張涵宇，姜文來(lái)※，向 浩，何 仲，陶 斌

(1.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081； 2.重慶市云陽(yáng)縣水務(wù)局，重慶 404500)

0 引言

小型農(nóng)田水利工程設(shè)施(簡(jiǎn)稱小農(nóng)水)是我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，尤其是山區(qū)丘陵區(qū)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活用水作用顯著。但是與具有完備管理機(jī)構(gòu)的大中型灌區(qū)不同，小農(nóng)水由于受規(guī)模小、投資建設(shè)主體多元以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系不斷調(diào)整的影響，許多地區(qū)的小農(nóng)水管理和運(yùn)行存在產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)任不明確、管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺失等問(wèn)題，出現(xiàn)“農(nóng)民管不了、集體管不好、國(guó)家管不到”的困境。為了解決小農(nóng)水面臨的建設(shè)管理困境，國(guó)家先后出臺(tái)了系列政策措施，試圖從產(chǎn)權(quán)制度和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制方面探索改革道路。

對(duì)于以往小農(nóng)水體制機(jī)制改革研究，學(xué)者有3種視角：一是以產(chǎn)權(quán)制度改革為內(nèi)容進(jìn)行探究。如余艷歡[2]對(duì)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革歷程及階段特征做了淺析，宋保勝[3]對(duì)影響小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革的因素做了分析； 二是從小農(nóng)水管理體制機(jī)制角度進(jìn)行探究。如張文[4]對(duì)河南省67個(gè)縣小型農(nóng)田水利工程管理體制改革做了淺析，穆賢清[5]基于用水者協(xié)會(huì)案例對(duì)農(nóng)戶參與式管理進(jìn)行了研究； 三是對(duì)各地區(qū)小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和探討。如牛宏偉[6]對(duì)泰安市小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)的做法與啟示的總結(jié)。分析已有研究，很少有學(xué)者從實(shí)證角度對(duì)小農(nóng)水在不同管護(hù)方式下進(jìn)行效率對(duì)比，并依此分析體制機(jī)制改革。文章以探討云陽(yáng)縣的小農(nóng)水運(yùn)行效率為切入點(diǎn)，分析云陽(yáng)縣小農(nóng)水管護(hù)模式及與工程規(guī)模、工程運(yùn)行效率的關(guān)系，分析改革具體措施，淺析小農(nóng)水體制機(jī)制改革在西南山區(qū)的實(shí)現(xiàn)路徑。

調(diào)研地云陽(yáng)縣位于重慶市東北部，地處三峽庫(kù)區(qū)腹心地帶，全縣皆為崛起的低山丘陵。獨(dú)特的自然地理?xiàng)l件與水資源稟賦狀況導(dǎo)致云陽(yáng)縣水利工程建設(shè)難度較大，骨干水利工程缺乏。小農(nóng)水作為全縣最主要的水利工程，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其重要。試點(diǎn)改革之前，云陽(yáng)縣小農(nóng)水管護(hù)模式主要分為3種模式，如表1所示。

表1 云陽(yáng)縣小農(nóng)水管護(hù)模式

管護(hù)主體管護(hù)責(zé)任資金來(lái)源形成原因存在問(wèn)題集體及村委會(huì)日常維護(hù)、清淤以及修繕承包所收資金、政府補(bǔ)貼專項(xiàng)資金等小農(nóng)水工程始于集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代,產(chǎn)權(quán)在集體,由集體管理2004年開(kāi)始試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,村組合并出現(xiàn)并發(fā)問(wèn)題,山坪塘產(chǎn)權(quán)混亂尤其嚴(yán)重,嚴(yán)重影響集體管護(hù)的效果,甚至出現(xiàn)無(wú)人管理局面,造成大量山坪塘因得不到維護(hù)被損毀承包人日常維護(hù)自有資金,并且支付一定承包費(fèi)或以清淤為代價(jià)承包具備私人產(chǎn)品的排他性與競(jìng)爭(zhēng)性功能:養(yǎng)魚(yú)或休閑農(nóng)業(yè)功能。這些具備私有化條件的山坪塘,多數(shù)被個(gè)人或聯(lián)戶通過(guò)承包的形式管理如果堰塘因?yàn)?zāi)害或人為因素出現(xiàn)較大程度破損,作為理性的承包人無(wú)力承擔(dān)修建重?fù)?dān),承包合同沒(méi)有到期,堰塘便被其遺棄,同樣造成工程浪費(fèi)局面農(nóng)業(yè)合作社及種植大戶日常維護(hù)、清淤、修繕以及興建自有資金、政府補(bǔ)貼2010～2012年小農(nóng)水項(xiàng)目基于“水利跟著產(chǎn)業(yè)走”原則,選擇柑橘、蔬菜等種植大戶及合作社進(jìn)行結(jié)合,配套興建節(jié)水灌溉設(shè)施,由農(nóng)業(yè)合作社及種植大戶進(jìn)行管理和維護(hù)[7]該類(lèi)工程的維護(hù)較其他要好,小農(nóng)水工程利用效益高,也節(jié)約了水資源,合作社及農(nóng)戶也能獲得更高效益,是有效的管理方式

