摘要：近年來，隨著城市化進程不斷推進，征地拆遷與政府土地收入之間矛盾愈發(fā)突出。地方政府在發(fā)展中，為了獲得更多的財政收入用于公共基礎(chǔ)建設(shè)，充分利用土地資源，使得土地收入在財政收入中的比例日漸提升，形成了“土地財政”現(xiàn)象。該現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅能夠反映出征地制度存在的弊端，且暴露了現(xiàn)行財稅體制不足之處，如果繼續(xù)堅持土地財政，勢必會造成不良影響，對地方政府發(fā)展構(gòu)成危害。文章從土地財政成因入手，對土地財政存在的弊端進行批判，最后對該體制提出改革建議。

關(guān)鍵詞：土地財政；土地征用；改革

自20世紀(jì)80年代至今，我國城市化建設(shè)取得了不錯的成績。傳統(tǒng)時代，農(nóng)業(yè)部門無力為工業(yè)化發(fā)展提供更多支持。故深圳、廈門等經(jīng)濟特區(qū)不得不學(xué)習(xí)香港，通過出讓城市土地使用權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。至此，國內(nèi)開辟了一條以土地為資本的融資道路，形成了“土地財政”。但時過境遷，新時期下，土地財政存在的弊端日漸暴露，不利于城市經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。因此加強對土地財政體制改革的研究具有現(xiàn)實意義。

一、 土地財政的成因

“土地財政”是指對土地資源高度依賴、土地相關(guān)財政收支占政府財政總收支的比重較高的一種財政運行形態(tài)。抽象可以理解為：以政府為主體、圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關(guān)系，包括政府與土地相關(guān)的租、稅費及土地財政收入分配以及相應(yīng)的支出安排。

（一） 現(xiàn)行土地制度有缺陷

唐在富指出，《憲法》明確規(guī)定，土地使用權(quán)歸全國人民所有，國務(wù)院通過《土地管理法》等法律，將管理權(quán)落實給地方政府。2004年3月《憲法》修正案規(guī)定，基于社會公共利益需求，國家可以嚴(yán)格遵循法律制度對土地進行征收和征用，同時針對性地給予一些補償。但國內(nèi)現(xiàn)行法律并未對公共利益內(nèi)涵、外延等予以明確的規(guī)定，更多的解釋權(quán)掌握在政府。“公共利益需要”成為地方政府征地?zé)o度的法寶，土地財政興起迅速。

（二） 法律法規(guī)不完善

《土地管理法》明確規(guī)定，任何單位、個人對于土地資源的使用要依法向有關(guān)部門申請。但在具體實施中，法律條文根本沒有起到明顯的作用，法條規(guī)定的模糊性，導(dǎo)致地方政府征地存在極大的隨意性、盲目性，征地范圍過大?，F(xiàn)實生活中，無論哪種用途，政府都要以低價進行征地，忽視了人民群眾的切身利益，故在長期實踐中發(fā)現(xiàn)征地行為被賦予了盈利性特征。

二、 土地財政的評判

（一） 土地財政的益處

第一，增加政府可支配財力。對于地方政府而言，之所以在城市擴張中投入更多時間和精力，積極建設(shè)“科技園”等園區(qū)，究其根本是為了獲取更多財政收入，滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特別是在經(jīng)濟發(fā)達城市，城市擴張對于產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)的提升具有顯著效果，能夠增加預(yù)算內(nèi)收入，從而增加地方政府的可支配財力。

第二，推動了地方城市化進程。事實上，通過對政府資金的支配來看，多數(shù)應(yīng)用到公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。因此從某種程度上來看，“土地財政”能夠為城市化建設(shè)做出貢獻。

（二） 土地財政的弊端

在我國改革日益深化的今天，土地財政的弊端日益顯露。第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)致畸?！巴恋刎斦睍沟贸鞘卸愂湛焖僭鲩L，超過預(yù)期的穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形。該制度在實施中對于地方政府具有驅(qū)趕效應(yīng)。簡而言之，就是政府收入重心本應(yīng)放在企業(yè)上，但發(fā)生了變化，轉(zhuǎn)變到土地上，在很大程度上阻礙了工業(yè)化發(fā)展。第二，抬高房價，加劇買房難困境。該體制實施時，政府會提升土地價格以獲得資金，間接性抬高了房價，導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)控制難度增加，出現(xiàn)泡沫經(jīng)濟。過高的房價也會演變?yōu)樯鐣栴}。它對于平常人家來說，是一場不折不扣的噩夢。第三，削弱了國家宏觀調(diào)控效果。土地財政與房價之間關(guān)系密切，導(dǎo)致國家出臺的調(diào)控政策效果難以凸顯，房價陷入了“調(diào)了又漲，漲了又調(diào)”的怪圈。

三、 土地財政的改革

當(dāng)下，“土地財政”的改革已經(jīng)迫在眉睫，我們要積極探索，借鑒經(jīng)驗，尋找一條適合中國的土地財政改革之路，才能保證地方經(jīng)濟乃至全國經(jīng)濟長期穩(wěn)定地運行，消除腐敗，維護社會安定。

（一） 合理完善經(jīng)濟法對相關(guān)概念及事項的規(guī)定

第一，在經(jīng)濟法中，要在與土地財政相關(guān)的法律條文中，明確強調(diào)堅持物權(quán)平等的原則。既然承認(rèn)土地是特殊商品，就應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)民平等參與市場的機會。第二，在憲法中，沒有對“公共利益”作出明確解釋和定義，所以，在經(jīng)濟法中，必須明確“公共利益”的內(nèi)涵和外延，完善土地征用程序。首先，國家征用土地應(yīng)嚴(yán)格限制在其所規(guī)定的范圍內(nèi)；其次，完善土地征用程序。主要包括依照法定程序所進行的征地公告、與農(nóng)民協(xié)商、補償安置、征地糾紛調(diào)解等。

（二） 重構(gòu)政績考核體制

胡鞍鋼認(rèn)為，除全國和省級之外，省以下各級地區(qū)不要再統(tǒng)計、公布國內(nèi)生產(chǎn)總值及增長率，更不作為考核地方政府的政績指標(biāo)，而是以公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管作為主要政績指標(biāo)。既然政府提出要保障民生，改善民生，民生問題的解決及解決程度應(yīng)當(dāng)成為衡量政府及其管理者成績的重要指標(biāo)。通過相關(guān)法律規(guī)章制度對地方政府及其官員的政績評價標(biāo)準(zhǔn)進行全面、客觀和公正的制定和實施。

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作者簡介：

白昕宜，山西省太原市，山西財經(jīng)大學(xué)。endprint