陳 華

（屏山縣恒源投資有限公司，四川 宜賓 645350）

一、PPP模式概述

PPP模式是指政府與社會(huì)資本之間，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，建立的一種長期的合作關(guān)系。PPP模式的主要目的是政府通過引入社會(huì)資本，將部分政府職能以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，雙方建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，能夠有效減輕政府債務(wù)壓力，平衡年度間財(cái)政支出，并提高了公共物品或服務(wù)的效率，社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)減小，提高了資金的使用價(jià)值。政府方根據(jù)不同需求采用不同的項(xiàng)目運(yùn)作方式，我國目前普遍采用的PPP模式是建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）模式。

PPP模式在我國的運(yùn)用還處于起步階段，主要表現(xiàn)為政府和社會(huì)資本的合作運(yùn)作模式，國家關(guān)于PPP模式運(yùn)行的法律法規(guī)還很少，目前，國家出臺(tái)了一系例政策，主要在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，鼓勵(lì)企業(yè)通過PPP運(yùn)作模式積極參加公共設(shè)施建設(shè)。

通過PPP模式，可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的高效分配，社會(huì)資本承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，政府方實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的有效轉(zhuǎn)移，社會(huì)資本可利用其資源和技術(shù)優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)有效控制；此外，在BOT模式下，該項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用基本由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)籌集，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)全部融資責(zé)任，社會(huì)資本可利用其企業(yè)優(yōu)勢進(jìn)行多元化融資，為項(xiàng)目落地提供資金保障，真正做到政府監(jiān)管、企業(yè)控股、企業(yè)經(jīng)營，既保護(hù)了公共利益安全，也使社會(huì)資本的投資回報(bào)得到了保證。

二、目前PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中普遍存在的主要問題

在PPP模式中，主要運(yùn)作模式是由政府與社會(huì)資本方合作成立項(xiàng)目公司實(shí)施項(xiàng)目，因政府與社會(huì)資本對實(shí)施項(xiàng)目期望達(dá)到的目的不同，政府主要的目的是在短期內(nèi)投入財(cái)政性資金較少的情況下保證項(xiàng)目的建設(shè)速度、質(zhì)量，提高社會(huì)效益和服務(wù)效率，而社會(huì)資本的目的是能提前收回投資、獲得最大的利潤。兩者之間財(cái)務(wù)目標(biāo)之間存在差異導(dǎo)致項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理中容易出現(xiàn)問題，主要包括：

(一)項(xiàng)目公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善

很多項(xiàng)目公司按公司法雖然設(shè)置了股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層，但基本都是董事會(huì)行使了股東大會(huì)的職責(zé)，管理層負(fù)責(zé)項(xiàng)目工作，監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)。

（二）項(xiàng)目資金管理不精細(xì)

絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目公司都是獨(dú)立核算主體，由于會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平參差不齊，會(huì)計(jì)核算不準(zhǔn)確，賬務(wù)混亂，票據(jù)管理和使用存在一定問題，代表政府出資的單位或部門對項(xiàng)目資金監(jiān)管不力，資金管理流于形式，部分項(xiàng)目資金不能及時(shí)撥付到位，資金管理和使用效率低。

（三）財(cái)務(wù)預(yù)算管理不規(guī)范

項(xiàng)目公司對項(xiàng)目沒有實(shí)施全生命周期的預(yù)算管理，尤其是投資回收期較長的經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，沒有中長期收支預(yù)算，資金使用隨意。在現(xiàn)行政策下，很多社會(huì)資本方并沒有參與PPP項(xiàng)目的前期可研工作，只是在招投標(biāo)階段才開始對項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算，且預(yù)算的比較粗略，基本是對項(xiàng)目建設(shè)期的利潤預(yù)算較多，而對項(xiàng)目全生命周期并沒有科學(xué)完整的預(yù)算，特別對于使用者付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，更是不能準(zhǔn)確編制預(yù)算。

（四）成本管理制度不健全

項(xiàng)目成本控制好壞是整個(gè)項(xiàng)目能否盈利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，很多項(xiàng)目公司對項(xiàng)目全生命周期的成本管理制度不健全，缺乏應(yīng)對成本增加的策略，特別是在建設(shè)階段，受國家宏觀政策的調(diào)整、材料、人工成本等市場行情上漲、氣候變化等不可預(yù)見因素的影響，項(xiàng)目的建設(shè)成本可能增加較大；在運(yùn)營階段，不能有效控制不必要的支出，對費(fèi)用支出控制不力，造成成本管理失控，由于對項(xiàng)目建設(shè)成本及運(yùn)營成本忽略管理，成本管理制度形同虛設(shè)。

（五）投融資管理不到位

在現(xiàn)階段PPP管理模式下，在成立項(xiàng)目公司的過程中，多數(shù)政府方資金投入量較少，基本上為項(xiàng)目資本金的5%-30%，其余的項(xiàng)目資本金由社會(huì)資本出資，而項(xiàng)目資本金以外的資金需要項(xiàng)目公司融資，目前，大多項(xiàng)目公司的融資渠道單一，在不能向金融機(jī)構(gòu)貸款時(shí)，只能向民間資本融資，融資困難且融資成本很高，為控制項(xiàng)目的總成本，就要求公司做好投融資計(jì)劃，以投定融，按項(xiàng)目所需資金融資，并制訂放款計(jì)劃，同時(shí)拓寬融資渠道，降低融資成本，因此對社會(huì)資本融資能力的要求較高。

