吳然 陳仔浩 郜思潔
【摘 要】十九大召開后,江蘇省積極落實(shí)綠色發(fā)展理念,開展水環(huán)境治理,貫徹落實(shí)河長(zhǎng)制。文章從生態(tài)文明視角出發(fā),對(duì)江蘇省河長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)督機(jī)制不完善、公眾參與度不高和相關(guān)法律缺失等問題并在此基礎(chǔ)上提出了長(zhǎng)效機(jī)制,包括嚴(yán)格考核追責(zé)問責(zé)制度、落實(shí)資金保障、完善公眾參與和監(jiān)督機(jī)制、河長(zhǎng)制法律化等,以期為河長(zhǎng)制有效實(shí)施提供參考。
【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明;江蘇省;河長(zhǎng)制;長(zhǎng)效機(jī)制
全面實(shí)施河長(zhǎng)制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從人與自然和諧共生、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署,是解決我國(guó)復(fù)雜水問題、維護(hù)江河湖泊健康的有效措施,是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新[1]。我國(guó)江河湖泊眾多,水系發(fā)達(dá)。與此同時(shí)中國(guó)的水污染相當(dāng)嚴(yán)重,一些地區(qū)的飲用水安全受到威脅。據(jù)有關(guān)資料顯示,中國(guó)約有3.6億人不能喝上干凈水,因此保證中國(guó)百姓喝上干凈水就成為了預(yù)防和控制水污染的首要工作[2]。江蘇省是全國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份之一。特殊的地理位置、水系特征和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅給江蘇帶來了豐富的水資源優(yōu)勢(shì),也使江蘇面臨洪澇水患和環(huán)境污染的威脅[3]?!昂娱L(zhǎng)制”符合中國(guó)水資源狀況,主要用于我國(guó)河流和湖泊的綜合治理,主要由各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng),通過上下游、左右兩岸和各部門的協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)了河流的綜合治理[4]。如今江蘇省已發(fā)布13個(gè)設(shè)區(qū)市、120個(gè)縣(市、區(qū))、1339個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河長(zhǎng)制工作方案。全省落實(shí)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)共66037人,實(shí)現(xiàn)了全省河流河長(zhǎng)全覆蓋[5]。河長(zhǎng)制全面建成之后,江蘇省水環(huán)境改善明顯,除了黑臭河整治之外,還有13個(gè)退迂還湖規(guī)劃獲省政府批復(fù)。
河長(zhǎng)制的實(shí)施是有效管理和監(jiān)督生態(tài)文明建設(shè)中區(qū)域水環(huán)境的一項(xiàng)重要舉措。李軼追根溯源,闡述了歷史上“河長(zhǎng)”的發(fā)展及作用,通過分析當(dāng)前水環(huán)境問題和河長(zhǎng)功能的變化,強(qiáng)調(diào)了河長(zhǎng)制出現(xiàn)的必然性[6]。李美存等人結(jié)合江蘇省的相關(guān)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù),分析了江蘇省河長(zhǎng)制的創(chuàng)新實(shí)踐[7]。在河長(zhǎng)制發(fā)展的基礎(chǔ)上,何琴提出了完善河長(zhǎng)制的環(huán)境法因應(yīng),包括建立統(tǒng)一的長(zhǎng)效機(jī)制,健全規(guī)劃與考評(píng)機(jī)制,以及引入公眾參與和監(jiān)督制度[8]。袁德軍探究了“河長(zhǎng)制”在水環(huán)境治理中的效用[9]。李宏偉指出,建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系需要詳細(xì)的頂層設(shè)計(jì),健全的協(xié)調(diào)機(jī)制和完善的問責(zé)制度[10]。丁運(yùn)時(shí)提到,河湖治理和水生態(tài)文明建設(shè)是改善生態(tài)環(huán)境、提升城鄉(xiāng)品位和提高幸福指數(shù)的必然要求[11]。張玉林探討了承包制是否可以拯救中國(guó)的河流[12]。目前,很少有學(xué)者對(duì)江蘇省“河長(zhǎng)制”長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行相關(guān)研究,本文將分析河長(zhǎng)制的實(shí)施現(xiàn)狀和存在的問題,提出相應(yīng)的長(zhǎng)效對(duì)策。