表2 調(diào)查問(wèn)卷

變量名稱含義及單位工程名稱照實(shí)填寫(xiě)工程類(lèi)別山坪塘工程地點(diǎn)照實(shí)填寫(xiě)工程投入資金x1萬(wàn)元(評(píng)估得出)工程占地面積x2hm2(評(píng)估得出)灌溉面積y1hm2(評(píng)估得出)蓄水量y2萬(wàn)m3(評(píng)估得出)當(dāng)前管護(hù)模式z1=村集體,2=小組集體,3=多戶共管,4=承包,5=農(nóng)業(yè)合作社或種植大戶主要功能1=灌溉,2=人畜飲水,3=經(jīng)營(yíng)活動(dòng)權(quán)屬單位1=村組,2=多戶共有工程屬性1=公益性,2=經(jīng)營(yíng)性,3=綜合性管理員/承包人照實(shí)填寫(xiě)

1 數(shù)據(jù)說(shuō)明

1.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

根據(jù)典型調(diào)查的原則，課題組于2016年4月12～28日走訪了云陽(yáng)縣鳳鳴鎮(zhèn)與巴陽(yáng)鎮(zhèn)(鳳鳴鎮(zhèn)為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 巴陽(yáng)鎮(zhèn)為貧困鎮(zhèn)，小農(nóng)水缺乏管理現(xiàn)象都較為嚴(yán)重)進(jìn)行為期16天的實(shí)地調(diào)研，調(diào)查以村干部、組長(zhǎng)、承包堰塘村民以及堰塘為對(duì)象，重點(diǎn)涉及集體管護(hù)與承包所面臨問(wèn)題，堰塘的工程信息以及權(quán)屬信息，經(jīng)收集整理共得到50個(gè)山坪塘的相關(guān)信息,問(wèn)卷如表2。

1.2 數(shù)據(jù)選取

因所調(diào)研工程皆有灌溉用途或經(jīng)營(yíng)用途，無(wú)人畜飲水用途，該文僅強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)灌溉的功能，強(qiáng)調(diào)工程在灌溉方面的運(yùn)行效率。僅有兩個(gè)堰塘流轉(zhuǎn)到種植大戶管理，所以分析省去該方式，又因村集體與小組集體管護(hù)方式一樣，所以所選樣本最終管護(hù)模式分為兩類(lèi)：承包和集體管護(hù)。從中選取40個(gè)樣本，包括20個(gè)承包管理和20個(gè)集體管理，指標(biāo)主要分為管護(hù)模式z、工程投資(萬(wàn)元)x1、工程占地面積(hm2)x2、灌溉面積(hm2)y1、蓄水量(萬(wàn)m3)y2。樣本如表3。

