吳然 陳仔浩 郜思潔

【摘 要】十九大召開后，江蘇省積極落實(shí)綠色發(fā)展理念，開展水環(huán)境治理，貫徹落實(shí)河長(zhǎng)制。文章從生態(tài)文明視角出發(fā)，對(duì)江蘇省河長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)督機(jī)制不完善、公眾參與度不高和相關(guān)法律缺失等問題并在此基礎(chǔ)上提出了長(zhǎng)效機(jī)制，包括嚴(yán)格考核追責(zé)問責(zé)制度、落實(shí)資金保障、完善公眾參與和監(jiān)督機(jī)制、河長(zhǎng)制法律化等，以期為河長(zhǎng)制有效實(shí)施提供參考。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明；江蘇省；河長(zhǎng)制；長(zhǎng)效機(jī)制

全面實(shí)施河長(zhǎng)制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從人與自然和諧共生、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署，是解決我國(guó)復(fù)雜水問題、維護(hù)江河湖泊健康的有效措施，是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新[1]。我國(guó)江河湖泊眾多，水系發(fā)達(dá)。與此同時(shí)中國(guó)的水污染相當(dāng)嚴(yán)重，一些地區(qū)的飲用水安全受到威脅。據(jù)有關(guān)資料顯示，中國(guó)約有3.6億人不能喝上干凈水，因此保證中國(guó)百姓喝上干凈水就成為了預(yù)防和控制水污染的首要工作[2]。江蘇省是全國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份之一。特殊的地理位置、水系特征和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅給江蘇帶來了豐富的水資源優(yōu)勢(shì)，也使江蘇面臨洪澇水患和環(huán)境污染的威脅[3]?！昂娱L(zhǎng)制”符合中國(guó)水資源狀況，主要用于我國(guó)河流和湖泊的綜合治理，主要由各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，通過上下游、左右兩岸和各部門的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了河流的綜合治理[4]。如今江蘇省已發(fā)布13個(gè)設(shè)區(qū)市、120個(gè)縣（市、區(qū)）、1339個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河長(zhǎng)制工作方案。全省落實(shí)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)共66037人，實(shí)現(xiàn)了全省河流河長(zhǎng)全覆蓋[5]。河長(zhǎng)制全面建成之后，江蘇省水環(huán)境改善明顯，除了黑臭河整治之外，還有13個(gè)退迂還湖規(guī)劃獲省政府批復(fù)。

河長(zhǎng)制的實(shí)施是有效管理和監(jiān)督生態(tài)文明建設(shè)中區(qū)域水環(huán)境的一項(xiàng)重要舉措。李軼追根溯源，闡述了歷史上“河長(zhǎng)”的發(fā)展及作用，通過分析當(dāng)前水環(huán)境問題和河長(zhǎng)功能的變化，強(qiáng)調(diào)了河長(zhǎng)制出現(xiàn)的必然性[6]。李美存等人結(jié)合江蘇省的相關(guān)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，分析了江蘇省河長(zhǎng)制的創(chuàng)新實(shí)踐[7]。在河長(zhǎng)制發(fā)展的基礎(chǔ)上，何琴提出了完善河長(zhǎng)制的環(huán)境法因應(yīng)，包括建立統(tǒng)一的長(zhǎng)效機(jī)制，健全規(guī)劃與考評(píng)機(jī)制，以及引入公眾參與和監(jiān)督制度[8]。袁德軍探究了“河長(zhǎng)制”在水環(huán)境治理中的效用[9]。李宏偉指出，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系需要詳細(xì)的頂層設(shè)計(jì)，健全的協(xié)調(diào)機(jī)制和完善的問責(zé)制度[10]。丁運(yùn)時(shí)提到，河湖治理和水生態(tài)文明建設(shè)是改善生態(tài)環(huán)境、提升城鄉(xiāng)品位和提高幸福指數(shù)的必然要求[11]。張玉林探討了承包制是否可以拯救中國(guó)的河流[12]。目前，很少有學(xué)者對(duì)江蘇省“河長(zhǎng)制”長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行相關(guān)研究，本文將分析河長(zhǎng)制的實(shí)施現(xiàn)狀和存在的問題，提出相應(yīng)的長(zhǎng)效對(duì)策。

一、江蘇省河長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀

（一）河長(zhǎng)制組織體系基本構(gòu)建

2017年5月底前，省、市、縣、鄉(xiāng)、村全面落實(shí)五級(jí)河長(zhǎng)66037人?！昂娱L(zhǎng)制”辦公室在省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)全面建立，覆蓋全省全部水域。江蘇主要河流的“河長(zhǎng)”基本確認(rèn)，其中70%的河長(zhǎng)都是由各級(jí)行政首長(zhǎng)擔(dān)任。