一、江蘇省河長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀
(一)河長(zhǎng)制組織體系基本構(gòu)建
2017年5月底前,省、市、縣、鄉(xiāng)、村全面落實(shí)五級(jí)河長(zhǎng)66037人?!昂娱L(zhǎng)制”辦公室在省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)全面建立,覆蓋全省全部水域。江蘇主要河流的“河長(zhǎng)”基本確認(rèn),其中70%的河長(zhǎng)都是由各級(jí)行政首長(zhǎng)擔(dān)任。
(二)河長(zhǎng)責(zé)任基本落實(shí)
河長(zhǎng)制成敗關(guān)鍵在于負(fù)責(zé)人能否履行各級(jí)職責(zé),能否構(gòu)建協(xié)調(diào)一致的河流治理體制工作模式。江蘇省河長(zhǎng)開展河湖專項(xiàng)整治行動(dòng),對(duì)所管轄區(qū)內(nèi)的河湖管理難題逐一解決,成效顯著。此外河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制定轄區(qū)內(nèi)“河長(zhǎng)制”相關(guān)管理制度,確定專門管理人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢查和監(jiān)督,并負(fù)責(zé)清理轄區(qū)河道垃圾、疏浚河道、綠化沿岸、監(jiān)督排污、控制農(nóng)業(yè)面源污染等工作;建立違法行為報(bào)告制度,及時(shí)上報(bào)發(fā)現(xiàn)的問題,并配合執(zhí)法部門調(diào)查處理涉河違法行為;做好宣傳工作,引導(dǎo)群眾自覺保持河道整潔;監(jiān)督和評(píng)估轄區(qū)內(nèi)村級(jí)河長(zhǎng)履職情況。在江蘇省各地出臺(tái)河長(zhǎng)制的相關(guān)報(bào)道中都看到,省、市、縣、鄉(xiāng)村明確要求領(lǐng)導(dǎo)分片包干,并加強(qiáng)日常監(jiān)管和維護(hù),希望形成常態(tài)化護(hù)河,確保本段河流水質(zhì),努力實(shí)現(xiàn)河流的暢通、清澈、綠色和美麗。
(三)水生態(tài)環(huán)境得到整治
江蘇省主要河流綜合評(píng)價(jià)結(jié)果[13]如圖1所示,河流健康狀況不容樂觀,評(píng)價(jià)等級(jí)為A的河流所占比例不高,表明了修復(fù)河流健康的迫切性。
江蘇省河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)體系中,結(jié)合江蘇省設(shè)區(qū)市相關(guān)年份空間面板數(shù)據(jù),系統(tǒng)分析了江蘇省河長(zhǎng)制推行成效和地區(qū)間存在著差異[14],如圖2,圖3所示。
江蘇省省河長(zhǎng)辦主任、省水利廳廳長(zhǎng)陳杰介紹,自從全面實(shí)施河長(zhǎng)制以來,我省主要河湖健康狀況一直在穩(wěn)步改善。在評(píng)估國(guó)家最嚴(yán)格水資源管理系統(tǒng)的實(shí)施情況時(shí),江蘇省連續(xù)四年表現(xiàn)突出,2017年全國(guó)排名第一。據(jù)對(duì)32條流域性河道、11個(gè)主要湖泊的調(diào)查,公眾對(duì)水生態(tài)環(huán)境的滿意度逐年提升,去年達(dá)到85%。在全國(guó)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)中,江蘇省有九個(gè),試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣到全國(guó)。已建成58家國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)、18個(gè)省級(jí)水生態(tài)文明城市、178個(gè)“水美鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和1437個(gè)“水美村莊”。
1.水質(zhì)有所提升