表3 堰塘概況

工程名稱管護(hù)模式z工程投資x1(萬(wàn)元)工程占地面積x2(hm2)灌溉面積y1(hm2)蓄水量y2(萬(wàn)m3)公堰塘承包150.1471.6000.30后門(mén)堰塘承包12.50.1131.3330.25欄桿堰塘承包90.1200.9330.18黃嶺樹(shù)堰塘承包150.1131.6000.30長(zhǎng)堰塘承包300.2333.2000.60德碧側(cè)邊堰塘集體17.50.2130.2000.37二登坪堰塘承包6.50.0730.9330.13水井包堰塘集體7.50.0730.8000.15巴山堰塘集體2.50.0530.2670.05付家堰塘集體6.50.0800.6670.13大堰塘承包90.1200.8000.15陳云貴側(cè)邊堰塘集體80.1000.8530.16石灰堰塘集體7.50.0730.6670.15劉其六后門(mén)堰塘承包60.0670.6670.12關(guān)山堰塘承包250.2002.0000.50熊道宣堰塘集體40.0530.4000.08劉純海屋后堰塘集體60.0800.6670.12打竹堰塘承包50.0870.5330.10燕窩堰塘承包60.0870.6670.12獨(dú)瓦屋堰塘承包350.3334.0000.70藕堰塘承包12.50.1471.3330.25何維奇?zhèn)冗呇咛脸邪?.50.0670.5330.15熊術(shù)國(guó)堰塘承包50.0600.5330.10千堰塘承包100.1201.0670.20長(zhǎng)堰塘承包12.50.1601.3330.25鍋底堰塘集體6.50.1070.7330.13李家大堰塘集體80.1070.9330.16小堰塘集體50.0730.5330.10碾盤(pán)堰塘集體7.50.1130.8000.15茶盤(pán)堰塘集體3.750.0670.4000.075思才屋后堰塘集體80.1000.8000.16長(zhǎng)瓦屋堰塘承包12.50.1671.3330.25學(xué)堂堰塘集體80.1070.8000.16蓮花堰塘承包7.50.0870.8000.15何吉安丫口堰塘集體30.0470.3330.06過(guò)路堰塘集體30.0330.3200.06干堰集體3.50.0330.3330.07大坪丫口堰塘集體50.0470.5330.10新瓦屋堰塘承包承包7.50.0800.8000.15生基坪堰塘集體集體2.50.0470.2670.05

從表中可以明顯看到工程占地面積、投入資金與管護(hù)模式的關(guān)系：工程面積占地大于0.12hm2，投資大于9萬(wàn)元時(shí)，管護(hù)方式都是承包管理。小于0.08hm2，投資小于6萬(wàn)元時(shí)，管護(hù)方式大都屬集體管理。0.08～0.12hm2之間，有承包管理，也有集體管理，管護(hù)方式與工程投入和規(guī)模有明顯關(guān)系。表明農(nóng)戶偏向承包相比規(guī)模大的堰塘，結(jié)合實(shí)地訪談農(nóng)戶可知：規(guī)模較大的堰塘，有養(yǎng)魚(yú)的條件，同時(shí)該類(lèi)規(guī)模能很好地防止別人偷魚(yú)等搭便車(chē)行為，具備部分私人物品特性(排他性與競(jìng)爭(zhēng)性)，所以能夠私有化(廣義私有化)。但堰塘規(guī)模大到超過(guò)一定范圍，因管理難度加大，難以內(nèi)部化外部性，因此樣本仍處于集體管護(hù)狀態(tài)，如樣本德碧側(cè)邊堰塘為集體管護(hù)。至于集體管護(hù)和承包管護(hù)的管護(hù)效果，需進(jìn)一步分析。而對(duì)于多指標(biāo)投入產(chǎn)出效率分析，DEA分析是簡(jiǎn)單又客觀的方法。

2 模型選擇

2.1 模型方法

DEA(Data Envelopment Analysis)方法，即數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法，其中包絡(luò)來(lái)自包絡(luò)定理，意為企業(yè)生產(chǎn)成本曲線中最優(yōu)解點(diǎn)所組成的曲線，而數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的核心意思是判斷樣本數(shù)據(jù)是否處于最優(yōu)的解點(diǎn)曲線上，即包絡(luò)線上。DEA是一種線性規(guī)劃模型，表示為產(chǎn)出對(duì)投入的比率，其使用數(shù)學(xué)規(guī)劃模型評(píng)價(jià)具有多個(gè)輸入及輸出的“部門(mén)”或“單位”，對(duì)多個(gè)樣本變量進(jìn)行線性規(guī)劃計(jì)算，將在投產(chǎn)比較低樣本中選取最佳樣本組成決策前沿，來(lái)評(píng)價(jià)其他決策單元間是否100%有效(稱為DEA有效)，進(jìn)一步分析計(jì)算效率較差的 DMU 的效率優(yōu)化空間。DEA方法的特點(diǎn)是：因模型自身原因，樣本的投入產(chǎn)出指標(biāo)無(wú)需考慮單位不一致問(wèn)題，無(wú)需做無(wú)量綱化處理； 模型自身會(huì)給出一個(gè)最佳投產(chǎn)指標(biāo)權(quán)重，無(wú)需自設(shè)權(quán)重，有很強(qiáng)的客觀性； 與SFA方法需考慮生產(chǎn)函數(shù)不同，其不需要知道參數(shù)方程。因此，DEA方法廣泛用于企業(yè)管理中業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、生產(chǎn)力評(píng)估、運(yùn)行效率評(píng)估等方面。

