盧如平

（臨海市人大常委會，浙江 臨海 317000）

縣制是最悠久、也是最穩(wěn)定、最基本的地方行政區(qū)劃。作為統(tǒng)縣地方行政區(qū)劃，從戰(zhàn)國中期開始逐漸形成郡統(tǒng)縣之制，秦漢以降，郡、州制是統(tǒng)縣地方行政區(qū)劃的主要形制，到了元代，演變?yōu)槁分茷橹饕沃?，而明清二朝，則主要為府管縣。

一、路　制

路，《說文解字》解釋：“道也。從足，從各。（臣鉉等曰：言道路人各有適也）”作為行政區(qū)劃的“路”制，形成于宋代。

后周太祖顯德七年（960）正月，陳橋兵變，歸德軍節(jié)度使、檢校太尉趙匡胤黃袍加身，代周稱帝，國號宋，史稱北宋，是為宋太祖，改元建隆。

唐朝后期，隨著節(jié)度使、觀察使權(quán)力的膨脹，形成藩鎮(zhèn)割據(jù)，造成唐王朝的滅亡，進入混亂的五代十國時期。分析國家之所以不能統(tǒng)一，朝廷屢屢更替，“因為中央政權(quán)受著兩大威脅，一是‘禁軍的驕橫’，一是‘藩鎮(zhèn)的跋扈’。前者直接威脅天子，使天子時時有生命的危險。后者形成地方的分裂，使中央無法發(fā)號施令。如謀鞏固中央，完成國家的真正統(tǒng)一，必須革除此種現(xiàn)象”［1］。有鑒于此，宋太祖采取了兩大措施，以矯正過去的積弊。

第一個措施是削減軍閥的兵權(quán)。據(jù)《宋史·太祖本紀》等載，建隆元年（960），宋太祖趙匡胤采納謀臣樞密直學士趙普的建議，在一天晚朝后邀請石守信等故舊功臣入宮飲宴，待酒酣耳熱，曉之以理，使石守信等于第二天自動告病，請罷典兵，從而將禁軍的主要將領(lǐng)石守信、王審琦、高懷德、張令鐸、趙彥徽等都解除了典掌禁衛(wèi)的兵權(quán)，賜以豐厚錢財，出放為外鎮(zhèn)節(jié)度使，另選一些資歷淺，又容易駕馭的將領(lǐng)充當禁軍將帥，又令這些將領(lǐng)相互牽制，從而將禁軍兵權(quán)直接抓在自己的手上。又過了些時，外鎮(zhèn)的節(jié)將王彥超等入朝，宋太祖也同樣以后宮邀宴的形式，也同樣在酒酣之后曉之以理，讓王彥超、武行德、郭從義、白重贊、楊廷璋等節(jié)度使放棄兵權(quán)，請求退休，宋太祖在京城賜第厚養(yǎng)之，從而削奪了節(jié)鎮(zhèn)的兵權(quán)。這就是著名的“杯酒釋兵權(quán)”的故事。宋太祖趙匡胤這個措施“不僅解除了唐末五代以來軍閥之痼疾；同時也在無形中消滅了歷代的創(chuàng)國君王與功臣間的利害矛盾，（從）而化除了一場流血的悲劇”［1］157。

第二個措施是集權(quán)于中央。唐安史之亂后直到五代，節(jié)度使往往統(tǒng)轄數(shù)州之地，軍、政、財與司法諸權(quán)集于一身，儼然如一個小國家。從乾德元年（963）開始，宋朝廷打出一個漂亮的“組合拳”。一是“收其支郡”，詔令諸節(jié)度使除了直轄的州郡以外，其它所領(lǐng)的州一律劃歸中央，由朝廷直接派官統(tǒng)治之。到太宗太平興國二年（977），采納知懷州高保寅和左拾遺李干的意見，下詔令罷支郡之制，所有的州級政區(qū)，一律直隸中央。這樣，道（方鎮(zhèn)）與州的從屬關(guān)系不再存在，地方行政區(qū)劃又演變?yōu)橹荩ǜ?、軍、監(jiān)）——縣（軍、監(jiān)）的二級制。二是“改易節(jié)鎮(zhèn)”，太祖采納趙普之計，凡遇節(jié)鎮(zhèn)之亡、調(diào)任或致仕，除邊防重鎮(zhèn)仍派武將屯守外，內(nèi)地的州府則改用文臣代替。具體地說，節(jié)度使騰空的州府和先前收管中央直轄的州，由朝廷派中央的文官到各州任職，“分命朝臣出守列郡，號權(quán)知州軍事，其后，文武官參為知州軍事，二品以及帶中書、樞密院、宣徽使職事，稱判某府、州、軍、監(jiān)”（《宋史·職官七》）。如臺州的主官為“某某職權(quán)知臺州”。于是節(jié)鎮(zhèn)之官逐漸變質(zhì)，中央直管到州縣。三是收司法權(quán)，以往地方藩鎮(zhèn)跋扈，枉法殺人，朝廷不敢過問。乾德三年（965），詔令：“自今諸州決大辟，錄案奏聞，付刑部詳復(fù)之?！彼氖恰爸破溴X谷”，以往節(jié)鎮(zhèn)屯重兵，將地方上的財賦扣留，謂之“留使留州”，而以其殘余納之中央，謂之貢奉。乾德三年，太祖下旨，地方上的度支經(jīng)費，除了本地開支之外，悉數(shù)繳納國庫，于是將地方上的財政權(quán)收歸中央。這個“組合拳”，遂將地方上的軍事、行政、財政與司法等權(quán)統(tǒng)統(tǒng)收歸中央，遂使將近二百年的藩鎮(zhèn)跋扈之禍予以根除，并且逐漸形成一個“強干弱枝”的中央集權(quán)政策。