河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)是各級(jí)河長(zhǎng)的責(zé)任。在各種監(jiān)督問責(zé)制度下,河長(zhǎng)們紛紛上任,著手對(duì)所負(fù)責(zé)的河流進(jìn)行分析和整改。查找污染原因、分析污染狀況、尋找解決方法,在河長(zhǎng)一系列的舉措之下,江蘇省水質(zhì)總體有所提升。江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒中顯示2016年列入國(guó)家《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》地表水環(huán)境質(zhì)量考核的104個(gè)斷面中,水質(zhì)符合《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838-2002)Ⅲ類的斷面比例為68.3%,Ⅳ—Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為29.8%,劣Ⅴ類斷面比例為1.9%,與2012年相比,Ⅲ類水體比例明顯提升,劣Ⅴ類水體比例明顯下降[15]。(2012年83個(gè)國(guó)控?cái)嗝嬷?,Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)斷面占43.4%,Ⅳ—Ⅴ類水質(zhì)斷面占54.2%,劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占2.4%。) [15] (見圖4)。
除此以外,就無錫市來看,在無錫行政區(qū)劃的79個(gè)考核斷面,全面覆蓋無錫市,合格率從“河長(zhǎng)制”實(shí)施最初的53.2%上升至71.1% [16]。水變清了,河里面魚變多了,空氣里不再散發(fā)著難聞的惡臭味,對(duì)這些最有感觸的就是生活在河流附近的居民。
2.河岸線規(guī)劃合理
空間管控落實(shí),岸線格局構(gòu)建科學(xué)合理。水域岸線是河流和湖泊生態(tài)系統(tǒng)的重要載體。從各地的實(shí)踐來看,江河湖泊的保護(hù)必須堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局、加強(qiáng)監(jiān)管,嚴(yán)格控制水生態(tài)空間,塑造健康自然的河湖岸線[17]。依法劃定河湖管理范圍,嚴(yán)禁侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂,嚴(yán)格管理涉河湖活動(dòng)[17]。科學(xué)劃分岸線功能區(qū),加強(qiáng)分區(qū)管理和使用控制,保護(hù)江河湖泊岸線,清理整治不合理占用、過度占用和過度使用岸線、擅自占用等突出問題,確??茖W(xué)、有序、高效的開發(fā)利用生態(tài)岸線 [17]。以江蘇省南通市為例,2017年7月份實(shí)施了通啟運(yùn)河清河行動(dòng),清除阻水障礙物如漁網(wǎng)、竹柵欄、沉船等,清理了河(面)坡上的垃圾,清退岸線605米。分段有序推進(jìn)圩角河,在南邊極力打造城區(qū)親水河濱綠化廣場(chǎng)和河畔親水平臺(tái),在北邊主要開展疏浚、生態(tài)護(hù)坡、綠化等工程,全力打造生態(tài)建設(shè)示范河道,實(shí)現(xiàn)“一河一景”的目標(biāo)。
秉持“穩(wěn)步實(shí)施、循序漸進(jìn)”的理念,正余鎮(zhèn)拆除了通呂運(yùn)河10米管理范圍內(nèi)的違章搭建,清理了岸線。注重規(guī)劃引領(lǐng),根據(jù)河流的具體情況實(shí)施對(duì)應(yīng)的策略,編制完成了長(zhǎng)江(海門段)、3條海門市級(jí)河道及14條二級(jí)河道“一河一策”,引導(dǎo)、督促區(qū)鎮(zhèn)抓緊編制四級(jí)及以下河道的“一河一策”或“一片一策”。
二、存在問題
(一)考核和監(jiān)督機(jī)制不完善
河長(zhǎng)履職到位是河長(zhǎng)制取得成果的關(guān)鍵。水利部部長(zhǎng)鄂竟平在2018年7月17日召開的全面建立河長(zhǎng)制新聞發(fā)布會(huì)上說“下一步要真正把河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制落實(shí)到位,必須盯住黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部。”據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2017年以來,各地被追責(zé)問責(zé)694人次,其中,5人是地市級(jí)河長(zhǎng)、85人是縣級(jí)河長(zhǎng)、604人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河長(zhǎng)。同時(shí)問責(zé)執(zhí)行力度不夠,某省份近五萬名河長(zhǎng),考核不合格的僅有17名,對(duì)于不合格的河長(zhǎng),僅采取約談的方式,并不能起到警示與懲罰的效果。
“河長(zhǎng)制”的考核和監(jiān)督機(jī)制不完善,影響其執(zhí)行力和結(jié)果的客觀性。首先表現(xiàn)為考核主體不合理。現(xiàn)有的考核都是自上而下的體制內(nèi)“自考”。沒有引進(jìn)第三方考核評(píng)估機(jī)構(gòu)。同時(shí)缺乏對(duì)社會(huì)公眾意見的參考,缺乏評(píng)估的合理性和真實(shí)性。