（六）風(fēng)險(xiǎn)控制和資金內(nèi)部控制不完善

部分PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制較差，不能合理轉(zhuǎn)移、分散風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對市場變化、政策變化風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，部分社會(huì)資本只看重短期效應(yīng)，對后期營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，結(jié)果項(xiàng)目營運(yùn)后虧損嚴(yán)重，導(dǎo)致資金鏈緊張；資金內(nèi)控制度不完善或內(nèi)控制度流于形式，造成國有資本和社會(huì)資本流失現(xiàn)象明顯，違約風(fēng)險(xiǎn)很大。

三、加強(qiáng)PPP模式項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的對策建議

（一）完善項(xiàng)目公司法人治理結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目公司應(yīng)完善法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，包括股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及管理層，股東大會(huì)為項(xiàng)目公司的最高決策層，由項(xiàng)目公司全體股東代表組成，共同負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的經(jīng)營決策和戰(zhàn)略規(guī)劃，董、監(jiān)事會(huì)成員由各股東共同委派，維護(hù)各自代表的社會(huì)資本與政府的利益，管理層由各股東委派，特別應(yīng)明確財(cái)務(wù)總監(jiān)由哪方委派，負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司具體工作，建立健全公司各項(xiàng)制度、各部門職責(zé)、并對董事會(huì)負(fù)責(zé)。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理

項(xiàng)目公司應(yīng)制訂籌資管理制度、資金管理制度，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，按項(xiàng)目總投資及項(xiàng)目進(jìn)度合理確定籌資金額和資金的到位金額，避免大量資金閑置，同時(shí)也避免資金不能按時(shí)到位，影響項(xiàng)目進(jìn)度；制訂資金支付審批制度，在項(xiàng)目資金支付過程中，嚴(yán)格遵守支付審批制度，同時(shí)政府部門或單位應(yīng)加強(qiáng)對資金支付的監(jiān)督，防止公司將項(xiàng)目資金挪作他用，在保證項(xiàng)目質(zhì)量的前提下盡可能地提高資金的使用效益。

（三）加強(qiáng)投資預(yù)算與成本管理

項(xiàng)目公司應(yīng)建立財(cái)務(wù)預(yù)算體制，制訂項(xiàng)目預(yù)算管理制度，從項(xiàng)目前期可研、立項(xiàng)階段開始參與，加強(qiáng)前期分析，科學(xué)進(jìn)行投資估算，設(shè)計(jì)概算、施工預(yù)算、項(xiàng)目建成后運(yùn)營期的投入預(yù)算等、對整個(gè)項(xiàng)目分階段進(jìn)行投資預(yù)算和籌劃，同時(shí)加強(qiáng)投資分析，通過分析投資報(bào)酬率、項(xiàng)目運(yùn)營收益、投資回報(bào)年限等從不同方面加強(qiáng)對項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行，盡可能避免超預(yù)算投資。PPP項(xiàng)目一般投資規(guī)模較大、建設(shè)期長、投資回報(bào)期長，項(xiàng)目建成運(yùn)營后，維護(hù)成本較高，應(yīng)針對不同的收入模式對PPP項(xiàng)目全生命周期成本進(jìn)行預(yù)測分析、進(jìn)行成本規(guī)劃，創(chuàng)新管理模式、減少不必要的環(huán)節(jié)及支出，進(jìn)行總成本和各階段成本的估算，合理確定項(xiàng)目成本費(fèi)用、折舊年限、總生產(chǎn)費(fèi)用和銷售費(fèi)用，多途徑進(jìn)行成本控制，降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目收益。

（四）優(yōu)化投融資管理

我國一般PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較大，在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，投融資任務(wù)重大，尋找合適的項(xiàng)目投資者和貸款人籌集到足額的項(xiàng)目建設(shè)資金是PPP建設(shè)項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。因國家金融政策的不斷變化，融資越來越難，融資成本越來越高，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)模及建設(shè)進(jìn)度對投資、融資進(jìn)行合理規(guī)劃，拓寬融資渠道，除向金融機(jī)構(gòu)申請項(xiàng)目貸款外，可以發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?，引進(jìn)證券公司、基金公司等財(cái)務(wù)投資人組建聯(lián)合體參加項(xiàng)目投資，既能提供項(xiàng)目公司股權(quán)資金，又能配套債權(quán)資金，確保資金及時(shí)到位，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，充分整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本。

（五）加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析

定價(jià)機(jī)制是PPP項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合作各方根據(jù)不同的付費(fèi)模式分別制訂定價(jià)原則，按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會(huì)可承受的原則定價(jià)，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本的分析，加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既要防止社會(huì)資本隨意提價(jià)損害公共利益不當(dāng)獲利，又要防止政府隨意調(diào)價(jià)損害社會(huì)資本合理收益。

（六）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識別和控制體系建設(shè)

PPP項(xiàng)目由于投資大，經(jīng)營時(shí)間較長，投資回收慢，在投資經(jīng)營過程中會(huì)面臨政治、經(jīng)濟(jì)、法律、市場、自然災(zāi)害、氣候變化等外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，雙方合作的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)融資風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等，不同層面風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)各不相同，因此要建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過風(fēng)險(xiǎn)識別設(shè)計(jì)不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)辦法，按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營、維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，由政府承擔(dān)政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)，在PPP項(xiàng)目合作建設(shè)時(shí)應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)放在首位，通過協(xié)作、創(chuàng)新，有效降低、化解風(fēng)險(xiǎn)。

（七）建立信息溝通機(jī)制

利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立PPP項(xiàng)目信息服務(wù)平臺(tái)，公開項(xiàng)目的基本信息、項(xiàng)目實(shí)施情況、工作流程、監(jiān)督管理等，切實(shí)解決政府部門與社會(huì)資本信息不對稱的問題，確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明、有序推進(jìn)。