設(shè)有n個(gè)樣本(DMU)，設(shè)每個(gè)樣本(DMU)對(duì)比其中m項(xiàng)投入指標(biāo)以及s項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)(樣本個(gè)數(shù)應(yīng)保持在投入產(chǎn)出指標(biāo)之和的兩倍以上)。對(duì)于要測(cè)算其效率的決策樣本Dk，其綜合效率θ可表示為以下形式。

(1)

式(1)中，xik和yrk分別為Dk的第i個(gè)投入量和第r個(gè)產(chǎn)出量；vr和ur分別代表第m項(xiàng)投入與第s項(xiàng)產(chǎn)出的權(quán)重，具體權(quán)重并不需要主觀設(shè)置，皆由計(jì)算機(jī)給出。因每個(gè)樣本的產(chǎn)出比投入肯定都小于1，于是換算得如下公式。

(2)

式(2)是C2R模型的標(biāo)準(zhǔn)形式，用來(lái)評(píng)價(jià)綜合效率θ的效率。為了更加清晰的分析投入指標(biāo)的技術(shù)效率，再利用BC2模型進(jìn)行甄別，評(píng)價(jià)各DMU技術(shù)效率以及規(guī)模效率情況。

(3)

圖1 pearson相關(guān)性檢驗(yàn)

式(3)中，若δ=1，技術(shù)有效，代表投產(chǎn)處于生產(chǎn)成本曲線最優(yōu)解點(diǎn)上；δ<1，非技術(shù)有效，代表投產(chǎn)在生產(chǎn)成本曲線最優(yōu)解點(diǎn)下方。BC2模型下的 DEA 有效，δ僅代表技術(shù)有效，但不一定是規(guī)模有效。想測(cè)定規(guī)模是否有效，還需令γ=θ/δ，則γ為規(guī)模效率。γ=1，規(guī)模有效；γ<1，則規(guī)模無(wú)效。

2.2 指標(biāo)選擇

隨機(jī)選取15個(gè)樣本做DEA分析，包含8個(gè)承包管護(hù)和7個(gè)集體管護(hù)。對(duì)產(chǎn)出項(xiàng)做pearson相關(guān)性檢驗(yàn)如圖1所示。

表4 農(nóng)田水利工程運(yùn)行效率

工程名稱管護(hù)模式綜合效率技術(shù)效率規(guī)模效率規(guī)模情況公堰塘承包0.8290.8940.972遞增后門(mén)堰塘承包0.8770.8820.995遞增欄桿堰塘承包0.7220.7221不變黃嶺樹(shù)堰塘承包111不變長(zhǎng)堰塘承包0.98010.980遞增德碧側(cè)邊堰塘集體0.0800.2500.318遞減二登坪堰塘承包111不變水井包堰塘集體0.8290.9450.877遞減巴山堰塘集體0.74310.743遞減付家堰塘集體0.7140.8170.875遞減大堰塘承包0.6190.6330.977遞減陳云貴側(cè)邊堰塘集體0.7430.7520.987遞減石灰堰塘集體0.6910.8910.775遞減劉其六后門(mén)堰塘承包0.7830.9800.799遞減關(guān)山堰塘集體0.7200.7290.989遞增均值0.7550.8330.883

檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)pearson相關(guān)性兩項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)相關(guān)系數(shù)為0.814，相關(guān)性小于0.01，極其相關(guān)，所以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)與具體用途去掉蓄水量y2指標(biāo)，僅保留灌溉面積y1。