(二)公眾參與度不高
群眾受傳統(tǒng)觀念的束縛,不信任政府,缺乏政治參的熱情。同時(shí),公眾具有自我保護(hù)意識(shí),害怕上報(bào)危及自身利益與安全,具有保守性。此外,民眾缺乏參與渠道,信息公開力度小,缺少對(duì)水資源保護(hù)的宣傳與普及。
河長(zhǎng)制雖然完成了對(duì)行政體系內(nèi)的動(dòng)員,但社會(huì)力量調(diào)動(dòng)不足。民間組織如環(huán)保和研究機(jī)構(gòu)等,由于缺乏資金和權(quán)力的支持,在參與水污染治理的行動(dòng)中,屬于邊緣身份,不能夠?qū)⒚耖g力量發(fā)揮到最大化。
(三)相關(guān)法律缺失
對(duì)于被追責(zé)問責(zé)的河長(zhǎng),缺乏法律的支撐,不能夠有明確的細(xì)則和法律條例來懲治,往往是口頭批評(píng)或者處以罰金,缺少違法成本,不利于河長(zhǎng)制的有效開展。同時(shí),對(duì)于上下游之間利益的協(xié)調(diào),在實(shí)際實(shí)施中往往因缺乏法律和政策工具支撐,導(dǎo)致上下游河長(zhǎng)之間責(zé)任難以劃分。
三、長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建
(一)嚴(yán)格考核追責(zé)問責(zé)制度
進(jìn)一步完善河長(zhǎng)制各項(xiàng)制度,借鑒各省優(yōu)秀的做法,力爭(zhēng)將河長(zhǎng)制變成各級(jí)河長(zhǎng)的責(zé)任田。對(duì)發(fā)現(xiàn)的突出問題,采用約談、通報(bào)、在媒體公開曝光等方式,督促問題整改到位,抓牢各級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任。通過暗訪了解河長(zhǎng)制在各地的真正實(shí)施情況,對(duì)于失職的河長(zhǎng),嚴(yán)格問責(zé)。目前,許多地方都建立了河長(zhǎng)督辦單制度,即在巡河暗訪的過程中上一級(jí)河長(zhǎng)和有關(guān)部門將發(fā)現(xiàn)的問題整理成督辦單,下發(fā)給下一級(jí)河長(zhǎng)和相關(guān)部門。督辦單明確規(guī)定了整改的要求和整改的時(shí)限。如果未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成,責(zé)任方必須說明原因。如果屬于履職不力,要按照相關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任。水利部在全國(guó)范圍內(nèi)組織開展了河長(zhǎng)制暗訪,要求地方按照給每個(gè)省發(fā)的“一省一單”整改暗訪中發(fā)現(xiàn)的問題,須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成整改任務(wù)[18]。對(duì)于一些嚴(yán)重的問題在媒體上進(jìn)行曝光,接受社會(huì)的監(jiān)督。
(二)落實(shí)資金保障
明確目標(biāo),加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),確保河長(zhǎng)制有所成效。成立河長(zhǎng)制專項(xiàng)工作小組,負(fù)責(zé)監(jiān)督河道管護(hù)經(jīng)費(fèi)的使用,定期公開資金使用情況,接受司法審計(jì)部門和公眾的監(jiān)督。
加大中央財(cái)政資金投入力度,統(tǒng)籌安排相關(guān)專項(xiàng)資金。對(duì)于縣、村等經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,資金缺乏的地方,給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助同時(shí)加大基層河長(zhǎng)的培訓(xùn)與管理,使河長(zhǎng)制能夠順利有效開展。鼓勵(lì)社會(huì)力量和非營(yíng)利組織的加入,通過多種渠道籌措資金,充分激發(fā)市場(chǎng)活力。
(三)完善公眾參與和監(jiān)督機(jī)制
進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo),形成“共治、共享”的良好氛圍。利用公共媒體或者社區(qū)宣傳欄,普及河長(zhǎng)制相關(guān)情況。讓公眾感受到河長(zhǎng)制是一項(xiàng)有利于自身,有利于集體的政策,需要每一位公民加入到保護(hù)環(huán)境、監(jiān)督河長(zhǎng)的隊(duì)伍中。社區(qū)河長(zhǎng)單位可加大力度對(duì)沿河居民發(fā)放公開信、倡議書,通過這些方式,增強(qiáng)居民護(hù)河的意識(shí);二級(jí)河長(zhǎng)單位要及時(shí)了解河長(zhǎng)制開展情況,對(duì)先進(jìn)典型做法進(jìn)行宣傳和報(bào)道,指導(dǎo)推廣。同時(shí)建立激勵(lì)性舉報(bào)機(jī)制,調(diào)動(dòng)公眾積極性。江蘇為了信息共享、及時(shí)進(jìn)行信息的交流與監(jiān)督,建立了“河長(zhǎng)制”專用APP,民眾與河長(zhǎng)之間能夠進(jìn)行信息交流[4]。
