資業(yè)務(wù)需不斷拓展融資渠道。融資渠道的拓展可以從以下兩個方面入手：第一，允許地方政府發(fā)行市政債券。就我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)情況來看，由于政府部門信用良好，再加上金融市場日漸完善，這些都為政府發(fā)行市政債券提供了基礎(chǔ)，已經(jīng)可以滿足發(fā)行市政債券的基本要求;第二，推動地方政府平臺貸款證券化發(fā)展。盡管我國已經(jīng)開始發(fā)展貸款證券化，但是仍處于起步階段，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。國務(wù)院辦公廳在2014年出臺《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，在該指導(dǎo)意見中提出推動信貸資產(chǎn)證券化發(fā)展，即銀行逐步將信貸資產(chǎn)以資產(chǎn)證券化的形式轉(zhuǎn)讓給券商，這樣可以有效保證現(xiàn)金的流入更加的穩(wěn)定。地方政府平臺公司通過上述兩種方式拓展融資渠道可以有效的降低籌資風(fēng)險，同時還可以有效的調(diào)整政府融資結(jié)構(gòu)。

（三）加強(qiáng)地方政府融資平臺貸款監(jiān)管

當(dāng)?shù)胤秸谙蚪鹑跈C(jī)構(gòu)貸款時，金融機(jī)構(gòu)必須對其相關(guān)資料進(jìn)行審查，評估地方政府平臺的償債能力，對地方政府平臺公司所實施的項目做出慎重選擇，同時還要以地方政府平臺實際情況為基礎(chǔ)構(gòu)建完善的管理體系。另外，金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對地方政府平臺的信用情況進(jìn)行審核，并且制定信用評價機(jī)制，根據(jù)地方政府平臺的評價情況采取不同的放貸政策。在風(fēng)險管理上，金融機(jī)構(gòu)要扶持地方政府平臺公司構(gòu)建風(fēng)險防范機(jī)制，尤其是一些負(fù)債較高且收益較小的地方融資平臺。此外，地方政府還要以以往積累的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，制定地方政府債務(wù)預(yù)警控制指標(biāo)，這樣可以對地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行有效的控制與監(jiān)管。

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