閆義夫, 徐成芳

(1. 內(nèi)蒙古科技大學 馬克思主義學院, 內(nèi)蒙古 包頭 014010; 2. 大連理工大學 馬克思主義學院, 遼寧 大連 116023)

容錯糾錯是計算機領域的專業(yè)術語,指的是系統(tǒng)運行時由于非正常因素引起的運行錯誤,按照預先設定程序針對此狀況進行檢測、診斷,給出信息提示或處理提示,并采取相應的故障控制或處理方法、自動隔離或修復故障。容錯糾錯能力是衡量計算機系統(tǒng)運行能力高低一個重要指標。對于國家治理和黨員干部管理系統(tǒng)而言,容錯糾錯能力同樣是一個重要衡量指標。近年來,黨和國家領導人通過各種會議和講話不斷強調要建構容錯糾錯機制,進一步深化改革創(chuàng)新活動。2013年11月,在黨的十八屆三中全會上中共中央站在全面深化改革的戰(zhàn)略高度,首次提出“寬容改革失誤”思想。2015年10月,習近平總書記提出:“既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進,也允許試錯、寬容失敗”。同年,李克強總理指出:“用合理‘容錯機制’和完善的激勵機制”來推動改革創(chuàng)新。2016年2月,習近平總書記為解決有些干部“為官不為”問題,提出了“三個區(qū)分”原則,成為建立容錯糾錯機制的指導原則。2016年2月,習近平總書記再次提出:“既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進,也允許試錯、寬容失敗”,調動改革創(chuàng)新的積極性、主動性和創(chuàng)造性。2016年3月,李克強總理指出:“要健全激勵機制和容錯機制,給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁”。2016年10月,在黨的十八屆六中全會中明確提出要“建立容錯糾錯機制”。2017年10月,習近平總書記在黨的十九大報告中強調:“建立激勵機制和容錯糾錯機制,旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”。在中央層面的持續(xù)倡導和發(fā)動下,容錯糾錯機制近幾年已成為國家治理和黨員干部管理領域中的熱詞,其根本目的和最終落腳點在于激勵地方和基層政府積極推動改革創(chuàng)新。各地相繼出臺與容錯糾錯機制相關文件,涵蓋省、市、縣各級。其中,內(nèi)蒙古自治區(qū)按照黨中央有關建立容錯糾錯精神和自治區(qū)第十次黨代會關于建立容錯糾錯機制的要求,印發(fā)了《關于建立容錯糾錯機制激勵干部改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的意見》。此后,呼和浩特市、包頭市、烏蘭察布市、興安盟等相繼出臺相關政策文件。本文基于政策邏輯、經(jīng)驗事實和理論邏輯,對現(xiàn)有的內(nèi)蒙古地區(qū)容錯糾錯政策文本進行梳理和歸納,試圖探究出容錯糾錯機制在改革創(chuàng)新中的主要功能、建構結構及其完善的對策思路。

一、 容錯糾錯機制在改革創(chuàng)新中的功能

中國共產(chǎn)黨為進一步推動地方政府和基層政府改革創(chuàng)新活動不斷向縱深發(fā)展,以容錯糾錯機制為工具性機制和方式,深入挖掘國家治理和黨員干部管理潛力。改革創(chuàng)新活動進入攻堅期和深水區(qū),充滿艱難險阻,這種有效且及時地政策供給,能夠給黨員干部改革創(chuàng)新行為撐腰鼓勁,讓地方和基層廣大黨員干部愿干事、敢干事和能干事,充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨高瞻遠矚的戰(zhàn)略思維、與時俱進的創(chuàng)新思維、防患未然的底線思維和蹄疾步穩(wěn)的辯證思維,以及把上述思維有機結合的政治勇氣和政治智慧。容錯糾錯機制的主要功能主要體現(xiàn)如下三方面:

