劉立明

（松遼水利委員會水文局（信息中心），130021，長春）

“十二五”以來，以公益目的為主的水利投資不斷加大，其中中小型水利工程項目數(shù)量持續(xù)增加。中小型公益性水利工程建設(shè)項目主要包括小型病險水庫（閘）除險加固、中小河流治理、農(nóng)村飲水安全、水文基礎(chǔ)設(shè)施、中小型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、牧區(qū)水利、節(jié)水灌溉、水土保持等項目。主要特點：一是公益屬性，項目不以營利為目的；二是資金來源特定，以政府投資和使用國有資金為主；三是實施主體層級較低，主要由縣級及以下主體負責(zé)實施；四是投資規(guī)模相對較小，項目投資一般不超過3 000萬元；五是投資范圍相對固定，以小型水利基礎(chǔ)設(shè)施為主。按照水利工程建設(shè)管理規(guī)定和財政性投資績效管理要求，中小型公益性水利工程建設(shè)管理應(yīng)當逐步走上法制化、規(guī)范化的道路，以保證項目工程建設(shè)的工程、質(zhì)量、資金安全和投資效益。作為項目管理重要方面的財務(wù)管理工作由此顯得尤為重要。

一、加強中小型公益性水利工程建設(shè)項目財務(wù)管理十分必要

1.加強項目財務(wù)管理是保證項目經(jīng)濟活動合法合規(guī)的內(nèi)在要求

中小型公益性水利工程建設(shè)項目具有公益性特征，資金渠道源于公共財政，資金來源屬性客觀上要求項目法人必須按照財政資金管理的法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定進行財務(wù)管理，這是項目管理的基本要求和首要前提，是項目管理最基本的行為標準，直接關(guān)系項目是否可以順利完成實現(xiàn)建設(shè)目的，直接影響到項目法人執(zhí)行力和社會公信力，甚至對于公共資金管理的整體社會形象構(gòu)成重大影響。

2.加強項目財務(wù)管理是保證資金安全資產(chǎn)完整的基本保證

中小型公益性水利基建項目建設(shè)資金屬于專門用途的資金，保證其安全，不被套取、擠占、挪用和浪費是項目財務(wù)管理工作的基本目標。在資產(chǎn)完整方面，一要確保項目建設(shè)期間投入使用的資產(chǎn)能夠及時驗收、登記、入賬，定期盤點，保證其在項目建設(shè)期間有效使用；二要保證項目建設(shè)形成并移交的交付使用資產(chǎn)價值完整，資產(chǎn)計價、費用分攤、轉(zhuǎn)出投資、待核銷支出能夠正確計量，避免成本不實、高估冒算。資金安全資產(chǎn)完整均須通過加強財務(wù)管理，有效運用財務(wù)管理控制措施和手段來實現(xiàn)。

3.加強項目財務(wù)管理是投資績效評價的基本前提

中小型公益性水利基建項目建設(shè)資金為公共財政資金，按照財政支出績效評價管理制度應(yīng)納入績效評價范圍。簡言之，績效評價就是投入與產(chǎn)出的對比，投入越少越好，產(chǎn)出越多越好。中小型公益性水利基建項目以投入資金為主要構(gòu)成成本，產(chǎn)出主要是建成移交投入使用的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)及產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。假定中小型公益性水利基建項目的產(chǎn)出為常數(shù)，按照敏感性分析原理，為保證績效目標實現(xiàn)，投入即成本控制至關(guān)重要，加強項目財務(wù)管理有效降低成本是關(guān)鍵。同時，績效評價所運用的財務(wù)信息真實性、完整性也需要通過加強財務(wù)管理予以合理保證。

4.加強項目財務(wù)管理是從嚴治黨的客觀需要

項目法人能否管好用好項目資金，能否如期完成建設(shè)任務(wù)發(fā)揮工程效益關(guān)乎黨的執(zhí)政能力和形象。20世紀90年代以來，建設(shè)領(lǐng)域腐敗叢生，工程發(fā)包、物資采購、資金使用環(huán)節(jié)成為重災(zāi)區(qū)。究其原因，主要有財務(wù)管理環(huán)境存在缺陷，權(quán)力缺少制約，決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力未能有效分離，業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門相互牽制和監(jiān)督的格局難以形成，財務(wù)管理作用發(fā)揮不力等。在市場經(jīng)濟條件下，項目法人貫徹落實從嚴治黨要求，必須從加強內(nèi)部財務(wù)管理開始。