（二）河長(zhǎng)責(zé)任基本落實(shí)

河長(zhǎng)制成敗關(guān)鍵在于負(fù)責(zé)人能否履行各級(jí)職責(zé)，能否構(gòu)建協(xié)調(diào)一致的河流治理體制工作模式。江蘇省河長(zhǎng)開展河湖專項(xiàng)整治行動(dòng)，對(duì)所管轄區(qū)內(nèi)的河湖管理難題逐一解決，成效顯著。此外河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制定轄區(qū)內(nèi)“河長(zhǎng)制”相關(guān)管理制度，確定專門管理人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢查和監(jiān)督，并負(fù)責(zé)清理轄區(qū)河道垃圾、疏浚河道、綠化沿岸、監(jiān)督排污、控制農(nóng)業(yè)面源污染等工作；建立違法行為報(bào)告制度，及時(shí)上報(bào)發(fā)現(xiàn)的問題，并配合執(zhí)法部門調(diào)查處理涉河違法行為；做好宣傳工作，引導(dǎo)群眾自覺保持河道整潔；監(jiān)督和評(píng)估轄區(qū)內(nèi)村級(jí)河長(zhǎng)履職情況。在江蘇省各地出臺(tái)河長(zhǎng)制的相關(guān)報(bào)道中都看到，省、市、縣、鄉(xiāng)村明確要求領(lǐng)導(dǎo)分片包干，并加強(qiáng)日常監(jiān)管和維護(hù)，希望形成常態(tài)化護(hù)河，確保本段河流水質(zhì)，努力實(shí)現(xiàn)河流的暢通、清澈、綠色和美麗。

（三）水生態(tài)環(huán)境得到整治

江蘇省主要河流綜合評(píng)價(jià)結(jié)果[13]如圖1所示，河流健康狀況不容樂觀，評(píng)價(jià)等級(jí)為A的河流所占比例不高，表明了修復(fù)河流健康的迫切性。

江蘇省河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)體系中，結(jié)合江蘇省設(shè)區(qū)市相關(guān)年份空間面板數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析了江蘇省河長(zhǎng)制推行成效和地區(qū)間存在著差異[14]，如圖2，圖3所示。

江蘇省省河長(zhǎng)辦主任、省水利廳廳長(zhǎng)陳杰介紹，自從全面實(shí)施河長(zhǎng)制以來，我省主要河湖健康狀況一直在穩(wěn)步改善。在評(píng)估國(guó)家最嚴(yán)格水資源管理系統(tǒng)的實(shí)施情況時(shí)，江蘇省連續(xù)四年表現(xiàn)突出，2017年全國(guó)排名第一。據(jù)對(duì)32條流域性河道、11個(gè)主要湖泊的調(diào)查，公眾對(duì)水生態(tài)環(huán)境的滿意度逐年提升，去年達(dá)到85%。在全國(guó)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)中，江蘇省有九個(gè)，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣到全國(guó)。已建成58家國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)、18個(gè)省級(jí)水生態(tài)文明城市、178個(gè)“水美鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和1437個(gè)“水美村莊”。

1.水質(zhì)有所提升

河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)是各級(jí)河長(zhǎng)的責(zé)任。在各種監(jiān)督問責(zé)制度下，河長(zhǎng)們紛紛上任，著手對(duì)所負(fù)責(zé)的河流進(jìn)行分析和整改。查找污染原因、分析污染狀況、尋找解決方法，在河長(zhǎng)一系列的舉措之下，江蘇省水質(zhì)總體有所提升。江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒中顯示2016年列入國(guó)家《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》地表水環(huán)境質(zhì)量考核的104個(gè)斷面中，水質(zhì)符合《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002）Ⅲ類的斷面比例為68.3%，Ⅳ—Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為29.8%，劣Ⅴ類斷面比例為1.9%，與2012年相比，Ⅲ類水體比例明顯提升，劣Ⅴ類水體比例明顯下降[15]。（2012年83個(gè)國(guó)控?cái)嗝嬷?，Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)斷面占43.4%，Ⅳ—Ⅴ類水質(zhì)斷面占54.2%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占2.4%。） [15] （見圖4）。

除此以外，就無錫市來看，在無錫行政區(qū)劃的79個(gè)考核斷面，全面覆蓋無錫市，合格率從“河長(zhǎng)制”實(shí)施最初的53.2%上升至71.1% [16]。水變清了，河里面魚變多了，空氣里不再散發(fā)著難聞的惡臭味，對(duì)這些最有感觸的就是生活在河流附近的居民。