1. 有助于激勵與約束改革創(chuàng)新主體行為

容錯糾錯機制是中國共產(chǎn)黨為進一步深化改革發(fā)展,及時分析形勢、科學部署對策、精準摸清問題、強化落實措施而釋放出的明確的政策信號,它可以穩(wěn)定黨員干部改革創(chuàng)新行為預期和增強黨員干部對改革創(chuàng)新的預判性。以習近平同志為核心的黨中央反復強調建立容錯糾錯機制,是為地方和基層改革創(chuàng)新主體營造“鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗”氛圍的頂層設計和制度安排。正如習近平總書記指出,建構和完善容錯糾錯機制應堅持“三個區(qū)分”[1]原則,這一方面強調了“怎么說”和“說什么”,另一方面凸顯了“怎么做”和“做什么”,有助于推動地方和基層黨員干部創(chuàng)新活動有效地開展和執(zhí)行?？梢钥闯?容錯糾錯機制是中央為實現(xiàn)改革創(chuàng)新活動期望效用最大化,激勵約束地方和基層黨員干部改革創(chuàng)新活動行為的預期情景框架。這一預期情景框架引導著和約束著地方和基層黨員干部改革創(chuàng)新行為,也最終影響著他們的行為方式和行為選擇。容錯糾錯機制中的激勵和約束,對于改革創(chuàng)新中的黨員干部來說,是辯證統(tǒng)一的兩個方面的力量。激勵和約束雖然都是作用于黨員干部的力,卻是兩種不同的力,作用的方式和方向都有所不同,或者說作用機理不同。激勵對于黨員干部來講,是一種誘致性、吸引性的力量,調動其“大膽探索”方面的積極性。而約束卻是一種逆向的、限制性的力,是抑制其“機會主義”方面的積極性。作為激勵和約束的預期情景框架,容錯糾錯機制對黨員干部的激勵和約束導向是鮮明的,就是“支持改革者、寬容失誤者、鞭策不為者、糾正亂為者”。既是對黨員干部的責、權、利一體的明確界定,又是黨員干部進行改革創(chuàng)新活動的“硬框框”,也是黨員干部進行改革創(chuàng)新活動的“路線圖”,正如內(nèi)蒙古地區(qū)一些基層干部發(fā)出的感慨:“有組織撐腰,我們就能甩開膀子放心干了！”

2. 有助于把控改革創(chuàng)新中的風險

所謂風險指的是,那些每種可能發(fā)生的結果均有一個可知的發(fā)生概率的事件[2]。改革創(chuàng)新活動有著一定的風險,相應地中國共產(chǎn)黨采取容錯糾錯機制來防范改革創(chuàng)新風險概率事件發(fā)生。當下中國社會正經(jīng)歷著“五位一體”轉型,包括政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)五大方面。“五位一體”深刻轉型,并不是畢其功于一役的社會制度革命,而是溫和穩(wěn)健久久為功的漸進式、增量式改革創(chuàng)新,就是要堅持穩(wěn)中求進的工作總基調,即“存量”要“穩(wěn)”,“增量”要“改”,在“穩(wěn)”和“改”中規(guī)避社會轉型中的種種風險。風險挑戰(zhàn)不容忽視,發(fā)展機遇不容錯過,同時也需要預留試錯和容錯空間?！拔逦灰惑w”的社會轉型進入風險期,“穩(wěn)”的風險和“改”的風險在一定程度上誘發(fā)或激化社會各種顯性或潛在矛盾,助推社會風險捆綁為風險綜合體并產(chǎn)生連鎖風險。這既需要有“穩(wěn)”的態(tài)勢,又需要有“改”的節(jié)奏,以“改”為引領、以“穩(wěn)”為底線,承認風險、分析風險,二者有機結合、協(xié)調配合,來預防風險和解決風險。容錯糾錯機制有助于應對“五位一體”社會轉型中所衍生出的風險。容錯糾錯機制可以確保轉型在可駕馭的范圍內(nèi),力爭風險化解在一定領域,實現(xiàn)改革創(chuàng)新的持續(xù)性、有序性和可控性。容錯機制肩負著走出困局、打破僵局、擴展全局的重要使命,是將改革創(chuàng)新活動不斷鋪開、不斷檢驗、不斷調整的重要過程,是將風險窮盡、矛盾凸顯的必要環(huán)節(jié)。糾錯機制對改革創(chuàng)新活動進行“托底”“守底”“保底”,有助于提升風險預測能力和預警能力,在改革創(chuàng)新的征途上少走“彎路”,確保在風險可控范圍內(nèi)實現(xiàn)改革創(chuàng)新目標。正如習近平總書記在參加內(nèi)蒙古代表團審議時強調的,內(nèi)蒙古在改革創(chuàng)新中要主動采取措施“防風險各項工作,推動經(jīng)濟社會發(fā)展再上新臺階”[3]?；趩栴}導向和經(jīng)驗導向,容錯糾錯機制有助于防范風險、隔離風險和應對風險,推進了地方政府改革創(chuàng)新活動風險防控工作的可控化與科學化,提升了改革創(chuàng)新活動的風險預警能力與解決能力。

