姬宏

關(guān)于深化公益性水利建設(shè)項(xiàng)目項(xiàng)目法人責(zé)任制改革的思考

姬宏

十八屆五中全會(huì)提出要堅(jiān)持全面深化改革，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，對(duì)水利建設(shè)管理體制改革提出了更高的要求。水利部也多次強(qiáng)調(diào)要深化水利建設(shè)管理體制改革。項(xiàng)目法人責(zé)任制作為水利建設(shè)管理改革的一項(xiàng)重要制度已全面實(shí)行多年，對(duì)保障工程質(zhì)量，提高工程效益發(fā)揮了重要作用。但在公益性水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制過程中，陸續(xù)暴露出定位不清、責(zé)任不明等一系列問題。本文通過分析當(dāng)前公益性水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制面臨的突出問題，從實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制要解決的實(shí)際問題入手，對(duì)深化項(xiàng)目法人責(zé)任制改革的方向進(jìn)行探討。

一、項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)施的基本情況

1995年4月，水利部印發(fā)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的若干意見》（水建〔1995〕129號(hào)）規(guī)定：“今后新開工的生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目原則上都要實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制；其他類型的項(xiàng)目應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。”1996年4月《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》（國家計(jì)委計(jì)建設(shè)〔1996〕637號(hào)）規(guī)定：“國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目在建設(shè)階段必須組建項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人可按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司和股份有限公司?！痹诖似陂g，黃河萬家寨水利樞紐有限公司、三峽工程建設(shè)總公司、四川省大橋水電開發(fā)總公司、浙江省白溪水庫建設(shè)開發(fā)總公司等項(xiàng)目成立了公司制項(xiàng)目法人。

1999年2月13日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》(國發(fā)辦〔1999〕16號(hào))規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，除軍事工程等特殊情況外，都要按政企分開的原則組建項(xiàng)目法人，實(shí)行建設(shè)法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法定代表人對(duì)工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)。凡沒有實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的在建項(xiàng)目，要限期進(jìn)行整改。1999年4月2日，水利部建管司印發(fā)《關(guān)于在建水利工程實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制整改工作的通知》（建管綜〔1999〕3號(hào)）要求，凡是由國家投資的在建水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，沒有實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的，均要進(jìn)行整改。2000年7月15日，國務(wù)院以國發(fā)〔2000〕20號(hào)批轉(zhuǎn)了國家計(jì)委、財(cái)政部、水利部和建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知》，要求在公益性水利工程建設(shè)管理中要建立健全水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，并對(duì)中央和地方水利工程建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目法人組建及主要職責(zé)做出了規(guī)定。2001年3月9日，水利部以水建管〔2001〕74號(hào)文印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的實(shí)施意見的通知》（以下簡稱《實(shí)施意見》），對(duì)公益性水利工程建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制進(jìn)一步做出了詳細(xì)的規(guī)定。

目前，公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目基本都實(shí)行了項(xiàng)目法人責(zé)任制，有的地方成立了常設(shè)的項(xiàng)目法人單位，如淮委治淮工程建設(shè)局、江蘇省水利重點(diǎn)建設(shè)局等；有的地方抽調(diào)人員成立了臨時(shí)性的項(xiàng)目法人；有的地方以市縣為單位成立了中小型工程建設(shè)管理局、病險(xiǎn)水庫加固工程建設(shè)管理局等；有的地方以運(yùn)行管理單位作為工程建設(shè)的項(xiàng)目法人；有的地方引進(jìn)專業(yè)化的建設(shè)管理隊(duì)伍進(jìn)行代建；也有的地方以水行政主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接作為工程項(xiàng)目法人。

二、項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)施面臨的突出問題

國家推行項(xiàng)目法人責(zé)任制最根本的目的是規(guī)范項(xiàng)目法人的行為，明確其責(zé)、權(quán)、利，提高投資效益。推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的核心包括以下幾個(gè)方面：一是落實(shí)項(xiàng)目組織實(shí)施者的法人地位，二是保證項(xiàng)目法人切實(shí)有效履行職責(zé)，三是項(xiàng)目法人的責(zé)任落實(shí)。在項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)施過程中，各地相繼遇到一些體制機(jī)制上的問題，尤其是臨時(shí)性項(xiàng)目法人存在的本質(zhì)缺陷，一定程度上制約了項(xiàng)目法人責(zé)任制效益的發(fā)揮。