2.河岸線規(guī)劃合理

空間管控落實(shí)，岸線格局構(gòu)建科學(xué)合理。水域岸線是河流和湖泊生態(tài)系統(tǒng)的重要載體。從各地的實(shí)踐來看，江河湖泊的保護(hù)必須堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局、加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格控制水生態(tài)空間，塑造健康自然的河湖岸線[17]。依法劃定河湖管理范圍，嚴(yán)禁侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂，嚴(yán)格管理涉河湖活動(dòng)[17]。科學(xué)劃分岸線功能區(qū)，加強(qiáng)分區(qū)管理和使用控制，保護(hù)江河湖泊岸線，清理整治不合理占用、過度占用和過度使用岸線、擅自占用等突出問題，確?？茖W(xué)、有序、高效的開發(fā)利用生態(tài)岸線 [17]。以江蘇省南通市為例，2017年7月份實(shí)施了通啟運(yùn)河清河行動(dòng)，清除阻水障礙物如漁網(wǎng)、竹柵欄、沉船等，清理了河（面）坡上的垃圾，清退岸線605米。分段有序推進(jìn)圩角河，在南邊極力打造城區(qū)親水河濱綠化廣場(chǎng)和河畔親水平臺(tái)，在北邊主要開展疏浚、生態(tài)護(hù)坡、綠化等工程，全力打造生態(tài)建設(shè)示范河道，實(shí)現(xiàn)“一河一景”的目標(biāo)。

秉持“穩(wěn)步實(shí)施、循序漸進(jìn)”的理念，正余鎮(zhèn)拆除了通呂運(yùn)河10米管理范圍內(nèi)的違章搭建，清理了岸線。注重規(guī)劃引領(lǐng)，根據(jù)河流的具體情況實(shí)施對(duì)應(yīng)的策略，編制完成了長(zhǎng)江（海門段）、3條海門市級(jí)河道及14條二級(jí)河道“一河一策”，引導(dǎo)、督促區(qū)鎮(zhèn)抓緊編制四級(jí)及以下河道的“一河一策”或“一片一策”。

二、存在問題

（一）考核和監(jiān)督機(jī)制不完善

河長(zhǎng)履職到位是河長(zhǎng)制取得成果的關(guān)鍵。水利部部長(zhǎng)鄂竟平在2018年7月17日召開的全面建立河長(zhǎng)制新聞發(fā)布會(huì)上說“下一步要真正把河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制落實(shí)到位，必須盯住黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部。”據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017年以來，各地被追責(zé)問責(zé)694人次，其中，5人是地市級(jí)河長(zhǎng)、85人是縣級(jí)河長(zhǎng)、604人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)。同時(shí)問責(zé)執(zhí)行力度不夠，某省份近五萬名河長(zhǎng)，考核不合格的僅有17名，對(duì)于不合格的河長(zhǎng)，僅采取約談的方式，并不能起到警示與懲罰的效果。

“河長(zhǎng)制”的考核和監(jiān)督機(jī)制不完善，影響其執(zhí)行力和結(jié)果的客觀性。首先表現(xiàn)為考核主體不合理。現(xiàn)有的考核都是自上而下的體制內(nèi)“自考”。沒有引進(jìn)第三方考核評(píng)估機(jī)構(gòu)。同時(shí)缺乏對(duì)社會(huì)公眾意見的參考，缺乏評(píng)估的合理性和真實(shí)性。

（二）公眾參與度不高

群眾受傳統(tǒng)觀念的束縛，不信任政府，缺乏政治參的熱情。同時(shí)，公眾具有自我保護(hù)意識(shí)，害怕上報(bào)危及自身利益與安全，具有保守性。此外，民眾缺乏參與渠道，信息公開力度小，缺少對(duì)水資源保護(hù)的宣傳與普及。

河長(zhǎng)制雖然完成了對(duì)行政體系內(nèi)的動(dòng)員，但社會(huì)力量調(diào)動(dòng)不足。民間組織如環(huán)保和研究機(jī)構(gòu)等，由于缺乏資金和權(quán)力的支持，在參與水污染治理的行動(dòng)中，屬于邊緣身份，不能夠?qū)⒚耖g力量發(fā)揮到最大化。

（三）相關(guān)法律缺失

對(duì)于被追責(zé)問責(zé)的河長(zhǎng)，缺乏法律的支撐，不能夠有明確的細(xì)則和法律條例來懲治，往往是口頭批評(píng)或者處以罰金，缺少違法成本，不利于河長(zhǎng)制的有效開展。同時(shí)，對(duì)于上下游之間利益的協(xié)調(diào)，在實(shí)際實(shí)施中往往因缺乏法律和政策工具支撐，導(dǎo)致上下游河長(zhǎng)之間責(zé)任難以劃分。