因?yàn)橥度胫笜?biāo)可以根據(jù)管理情況改變，所以選取投入導(dǎo)向模型，運(yùn)用DEAP2.1軟件所算結(jié)果如表4所示。

2.3 結(jié)果分析

從中可得到3個(gè)結(jié)論：(1)僅從灌溉角度考量通過(guò)DEA分析得到的結(jié)果，承包的堰塘投入產(chǎn)出效率高于集體20個(gè)百分點(diǎn)，集體評(píng)價(jià)綜合效率為0.65，承包投產(chǎn)效率為0.85，說(shuō)明該類(lèi)私有化管護(hù)效率確實(shí)高于集體管理。如再考慮其他經(jīng)營(yíng)功能屬性，有養(yǎng)魚(yú)收入的承包效率會(huì)更高； (2)承包的技術(shù)效率均值0.89高于集體管護(hù)下的技術(shù)效率均值0.77，說(shuō)明承包得到了管理人更有效的管理，而集體出現(xiàn)了更多管理不善或缺失的情況； (3)承包大多處于規(guī)模效應(yīng)遞增階段，說(shuō)明部分承包人在管理較好的基礎(chǔ)上還應(yīng)加大資金投入，而集體需加大管理力度。

雖承包管護(hù)下堰塘的運(yùn)行效率比集體高，根據(jù)調(diào)研情況顯示，部分集體管護(hù)的堰塘因?yàn)榈乩硪蛩責(zé)o人愿意承包。堰塘規(guī)模由占地面積決定，而堰塘規(guī)模、蓄水量與地理位置決定了該堰塘是否能夠更好的私有化。規(guī)模過(guò)大表明受益面積過(guò)大，難以內(nèi)化外部性； 規(guī)模過(guò)小不具備私有化條件，皆不易實(shí)施承包管理，只有規(guī)模適中的工程符合承包條件。

因此綜合以上結(jié)果可以推斷出：(1)承包管護(hù)效果好于集體管護(hù)，來(lái)源于私有化管理方式效果好于集體管理，改革需深入堰塘私有化與市場(chǎng)化(該文私有化全部意為廣義私有化方式)； (2)對(duì)于工程規(guī)模小于0.080hm2或規(guī)模大于0.233hm2的處于集體管護(hù)的堰塘，其管護(hù)效果并不理想，但因其非排他性與競(jìng)爭(zhēng)性又難以進(jìn)一步私有化，需找尋其他管護(hù)方式。

3 云陽(yáng)縣小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)與管護(hù)機(jī)制改革

因投資建設(shè)主體多元化以及我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系不斷調(diào)整的影響，導(dǎo)致小農(nóng)水集體管理和運(yùn)行存在產(chǎn)權(quán)不清晰、責(zé)任不明確、管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺失等問(wèn)題，出現(xiàn)“農(nóng)民管不了、集體管不好、國(guó)家管不到”的困境。云陽(yáng)縣水務(wù)局基于“先建機(jī)制再建工程”的基本思路，成立小型水利工程管理體制改革領(lǐng)導(dǎo)組，進(jìn)行體制機(jī)制改革試點(diǎn)工作。

3.1 清產(chǎn)核資，量化確權(quán)

要解決小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)不清晰問(wèn)題，改革必須首先對(duì)其進(jìn)行清晰界定。云陽(yáng)縣水務(wù)局于2014年對(duì)全縣所有的農(nóng)村水利集體資產(chǎn)開(kāi)展了清查核資和量化確權(quán)工作，對(duì)小型水利工程底數(shù)做了核查，對(duì)資產(chǎn)權(quán)屬、資產(chǎn)價(jià)值、規(guī)模與效益情況進(jìn)行摸底調(diào)查與評(píng)估。權(quán)屬關(guān)系不明、或發(fā)生變化的設(shè)施難以確定權(quán)屬時(shí)，將所有權(quán)確定為受益對(duì)象共有，最后由縣政府審核登記頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。

3.2 界定工程屬性

為進(jìn)一步提升小農(nóng)水工程的管護(hù)效率，必須對(duì)其進(jìn)行深度私有化改革。只有將小農(nóng)水工程功能與需求深度挖掘與深化，才能出現(xiàn)具有私人物品性質(zhì)的服務(wù)功能，使小農(nóng)水工程的私有化成為可能[8]。將工程按功能屬性分為公益性、經(jīng)營(yíng)性以及綜合性工程。對(duì)處于0.080hm2以下、以防洪和農(nóng)田灌溉功能為主的工程，因其非排他性與弱競(jìng)爭(zhēng)性類(lèi)似于純公共物品，將其劃分為公益性屬性工程； 設(shè)施條件較好，規(guī)模大于0.1hm2的堰塘，除了灌溉與防洪外，兼具養(yǎng)魚(yú)功能，能分離出私人物品屬性，具備私有化特征，將其歸為經(jīng)營(yíng)性工程； 具有非排他性、競(jìng)爭(zhēng)性，規(guī)模處于0.08～0.1hm2之間，屬性介于公益性與經(jīng)營(yíng)性之間的工程稱為綜合性工程。