3. 有助于降低改革創(chuàng)新中的成本

改革創(chuàng)新活動是需要成本的,所謂改革創(chuàng)新活動成本指的是資源的投入使用。從改革創(chuàng)新活動成本發(fā)生的原因和特點的角度來看,大致可以分為改革創(chuàng)新活動實施成本和改革創(chuàng)新活動摩擦成本兩大類。所謂改革創(chuàng)新活動的實施成本指的是,圍繞改革創(chuàng)新活動的信息收集、處理和整合,改革創(chuàng)新活動的環(huán)境測量和評定,改革創(chuàng)新活動方案的設計、論證和執(zhí)行,改革創(chuàng)新活動的監(jiān)控和評估等環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的資源使用;所謂摩擦成本則指的是,無法預測的變量在改革創(chuàng)新活動中所產(chǎn)生的費用。由于改革創(chuàng)新活動不可能改善所有社會成員的福利,總有一部分社會成員的利益受損,從而導致這部分社會成員對改革創(chuàng)新活動抵觸和反對引起的損失。改革創(chuàng)新活動主要是基于其成本和收益的邏輯框架,遵循的是效用最大原則。正如上面分析,改革創(chuàng)新是在原有社會體系或制度基礎之上所進行的增量式、邊際調適性活動;很大程度上,就是要破除原有觀念束縛、觸動固有利益格局。針對改革創(chuàng)新中的知識空白、經(jīng)驗盲區(qū)和能力弱項,容錯機制是積累改革創(chuàng)新經(jīng)驗的重要舉措,是突破關鍵環(huán)節(jié)、補齊制度短板、放大改革創(chuàng)新效應的重要環(huán)節(jié),它為黨員干部改革創(chuàng)新行為“先行先試”“撐腰打氣”,使其敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘、敢于向積存多年的頑瘴痼疾開刀,成為政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的重要動力機制。更為重要的是,容錯機制為“先行先試”的改革創(chuàng)新行為在一定區(qū)域或領域先行實施,不斷檢驗、評測,不斷修正和調整,取得相應效果后,再分批次、分階段鋪開,能夠最大程度降低改革創(chuàng)新的成本。即便是改革創(chuàng)新性行為主體“先行先試”遭遇改革創(chuàng)新失靈或失敗,糾錯機制作為一種“保護性”機制可以及時介入干預,進行“剎車”止損,將改革創(chuàng)新活動失誤的實施成本和摩擦成本局部化或地方化,有效規(guī)避了實施成本和摩擦成本整體化或全國化。正如恩格斯所言:“從本身的錯誤中、從痛苦的經(jīng)驗中學習”[4],這蘊含了從試錯中尋找真理的認識論智慧。為前期的實踐提煉科學認識和經(jīng)驗提供了借鑒,也為后期的改革創(chuàng)新活動提供了可供參考的經(jīng)驗樣本。