三、長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建

（一）嚴(yán)格考核追責(zé)問責(zé)制度

進(jìn)一步完善河長(zhǎng)制各項(xiàng)制度，借鑒各省優(yōu)秀的做法，力爭(zhēng)將河長(zhǎng)制變成各級(jí)河長(zhǎng)的責(zé)任田。對(duì)發(fā)現(xiàn)的突出問題，采用約談、通報(bào)、在媒體公開曝光等方式，督促問題整改到位，抓牢各級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任。通過暗訪了解河長(zhǎng)制在各地的真正實(shí)施情況，對(duì)于失職的河長(zhǎng)，嚴(yán)格問責(zé)。目前，許多地方都建立了河長(zhǎng)督辦單制度，即在巡河暗訪的過程中上一級(jí)河長(zhǎng)和有關(guān)部門將發(fā)現(xiàn)的問題整理成督辦單，下發(fā)給下一級(jí)河長(zhǎng)和相關(guān)部門。督辦單明確規(guī)定了整改的要求和整改的時(shí)限。如果未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，責(zé)任方必須說明原因。如果屬于履職不力，要按照相關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任。水利部在全國(guó)范圍內(nèi)組織開展了河長(zhǎng)制暗訪，要求地方按照給每個(gè)省發(fā)的“一省一單”整改暗訪中發(fā)現(xiàn)的問題，須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成整改任務(wù)[18]。對(duì)于一些嚴(yán)重的問題在媒體上進(jìn)行曝光，接受社會(huì)的監(jiān)督。

（二）落實(shí)資金保障

明確目標(biāo)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保河長(zhǎng)制有所成效。成立河長(zhǎng)制專項(xiàng)工作小組，負(fù)責(zé)監(jiān)督河道管護(hù)經(jīng)費(fèi)的使用，定期公開資金使用情況，接受司法審計(jì)部門和公眾的監(jiān)督。

加大中央財(cái)政資金投入力度，統(tǒng)籌安排相關(guān)專項(xiàng)資金。對(duì)于縣、村等經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，資金缺乏的地方，給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助同時(shí)加大基層河長(zhǎng)的培訓(xùn)與管理，使河長(zhǎng)制能夠順利有效開展。鼓勵(lì)社會(huì)力量和非營(yíng)利組織的加入，通過多種渠道籌措資金，充分激發(fā)市場(chǎng)活力。

（三）完善公眾參與和監(jiān)督機(jī)制

進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，形成“共治、共享”的良好氛圍。利用公共媒體或者社區(qū)宣傳欄，普及河長(zhǎng)制相關(guān)情況。讓公眾感受到河長(zhǎng)制是一項(xiàng)有利于自身，有利于集體的政策，需要每一位公民加入到保護(hù)環(huán)境、監(jiān)督河長(zhǎng)的隊(duì)伍中。社區(qū)河長(zhǎng)單位可加大力度對(duì)沿河居民發(fā)放公開信、倡議書，通過這些方式，增強(qiáng)居民護(hù)河的意識(shí)；二級(jí)河長(zhǎng)單位要及時(shí)了解河長(zhǎng)制開展情況，對(duì)先進(jìn)典型做法進(jìn)行宣傳和報(bào)道，指導(dǎo)推廣。同時(shí)建立激勵(lì)性舉報(bào)機(jī)制，調(diào)動(dòng)公眾積極性。江蘇為了信息共享、及時(shí)進(jìn)行信息的交流與監(jiān)督，建立了“河長(zhǎng)制”專用APP，民眾與河長(zhǎng)之間能夠進(jìn)行信息交流[4]。

（四）河長(zhǎng)制法律化

現(xiàn)行的河長(zhǎng)制探求其本質(zhì)還是“人治”，有著易變性和隨意性，而“法治”的程序性和強(qiáng)制性就可以彌補(bǔ)“人治”的不足。河長(zhǎng)制已正式寫入《水污染防治法》，但缺乏細(xì)節(jié)的考量。在此基礎(chǔ)上，將河長(zhǎng)制以法律的形式再深入細(xì)化，形成一套科學(xué)、系統(tǒng)、完善的理論體系[5]。專門就河長(zhǎng)制進(jìn)行綜合性立法，采用法律的強(qiáng)制力對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的實(shí)施程序、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核等等進(jìn)行約束，如若履職不力，將采用法律手段對(duì)河長(zhǎng)進(jìn)行不同程度的懲罰，通過規(guī)范的法律途徑使河長(zhǎng)制有效運(yùn)行。

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