3.3 細(xì)分完善管護(hù)模式

在界定產(chǎn)權(quán)與工程屬性基礎(chǔ)上，結(jié)合云陽(yáng)實(shí)際情況，采用4種管護(hù)模式：農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、承包、隨土地流轉(zhuǎn)、拍賣(mài)。每種管護(hù)模式的主體負(fù)責(zé)管護(hù)工程的日常維護(hù)工作及維護(hù)經(jīng)費(fèi)的籌集。

(1)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)

符合奧斯特羅姆的治理“公共池塘資源”理論的4個(gè)條件：緊缺資源、小范圍、可再生、資源使用者能互相傷害，但不參與者能從外部傷害他人[9]。對(duì)該類(lèi)堰塘，奧斯特羅姆指出可以建立農(nóng)戶自助合作組織解決管理問(wèn)題。對(duì)公益性小型水利工程、規(guī)模大于0.233hm2的經(jīng)營(yíng)性工程，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元建立用水者協(xié)會(huì)及分會(huì)，下轄村一級(jí)用水者協(xié)會(huì)分會(huì)，由產(chǎn)權(quán)所有者(村組和集體)與用水者協(xié)會(huì)簽訂委托協(xié)議，將工程委托與用水者協(xié)會(huì)代為管理。其管理經(jīng)費(fèi)由3部分組成：堰塘受益會(huì)員的水費(fèi)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性工程獲利收益，將來(lái)還會(huì)有市場(chǎng)的投資等多元性收入。

(2)承包

對(duì)綜合性工程，鼓勵(lì)個(gè)人通過(guò)承包的方式獲得工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)，且承包方式可多元化。以巴陽(yáng)村為例，承包所占山坪塘占總量50%，承包協(xié)議規(guī)定的承包方式多元化特征明顯：有以一次性清淤作為承包山坪塘的條件的，有以負(fù)責(zé)修繕已損毀工程的方式免費(fèi)承包山坪塘的，有每年20～300元的價(jià)格的承包方式，年限為5、10和20年，村委所得經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼用水者協(xié)會(huì)。

(3)拍賣(mài)

對(duì)具有較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力的經(jīng)營(yíng)性工程，通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)的方式，在所有競(jìng)價(jià)人或企業(yè)中選取最高出價(jià)者，將工程經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)出去，并且同樣簽訂承包協(xié)議，因其本質(zhì)仍屬于承包，只是私有化程度更高，對(duì)經(jīng)營(yíng)者運(yùn)作堰塘方式更包容。同承包一樣，拍賣(mài)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼屬于用水者協(xié)會(huì)。

(4)隨土地流轉(zhuǎn)

對(duì)位于流轉(zhuǎn)土地范圍內(nèi)，且承擔(dān)該片土地灌溉任務(wù)的小型水利工程，簽訂流轉(zhuǎn)合同按照流轉(zhuǎn)方式將工程經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給土地流入人，并通過(guò)合同規(guī)定工程流入方對(duì)該流轉(zhuǎn)工程的管理和維護(hù)責(zé)任。流轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼給用水者協(xié)會(huì)。

該措施是試點(diǎn)工作的核心與主體部分，真正系統(tǒng)、條理并清晰地解決了缺少管護(hù)主體的問(wèn)題，規(guī)范了小農(nóng)水管護(hù)流程，強(qiáng)化各主體對(duì)工程的責(zé)任和權(quán)利。

3.4 探索政府財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)水利公共服務(wù)

原本政府承擔(dān)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層單位劃撥?？罟茏o(hù)公益性工程的形式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目的在于改善原有官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)低效率，降低服務(wù)成本，并提高服務(wù)質(zhì)量與效率，解決因村委和集體并非工程直接受益者而造成低效以及資金用途不透明，使工程得不到有效管護(hù)的問(wèn)題?？h財(cái)政每年拿出不低于240萬(wàn)的經(jīng)費(fèi)用于面向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)水利公共服務(wù)(現(xiàn)階段主要為用水者協(xié)會(huì))，有效地解決了全縣公益性小型水利工程的管理運(yùn)行費(fèi)用。后期政府可采取招標(biāo)方式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不僅可與用水者協(xié)會(huì)對(duì)接，直接向最了解小農(nóng)水情況的當(dāng)?shù)赜盟邊f(xié)會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，也可將社會(huì)多元主體引入小農(nóng)水管理市場(chǎng)，加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，提升服務(wù)質(zhì)量和效率。