二、 容錯糾錯機制在改革創(chuàng)新中的建構

內(nèi)蒙古地區(qū)在制定容錯糾錯機制政策文本建構中,堅持以習近平總書記提出的“三個區(qū)分”原則為根本指導,制定了內(nèi)蒙古自治區(qū)政府《關于建立容錯糾錯機制激勵干部改革創(chuàng)新干事創(chuàng)業(yè)的意見》《呼和浩特市黨政干部容錯糾錯實施辦法(試行)》《關于建立烏蘭察布市黨政干部容錯糾錯機制的實施意見(試行)》,興安盟《關于鼓勵干部干事創(chuàng)業(yè)建立容錯糾錯機制的實施意見(試行)》等政策文本。其中規(guī)定了容錯糾錯機制的指導思想、界定范圍、操作程序、運行過程和相關配套措施。

1. 容錯糾錯機制堅持正確的思想導向

思想是行動的先導,一定的實踐都有一定的思想來引領。思想是否對頭,從根本上決定著實踐的成效乃至成敗。①以習近平總書記“三個區(qū)分”原則為指導。習近平總書記的“三個區(qū)分”原則是馬克思主義容錯糾錯理論發(fā)展的新階段,是全面深化改革的重大機制創(chuàng)新,明確了容錯糾錯機制的適用范圍。②處理好頂層設計和摸著石頭過河的關系。容錯糾錯機制須加強頂層設計和總體規(guī)劃,同時容錯糾錯機制可以采取試點探索、投石問路的方法。③處理好膽子要大和步子要穩(wěn)的關系。容錯糾錯機制在戰(zhàn)略上要勇于進取,戰(zhàn)術上要穩(wěn)步推進。④處理好改革和發(fā)展的關系。容錯糾錯機制在制定、論證、執(zhí)行和評估等方面,要把握改革的力度、發(fā)展的速度和社會的承受度,并有機協(xié)調統(tǒng)一起來,推動發(fā)展和促進穩(wěn)定。

2. 清晰界定容錯糾錯范圍

建構容錯糾錯機制的重點是規(guī)定容錯糾錯的邊界和標準,堅持貫徹習近平總書記的“三個區(qū)分”原則,堅守道德底線、不闖法律紅線和不碰黨紀高壓線。從內(nèi)蒙古地區(qū)的容錯糾錯政策文本來看,關于容錯糾錯的界定范圍,總體可以概括為“容為公之失、探索性失誤”,具體來講包括動機、行為過程、程序等幾種情形:①看改革創(chuàng)新行為動機。容為黨為民之誤,糾謀取私利之錯。②看改革創(chuàng)新的行為過程。容遵守黨紀國法之誤,糾違法亂紀之錯。遵守黨的紀律是不可逾越的紅線和高壓線,遵守國家法律是政治義務,即便是改革創(chuàng)新也不能搞特殊和不能例外。③看改革創(chuàng)新行為程序。容無法律法規(guī)無明令禁止之誤,糾獨斷專行之錯;容依照集體民主決策之誤,糾恣意妄為決策之誤。④看改革創(chuàng)新行為主客觀條件。容因缺乏經(jīng)驗、先行先試中不可抗力之誤,糾主觀上故意或懈怠失職瀆職之錯。⑤看改革創(chuàng)新行為后果。容負面影響較小之誤,糾社會影響惡劣之錯。容錯機制與糾錯機制是激勵改革創(chuàng)新行為的“一體兩翼”,遵循“三個區(qū)分”原則來界定容錯糾錯范圍,不拿容錯免責當“擋箭牌”胡亂作為,讓改革創(chuàng)新行為回歸理性,劃清容錯糾錯范圍能夠區(qū)分失誤與失職、敢為與亂為、負責與懈怠、為公與謀私,能夠保護改革者、鼓勵探索者、寬容失誤者、糾正偏差者、警醒違紀者。