二、中小型公益性水利工程建設(shè)項目財務(wù)管理問題分析

1.項目法人財務(wù)管理環(huán)境方面

按照現(xiàn)行項目法人管理制度要求，中小型公益性水利工程建設(shè)應(yīng)當組建項目法人承擔(dān)建設(shè)管理職責(zé)，或者確定相應(yīng)單位或機構(gòu)履行項目法人職責(zé)。項目法人履行的是受托責(zé)任，由于公共資金權(quán)利主體虛化，項目法人職責(zé)的履行者出于既得利益或相關(guān)特權(quán)考慮，被動接受制度約束，主動加強內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)生動力不足，存在掙脫內(nèi)部控制的主觀期望，導(dǎo)致項目法人財務(wù)管理環(huán)境不佳，基建財務(wù)管理工作不受重視的情況時有發(fā)生，財務(wù)部門人員開展工作壓力較大。未組建項目法人的基建項目，由相應(yīng)單位履行項目法人職責(zé)，通常設(shè)立辦事機構(gòu)負責(zé)基建項目的建設(shè)管理是項目法人的一種形式，存在項目法人與項目辦事機構(gòu)關(guān)系認識不清現(xiàn)象，對于優(yōu)化財務(wù)管理環(huán)境不利。

2.項目法人內(nèi)部控制制度方面

由于中小型公益性水利基建項目一般規(guī)模不大，工期相對短，項目法人機構(gòu)建制不固定，人員較少且以臨時抽調(diào)為主，項目法人內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠完善的現(xiàn)象普遍存在。內(nèi)部控制制度體系無法形成，資金管理、合同管理、政府采購、資產(chǎn)管理等重要方面的制度建設(shè)缺失，內(nèi)部牽制程序不完整，存在超越制度、人為控制現(xiàn)象。不相容崗位分離不夠徹底，“人治”現(xiàn)象屢見不鮮，無法實現(xiàn)有效控制錯弊和防范風(fēng)險的目的。

3.財務(wù)部門參與項目管理方面

財務(wù)部門參與項目管理范圍、程度和力度受限，會計的核算職能未得到有效發(fā)揮，日常管理限于資金支付、會計處理，與計劃部門、合同管理部門、工程部門缺少信息溝通，監(jiān)督和管理職能發(fā)揮不盡人意。未能有效參與工程招標、標段劃分、合同談判，未能深入工程現(xiàn)場，無法了解工程實際面貌，未參與合同驗收、工程完工驗收等重要節(jié)點控制。會計核算與工程形象缺少有效銜接，對于實現(xiàn)概算控制目標、保證會計核算準確性等方面存在不利影響。

4.項目實施價款結(jié)算規(guī)范性方面

價款結(jié)算是基本建設(shè)項目財務(wù)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是會計核算的重要基礎(chǔ)和內(nèi)容，是確認資產(chǎn)價值的基本依據(jù)，是投資控制的重要內(nèi)容。很多中小型水利基本建設(shè)項目的價款結(jié)算規(guī)范性存在缺陷，價款結(jié)算控制程序得不到足夠重視，很多項目法人在形式上設(shè)定了價款結(jié)算程序，但未有效執(zhí)行；受項目地點分散、單項工程投資不多等因素影響，監(jiān)理單位工作不到位的現(xiàn)象比較常見，未能切實發(fā)揮監(jiān)督鑒證作用，對有關(guān)價款結(jié)算控制不嚴；項目法人片面追求支付進度，往往放松對價款結(jié)算的審核，有的甚至先付款后補結(jié)算手續(xù)；由于合同簽訂過于粗放等因素影響，有的總價承包合同施工單位提報的結(jié)算書以合同約定的單位工程或單元工程為基本單位編制，未細化到人工、材料、機械臺班、取費等基本內(nèi)容，無法反映工程量、價格和取費等情況。參與價款結(jié)算審核的部門審核監(jiān)督深度不夠，真正發(fā)揮審核監(jiān)督作用的非常有限。

5.項目竣工財務(wù)決算方面

中小型水利工程建設(shè)項目竣工財務(wù)決算是項目建設(shè)成果在財務(wù)方面的重要體現(xiàn)，是從財務(wù)管理維度對基本建設(shè)項目投資完成情況進行的全面總結(jié)，綜合反映概預(yù)算執(zhí)行和交付使用資產(chǎn)形成等情況，竣工財務(wù)決算的編制需要計劃、合同、財務(wù)、工程、采購等各部門協(xié)調(diào)配合才能順利完成。但很多情況是，項目法人把竣工財務(wù)決算編制作為單一的財務(wù)工作考慮，未完全認識到竣工財務(wù)決算對于資產(chǎn)價值確認、資產(chǎn)移交和投資核銷的重要價值，往往由財務(wù)部門一家獨自完成，單打獨斗，資料收集困難，相關(guān)信息不全，財務(wù)決算質(zhì)量不高。竣工財務(wù)決算的編制質(zhì)量直接關(guān)系運行管理單位的資產(chǎn)管理工作，存在與建后資產(chǎn)管理脫節(jié)現(xiàn)象，如交付使用資產(chǎn)的名稱確定、標準劃分等與運行管理單位缺少有效銜接，極易出現(xiàn)資產(chǎn)確認標準不一、資產(chǎn)編碼沖突等困擾，影響運行管理單位資產(chǎn)管理的規(guī)范化，甚至造成資產(chǎn)運行維護和實物管理的混亂。