1.項(xiàng)目法人的定位問題

公益性水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制，最根本的目的是發(fā)揮市場(chǎng)的作用，提高公益性水利工程建設(shè)的效率。項(xiàng)目法人應(yīng)實(shí)行公司制，或是相對(duì)獨(dú)立的企事業(yè)單位，臨時(shí)性項(xiàng)目法人仍屬于政府直接組建，不利于發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理的若干意見》（國辦〔2000〕20號(hào)），項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過程負(fù)責(zé)，對(duì)項(xiàng)目的工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和資金管理負(fù)總責(zé)。項(xiàng)目法人定義為法人，就應(yīng)該具備法人的基本屬性。根據(jù)《民法通則》第37條規(guī)定，法人必須同時(shí)具備四個(gè)條件，缺一不可。一是依法成立，二是有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，三是有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，四是能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。對(duì)于項(xiàng)目法人，第一條和第三項(xiàng)條件一般都具備，但是第二項(xiàng)和第四項(xiàng)則并不是所有的項(xiàng)目法人都具備。如常設(shè)的項(xiàng)目法人單位、建管合一的項(xiàng)目法人等一般具備所有的法人條件，而臨時(shí)性的項(xiàng)目法人（包括大型樞紐工程有關(guān)省市臨時(shí)組建的建設(shè)管理局）、市縣抽調(diào)人員組建的中小工程建管局都是由政府組建，只有相應(yīng)的建管費(fèi)，并沒有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，沒有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，不屬于法律意義上的法人。目前，公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人現(xiàn)狀有的屬于法律意義上的法人，有的則是“假法人”，這種現(xiàn)狀不利于項(xiàng)目法人責(zé)任制的健康發(fā)展，不利于項(xiàng)目法人責(zé)權(quán)利的落實(shí)。

2.部分項(xiàng)目法人履責(zé)能力不足

現(xiàn)狀公益性水利建設(shè)項(xiàng)目大多存在項(xiàng)目法人履責(zé)能力不足的問題。一是由于大多數(shù)項(xiàng)目法人為臨時(shí)組建，人員是由各個(gè)單位抽調(diào)，造成項(xiàng)目法人建設(shè)初期對(duì)建設(shè)管理沒有經(jīng)驗(yàn)，需要很長的學(xué)習(xí)過程，不利于工程的建設(shè)管理。有關(guān)人員也是邊學(xué)邊干，難以有效履行項(xiàng)目法人的管理職責(zé)。待工程結(jié)束，有關(guān)人員得到了鍛煉，具備了一定建設(shè)管理水平，卻又回了各自單位，一定程度又造成了人才的浪費(fèi)。二是目前水利工程建設(shè)任務(wù)繁重。很多縣市每年都有上億元的水利建設(shè)任務(wù)，地方水利建設(shè)管理人才匱乏，很難承擔(dān)這么重的建設(shè)任務(wù)。有的縣市水利局人員很多都在建設(shè)管理部門兼職，但仍難滿足工程建設(shè)的需要。2015年，水利部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)中小型水利工程建設(shè)管理防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》，明確水行政主管部門工作人員在項(xiàng)目法人單位任職期間不得同時(shí)履行水行政管理職責(zé)。此后，地方水利建設(shè)人才缺乏的問題更加突出。

3.如何落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任問題

實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制，關(guān)鍵在于落實(shí)項(xiàng)目法人的責(zé)任。由于部分項(xiàng)目法人是政府組建的臨時(shí)性項(xiàng)目法人，不具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，建設(shè)責(zé)任最終還是由負(fù)責(zé)組建的政府或有關(guān)部門負(fù)責(zé)，不利于發(fā)揮市場(chǎng)的作用，不利于落實(shí)項(xiàng)目法人的責(zé)任。