3. 明確規(guī)范容錯糾錯的操作程序

在內(nèi)蒙古容錯糾錯機制的建構中強化黨組織的領導和把關作用,以制度為準繩、以事實為依據(jù),堅守原則,嚴格把關。遵照干部管理權限,由各級黨委(黨組)承擔容錯糾錯的主體責任。主要包括以下環(huán)環(huán)相扣的主要步驟:①關于容錯糾錯的啟動申請。一方面,實施問責追責的機關單位,可以對相關黨員干部符合容錯糾錯情形的自上而下地啟動容錯糾錯程序;另一方面,可能被問責追責的黨員干部或相關單位,向所在黨組織自下而上提供佐證材料提出申請。同時,啟動申請中的申辯機制。②關于容錯糾錯申請程序的受理。紀檢監(jiān)察機關和組織人事部門是容錯糾錯的受理主體,組織開展調查核實,承擔執(zhí)紀問責職責。③關于容錯糾錯的核查依據(jù)。通常來講,按照紀律規(guī)定和有關政策進行核查。④關于容錯糾錯的認定。承當容錯糾錯的受理主體,對申請免責對象、內(nèi)容進行核實,作出結論性認定意見。⑤關于容錯糾錯的答復。在一定的工作時間,關于處理意見告知申請免責者。⑥關于容錯糾錯的報備。受理容錯糾錯責任主體,對申請容錯糾錯者的申報信息、處理進度和情況等進行上報和備案。

4. 公開容錯糾錯運行過程

內(nèi)蒙古地區(qū)容錯糾錯機制按照“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則,將容錯糾錯操作在陽光下運行,健全和完善容錯糾錯公開工作體制。①容錯糾錯機制的制定過程公開。避免制定理念偏頗、避免制定目標脫離實際,廣泛征求各方面合理科學意見,暢通互動渠道,如公眾參與、專家論證等,增進機制制定的透明度和公眾參與度。②容錯糾錯機制的運作過程公開。容錯糾錯機制啟動后,推進操作運行程序化和公開透明。按照職權法定、程序合法的要求,依法用權、秉公用權,促使各方評價機制更加客觀地對待黨員干部出現(xiàn)的失誤或錯誤,使其作出的評價更加公正、合理。③容錯糾錯機制的結果公開。及時、全面、準確地公開申請者或相關單位的信息,妥善引導輿論,切實保障黨和政府的公信力,贏得申請者或相關單位和人民群眾的理解、信任和支持。

5. 建立和采取相關配套機制和措施

容錯糾錯機制一旦從制度層面建構起來,相關配套也要協(xié)調同步跟進。健全完善澄清保護機制和正向激勵措施,體現(xiàn)出內(nèi)蒙古地方黨委對黨員干部的寬容厚愛。①通過加大對容錯糾錯機制的宣傳?！耙龑鐣纬砂蓍_放的輿論氛圍和社會心態(tài)”[5]。②建立保護機制。對問題反映失實或查無實據(jù)的、誣告陷害的,及時予以澄清,并按照黨紀和法律法規(guī)嚴肅處理。③采取激勵措施。對于真心改革創(chuàng)新的黨員干部,通過考核獎勵、薪酬激勵、關懷激勵,如“職位晉升、工資福利、榮譽獎勵”[6]、評先評優(yōu)、提拔任用、獎金等方面,強化正向激勵,營造良好的改革創(chuàng)新外部環(huán)境。

三、 容錯糾錯機制在改革創(chuàng)新中的完善

內(nèi)蒙古自治區(qū)政府在各市、盟、旗推行的容錯糾錯機制政策文本尚屬于探索試行的初步階段,進一步完善和建構容錯糾錯機制,必須清醒認識和妥當處理好以下一些深層次的現(xiàn)實問題。