(四)河長(zhǎng)制法律化
現(xiàn)行的河長(zhǎng)制探求其本質(zhì)還是“人治”,有著易變性和隨意性,而“法治”的程序性和強(qiáng)制性就可以彌補(bǔ)“人治”的不足。河長(zhǎng)制已正式寫入《水污染防治法》,但缺乏細(xì)節(jié)的考量。在此基礎(chǔ)上,將河長(zhǎng)制以法律的形式再深入細(xì)化,形成一套科學(xué)、系統(tǒng)、完善的理論體系[5]。專門就河長(zhǎng)制進(jìn)行綜合性立法,采用法律的強(qiáng)制力對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的實(shí)施程序、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核等等進(jìn)行約束,如若履職不力,將采用法律手段對(duì)河長(zhǎng)進(jìn)行不同程度的懲罰,通過規(guī)范的法律途徑使河長(zhǎng)制有效運(yùn)行。
【參考文獻(xiàn)】
[1]鄂竟平.推動(dòng)河長(zhǎng)制從全面建立到全面見效[J].水資源開發(fā)與管理,2018(08):1-2.
[2]曹艷梅. 銀川市低碳生態(tài)城市建設(shè)的路徑研究[D]. 寧夏大學(xué), 2012.
[3]張維, 陳健. 江蘇省中小河流治理綜述[J]. 人民長(zhǎng)江, 2012, 43(18):15-17.
[4]謝杰光. 江蘇省“河長(zhǎng)制”研究[J]. 河北企業(yè), 2017(8):47-48.
[5]姚煒.江蘇省河長(zhǎng)制推行的現(xiàn)狀分析及對(duì)策[J].陜西水利,2018(05):7-8.
[6]李軼. 河長(zhǎng)制的歷史沿革、功能變遷與發(fā)展保障[J]. 環(huán)境保護(hù), 2017(16):7-10.
[7]李美存, 曹新富, 毛春梅. 河長(zhǎng)制長(zhǎng)效治污路徑研究——以江蘇省為例[J]. 人民長(zhǎng)江, 2017, 48(19):21-24.
[8]何琴. “河長(zhǎng)制”的環(huán)境法思考[J]. 行政與法, 2011, 2011(8):78-82.
[9]袁德軍. “河長(zhǎng)制”在水環(huán)境治理中的效用研究[J]. 石化技術(shù), 2017, 24(6):191-191.
[10]李宏偉. 構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的聯(lián)動(dòng)和長(zhǎng)效工作機(jī)制[J]. 中國(guó)黨政干部論壇, 2018(4).
[11]丁運(yùn)時(shí). 打造河湖治理與水生態(tài)文明發(fā)展工作的長(zhǎng)效機(jī)制[C]// 2015全國(guó)河湖治理與水生態(tài)文明發(fā)展論壇. 2015.
[12]張玉林. 承包制能否拯救中國(guó)的河流[J]. 環(huán)境保護(hù), 2009(9):17-19.
[13]陳寧, 劉凌. 江蘇省主要河流水環(huán)境狀況綜合評(píng)價(jià)研究[J]. 水電能源科學(xué), 2012, 30(4):19-22.
[14]姜明棟, 沈曉梅, 王彥瀅,等. 江蘇省河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)和時(shí)空差異研究[J]. 南水北調(diào)與水利科技, 2018(3).
[15]魏澄榮. 貫徹生態(tài)文明理念推進(jìn)城鎮(zhèn)綠色發(fā)展[J]. 福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版), 2014(2):34-37.
[16]佚名. 著力構(gòu)建河道長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制——訪江蘇省副省長(zhǎng)徐鳴[J]. 中國(guó)水利, 2014(6).
[17]陳雷. 落實(shí)綠色發(fā)展理念全面推行河長(zhǎng)制河湖管理模式[J]. 水利發(fā)展研究, 2016, 16(12):1-3.
[18]楊秀峰.水利部:河長(zhǎng)制不是掛名制而是責(zé)任田.[EB/OL].http://www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/201807/18/t20180718_29789517.shtml,2018-07-18.