4 討論與不足

4.1 討論

對(duì)堰塘樣本進(jìn)行的分析為改革舉措提供了良好的數(shù)據(jù)支撐，從改革實(shí)施的效果來(lái)看也說(shuō)明分析切實(shí)可靠。根據(jù)后期在云陽(yáng)縣所做的改革效果的調(diào)研情況提出建議。

(1)私有化后的灌溉水資源供給問(wèn)題。無(wú)論承包還是拍賣(mài)，都要以保證堰塘的公益性功能不改變?yōu)榍疤?，也就是干旱期的基礎(chǔ)灌溉與汛期的排洪防澇功能。杜絕因私有化產(chǎn)生旱期承包人減少基礎(chǔ)灌溉水量的現(xiàn)象，可以通過(guò)政府委派用水者協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。

(2)用水者協(xié)會(huì)管理要以有效激勵(lì)機(jī)制做支撐。王金霞等[10]指出，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)從提出到今，讓農(nóng)民參與管理大多流于形式，原因在于缺乏有效的激勵(lì)性制度改革，建立和完善激勵(lì)制度是用水者協(xié)會(huì)能否成功的關(guān)鍵。對(duì)于可測(cè)度的管理，政策上的傾斜補(bǔ)貼與優(yōu)惠能夠激勵(lì)管理者或用水者協(xié)會(huì)，對(duì)于非可測(cè)度的管理，不宜進(jìn)行激勵(lì)，或者說(shuō)激勵(lì)無(wú)效。

4.2 不足

關(guān)于用水者協(xié)會(huì)的探究沒(méi)有展開(kāi)，對(duì)實(shí)際中遇到的如何真正實(shí)現(xiàn)自治、協(xié)會(huì)注冊(cè)登記難、協(xié)會(huì)規(guī)章不完善、人員素質(zhì)不高等問(wèn)題，需要進(jìn)一步探討。

對(duì)DEA分析來(lái)說(shuō)，由于樣本數(shù)據(jù)有限，篩選出的3個(gè)指標(biāo)不全面，沒(méi)有考慮到生態(tài)效益與社會(huì)效益指標(biāo)，對(duì)結(jié)果的說(shuō)服性有一定影響，未來(lái)需加入生態(tài)效益指標(biāo)與社會(huì)效益指標(biāo)做進(jìn)一步深入研究。

[1] 龔睿. 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制約因素及路徑研究.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2016, 37(5): 143～147

[2] 余艷歡， 劉小勇，王健宇.小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革歷程及階段特征淺析.水利發(fā)展研究， 2014， 14(12)： 12～14， 33

[3] 宋保勝.“小農(nóng)水”工程產(chǎn)權(quán)制度改革影響因素分析.合作經(jīng)濟(jì)與科技, 2011，(11)： 8～9

[4] 張文. 淺析加快小型農(nóng)田水利工程管理體制改革.河南水利與南水北調(diào), 2012，(3)： 32～33

[5] 穆賢清. 農(nóng)戶參與灌溉管理的制度保障研究.杭州：浙江大學(xué)， 2005

[6] 牛宏偉， 曹文凱，湯磊.泰安市小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)的做法與啟示.山東水利, 2011，(7)： 36～38

[7] 云陽(yáng)縣小型農(nóng)田水利建設(shè)紀(jì)實(shí)， 重慶云陽(yáng)縣政府信息網(wǎng)，http：//zfxx1.yunyang.gov.cn/

[8] 林萬(wàn)龍. 中國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度變遷研究.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社， 2003.148

[9] 邁克·麥金尼斯. 多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì).上海：三聯(lián)書(shū)店， 2000.101

[10]王金霞， 黃季焜，Scott Rozelle.激勵(lì)機(jī)制、農(nóng)民參與和節(jié)水效應(yīng)：黃河流域灌區(qū)水管理制度改革的實(shí)證研究.中國(guó)軟科學(xué), 2004，(11)： 8～14