三、對策建議

1.優(yōu)化財務(wù)管理環(huán)境

中小型公益性水利工程項目法人為項目建設(shè)責(zé)任主體，應(yīng)當高度重視財務(wù)管理工作，下大氣力優(yōu)化財務(wù)管理環(huán)境，理順組織架構(gòu)，完善決策機制，健全管控模式，特別強調(diào)不相容職務(wù)的分離，明確設(shè)定決策、執(zhí)行和監(jiān)督職責(zé)，保障財務(wù)管理工作順利開展，有效發(fā)揮其核算、監(jiān)督、反饋、控制等管理作用。確定由特定單位來履行項目法人職責(zé)的，專門設(shè)立的項目建設(shè)辦事機構(gòu)應(yīng)當依托并受制于本單位所建立的良好財務(wù)管理環(huán)境，不應(yīng)當獨立其外。項目法人負責(zé)同志應(yīng)當帶頭尊重、尊崇和執(zhí)行制度，以上率下，創(chuàng)建良好財務(wù)管理文化氛圍。

2.健全內(nèi)部控制制度

項目法人應(yīng)當著力構(gòu)建財務(wù)管理內(nèi)部控制體系，越是資金密集、掙脫控制意愿強烈的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，越要成為制度覆蓋的重點，特別是內(nèi)設(shè)機構(gòu)簡化，人員較少且以抽調(diào)為主，更應(yīng)當注重制度建設(shè)，以期通過制度管人管事。項目法人應(yīng)當重點監(jiān)管合同管理、價款結(jié)算、物資采購等重要事項，強調(diào)不相容崗位分離，拒絕“人治”，避免任何人超越制度，防范錯弊，降低風(fēng)險。履行項目法人職責(zé)的單位，可以適用本單位完善的內(nèi)部控制制度，也可以另行制定，制度應(yīng)涵蓋所有項目財務(wù)管理高風(fēng)險領(lǐng)域和關(guān)鍵控制節(jié)點，并形成體系。

3.財務(wù)部門全過程參與

項目法人應(yīng)當為財務(wù)部門全過程參與項目建設(shè)管理創(chuàng)造條件，支持其一切以防控財務(wù)風(fēng)險為目的的善意管理行為。財務(wù)部門應(yīng)主動出擊，勇于擔(dān)當，敢于排除眾議，堅持原則；應(yīng)當與計劃部門保持聯(lián)絡(luò)，厘清概算內(nèi)容，科學(xué)開展會計核算，與合同管理部門溝通順暢，了解合同執(zhí)行和爭議情況；參與工程招標、合同談判，參與合同驗收、完工驗收；深入工程現(xiàn)場，掌握價款結(jié)算資料，控制支出，保證會計信息準確。

4.嚴把價款結(jié)算控制關(guān)口

項目法人應(yīng)當將價款結(jié)算作為重中之重的財務(wù)管理關(guān)鍵點，著力控制財務(wù)風(fēng)險。一是提升現(xiàn)場人員業(yè)務(wù)能力，使其具備嚴格把關(guān)能力；二是督促推動監(jiān)理單位履職盡責(zé)；三是引入第三方監(jiān)督機制，可以聘請造價審核機構(gòu)對工程價款結(jié)算實行再監(jiān)督；四是明確價款結(jié)算中各部門的職責(zé)，形成監(jiān)督合力，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶；五是規(guī)范工程結(jié)算書內(nèi)容，應(yīng)當細化到工程量和價格，便于考核工程建設(shè)完成情況，避免高估冒算和資金浪費，降低審計風(fēng)險。

5.強化竣工財務(wù)決算組織

項目法人應(yīng)當加強竣工財務(wù)決算編制的組織領(lǐng)導(dǎo)，從制度層面明確竣工財務(wù)決算的歸口部門和配合部門，細化各方職責(zé)。財務(wù)部門應(yīng)當制定竣工財務(wù)決算的編制方案，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門或人員參與其中，財務(wù)計劃合同工程采購等部門各司其職，密切配合，避免財務(wù)部門單打獨斗，保證項目竣工財務(wù)決算所載信息全面準確，提高財務(wù)決算編制質(zhì)量。編制交付使用資產(chǎn)報表，應(yīng)提請運行管理單位參與，聽取其意見建議，準確劃分資產(chǎn)標準，與運行管理單位口徑一致，為建后資產(chǎn)規(guī)范管理創(chuàng)造條件。 ■