1. 妥善處理容錯糾錯機制與問責力度的關系

內(nèi)蒙古地區(qū)容錯糾錯機制中的“容錯”部分意味著一種政策寬容,它的根本目的是通過營造允許試驗和失敗的氛圍,推動地方政府黨員干部敢啃硬骨頭、勇涉險灘搞改革創(chuàng)新活動的積極性,而不是一種縱容、縱錯。容錯糾錯機制中的“容錯”部分不能脫離《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等相關黨紀黨規(guī)和法律的規(guī)定框架,也就是在全面從嚴治黨、加強問責監(jiān)督下制定容錯糾錯政策文本,既防止紀律法規(guī)“松綁”、作風“減壓”,又鼓勵探索、允許試錯、寬容失敗。在此基礎上,堅持容錯不容偏、容錯不容貪、容錯不容罪原則,把黨紀國法挺在前面,才能對改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的問題和錯誤進行免責。同時,將改革創(chuàng)新活動中的容錯機制界定清晰,與日常行政行為中的錯誤、失誤等區(qū)別開來?！凹訌妼嗔\行機制的制約和監(jiān)督”[7],以嚴為主、寬嚴相濟,增強容錯糾錯機制中“容錯”部分的嚴肅性和科學性。

2. 協(xié)調容錯糾錯機制與法律的關系

在內(nèi)蒙古地方制定的容錯糾錯機制政策文本中,呼和浩特市、烏蘭察布市等地方政府均把法律法規(guī)“沒有明令禁止”作為容錯糾錯的前置條件,都強調堅持依法容錯糾錯。但同時應當注意的是,法律法規(guī)在一定程度上具有滯后性,不可能是完備無缺的。在全面依法治國的新形勢下,在完善容錯糾錯機制時需要運用法治思維,使之與改革創(chuàng)新活動協(xié)調同步,為改革創(chuàng)新活動保駕護航。法者,治國之重器。改革創(chuàng)新活動必須在法律法規(guī)的框架內(nèi)進行,堅持法無授權不可為、法定職權必須為、有權必有責,提高運用法治思維和法治方法完善容錯糾錯機制,推動開展、解決和推動改革創(chuàng)新活動。

3. 提升容錯糾錯機制的可操作性

內(nèi)蒙古地方政府在制定容錯糾錯機制的可操作性方面,制定了《呼和浩特市黨政干部容錯糾錯實施辦法(試行)》《關于建立烏蘭察布市黨政干部容錯糾錯機制的實施意見(試行)》。其中烏蘭察布市的實施意見明確了容錯糾錯的4條基本原則,羅列12種容錯糾錯適用情形,規(guī)定了4步工作程序等。堅持頂層設計與基層探索互動原則,各地不斷實踐和探索。在宏觀指導性條款方面,結合基層探索經(jīng)驗基礎。上一級行政部門在頂層設計和制定容錯糾錯機制上應該具有一定的普遍性、契合性和高度性;同時,為下一級行政部門預留一定政策探索空間。而下一級行政部門在政策文本上規(guī)定得應該更為細致一些,尤其容錯糾錯的范圍和情形、糾錯程序、問責步驟等條款應該具體細化。這樣既有利于約束改革創(chuàng)新中的黨員干部,又便于容錯糾錯機制按照預定規(guī)則軌道動作。

4. 加強與容錯糾錯機制相配套的政策文本建設

在內(nèi)蒙古地區(qū)各地試行的容錯糾錯機制均強調:在改革創(chuàng)新中的黨員干部出現(xiàn)的失誤和錯誤,經(jīng)問責實施機關認定符合容錯免責情形、免于紀律處分和誡勉的,在年度考核、評先評優(yōu)、表彰獎勵時不受影響;在干部提拔任用、職級職稱晉升及工資、績效、獎金等方面不受影響;黨代表、人大代表、政協(xié)委員和后備干部資格不受影響。應進一步健全激勵督促機制和保障機制(如考核機制)、警惕機制和措施虛置、空置和錯置等問題,真正實現(xiàn)相關配套措施的有效性。創(chuàng)造開放包容的輿論氛圍、鼓勵黨員干部改革創(chuàng)新、擔當作為,切實推動容錯糾錯機制落地執(zhí)行。