水利行業(yè)推行項(xiàng)目法人責(zé)任制多年，除在國家文件中提到項(xiàng)目法人外，《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中未見項(xiàng)目法人的表述，有關(guān)法律法規(guī)對(duì)不履行建管職責(zé)的處罰針對(duì)的也是建設(shè)單位。

三、深化公益性水利建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的思考

通過上述分析，可以看出項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)施仍有一些關(guān)鍵問題沒有解決，一定程度上制約了項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)施效益的發(fā)揮。要充分發(fā)揮項(xiàng)目法人責(zé)任制的作用，需要在以下方面做好深化公益性項(xiàng)目法人責(zé)任制工作。

1.全面落實(shí)項(xiàng)目法人的法人地位

為了有效防止“政府失靈”或“市場(chǎng)失靈”，提高公益性水利建設(shè)的效率，必須賦予項(xiàng)目法人真正的法人地位，充分發(fā)揮項(xiàng)目法人的活力，結(jié)合政府的調(diào)節(jié)作用，使項(xiàng)目法人責(zé)任制改革走向深入。建議各地應(yīng)按公司制或常設(shè)的企事業(yè)單位組建項(xiàng)目法人，全面禁止臨時(shí)性的項(xiàng)目法人。大型樞紐工程可成立建管合一的公司或建管局作為項(xiàng)目法人；各省可組建常設(shè)的項(xiàng)目法人單位、建管合一的公司或建管局作為省屬大中型項(xiàng)目的項(xiàng)目法人；各市縣成立常設(shè)的水利工程建設(shè)管理局作為工程的項(xiàng)目法人。在項(xiàng)目較多的地方，根據(jù)需要項(xiàng)目法人可設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)工程建設(shè)。項(xiàng)目法人單位人員相對(duì)固定，專門從事建設(shè)管理工作，在政府或水行政主管部門不應(yīng)有兼職。

2.全面推行專業(yè)化的建設(shè)管理公司

全面推行專業(yè)化建設(shè)管理公司是政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的大方向，專業(yè)化的建設(shè)管理公司特別是非政府的建設(shè)管理公司能使工程建設(shè)更經(jīng)濟(jì)、更有效率。近期水利部印發(fā)的《關(guān)于水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建制的指導(dǎo)意見》，就是要鼓勵(lì)專業(yè)的建設(shè)管理公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理。一方面專業(yè)化建設(shè)管理公司利用市場(chǎng)的途徑，通過自身擁有的優(yōu)質(zhì)專業(yè)人才和技術(shù)力量，最大化賺取利潤；另一方面，政府通過專業(yè)化建設(shè)公司負(fù)責(zé)建設(shè)，可以降低建設(shè)成本、縮短工期、防止腐敗。目前政府及水行政主管部門首先要大力培育這個(gè)市場(chǎng)，讓專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司充分發(fā)揮作用，能夠通過承擔(dān)項(xiàng)目法人或代建單位任務(wù)生存并發(fā)展壯大。其次在地方建設(shè)力量不足的情況下，各級(jí)政府和水行政主管部門可通過招標(biāo)的方式擇優(yōu)選擇專業(yè)化建設(shè)管理公司承擔(dān)項(xiàng)目法人或代建單位職責(zé)。

3.完善項(xiàng)目法人責(zé)任制的法律法規(guī)和制度

1996年，原國家計(jì)委出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，主要是針對(duì)非經(jīng)營性項(xiàng)目。后期，雖然國發(fā)20號(hào)文印發(fā)《關(guān)于公益性水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制的若干意見》，但并未上升為法律法規(guī)的層面。建議考慮將項(xiàng)目法人責(zé)任制上升為法律法規(guī)，在相關(guān)法律法規(guī)中明確項(xiàng)目法人的責(zé)任；建議水利部制訂公益性水利建設(shè)實(shí)施項(xiàng)目法人制管理辦法，明確項(xiàng)目法人必須具備真正的法人地位■

（作者單位：淮河水利委員會(huì)233001）