地方上的州府直屬中央后，財賦繳納國庫，需要官員來承擔，宋太祖從唐代轉(zhuǎn)運使的設(shè)置得到啟發(fā)，“唐玄宗先天元年（712）以李杰為水陸發(fā)運使，是為置使之始。開元二十一年（733）以裴耀卿為江南淮南轉(zhuǎn)運使，是轉(zhuǎn)運使名稱之始。以后唐代每置轉(zhuǎn)運使，或特差官專任，或由宰相兼領(lǐng)”［2］，“乾德元年（963）正月，以沈文倫為京西，韓彥卿為淮南轉(zhuǎn)運使，是宋代諸道置轉(zhuǎn)運使之始”［3］。此時的轉(zhuǎn)運使，還類同于唐代，職掌專主糧餉，供應(yīng)軍需，且兵息則罷，并未常設(shè)［2］。乾德三年（965），國內(nèi)漸平，上述的一系列集權(quán)于中央的政策正式實施，宋太祖遂普設(shè)轉(zhuǎn)運使于各地，將唐代的臨時隨軍設(shè)置之官吏，轉(zhuǎn)變?yōu)槌ＴO(shè)理財之官吏，以之經(jīng)度和轉(zhuǎn)輸?shù)胤截斮x?！凹纫D(zhuǎn)輸，必須與交通線有關(guān)”［4］。轉(zhuǎn)運使普設(shè)之初，其所領(lǐng)之區(qū)域有的叫道，有的叫路，并且其設(shè)置也在不斷調(diào)整中。據(jù)《宋史·太宗本紀》載，宋太宗淳化四年（993）十月，“庚午，始分天下州縣為十道”；又據(jù)《宋史·地理志一》，至道三年（997），宋真宗即位，又劃“分天下為十五路”，分別為京東、京西、河北、河?xùn)|、陜西、淮南、江南、荊湖南、荊湖北、兩浙、福建、西川、峽西、廣南東、廣南西，至此路為常制，其官衙稱轉(zhuǎn)運使司簡稱漕司。

雖然各路的轉(zhuǎn)運使開始設(shè)置時的職責“常經(jīng)度一路財賦，而察其登耗有無，以足上供及郡縣之費”（《宋史·職官七》）。其職責主要是理財，對于地方一般行政，沒有多大關(guān)系。但北宋初年，取消了節(jié)度使統(tǒng)州的實權(quán)，讓所有的州級政區(qū)都直屬中央，全國地方行政區(qū)劃恢復(fù)到二級制，這對于幅員廣袤的大國，尤其是在統(tǒng)縣政區(qū)數(shù)目很大，有將近400個的情況下，二級制難以適應(yīng)，管理難度是非常大的，于是轉(zhuǎn)運使又承擔了更大的職責。先是太祖開寶九年（976）下詔：“諸道知州、通判及其他官吏，宜令轉(zhuǎn)運使訪其能否，第為三等，歲經(jīng)以聞?！笔谟柁D(zhuǎn)運使以核查道內(nèi)地方官吏之權(quán)。再是太宗至道中（995-997）又下詔：“天下物宜，民間利病，惟轉(zhuǎn)運使得以周知，令更互赴闕，延見詢問?！鞭D(zhuǎn)運使的職掌范圍又予擴大，此后逐漸增加，到太宗晚期，發(fā)展到“集‘邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任’于一身，‘一路之事無所不總’”［5］，轉(zhuǎn)運使實際承擔著地方行政長官的角色，軍民財物，無所不統(tǒng)。因此，地方行政區(qū)劃又演變?yōu)槁贰荨h的三級制。

轉(zhuǎn)運使“一路之事，無所不總”（《文獻通考·轉(zhuǎn)運使》），權(quán)任頗重，帶來兩個問題：一是事務(wù)繁多，難以事必躬親，情不得實，事務(wù)稽緩；二是專制一方，權(quán)勢過大，顯然與宋初的“強干弱枝”，消除地方割據(jù)隱患的設(shè)想背道而馳。于是，從真宗開始，意在分割轉(zhuǎn)運使職權(quán)的改革又不斷實施。一是劃分路的規(guī)模。真宗即位之初即改十道為十五路，天禧四年（1020）又分為十八路，神宗元豐八年（1085）則通過先后三次拆分增至二十三路，徽宗宣和年間又增至二十六路。二是增設(shè)官員。真宗景德四年（1007）設(shè)置提點刑獄司，簡稱憲司，主掌一路獄訟以及刺舉官員之事。但其職反復(fù)置罷，罷時職掌仍然委諸轉(zhuǎn)運使。哲宗紹圣五年（1098），將原隸屬于轉(zhuǎn)運使司的提舉常平使獨立為司，簡稱倉司，主掌常平、義倉、免役、市易、坊場、河渡、水利等，同時亦“掌按察官吏之事”。在仁宗前期全國各地為軍事和寇盜公事又設(shè)安撫使司（或為經(jīng)略安撫使，或馬兵軍都總管，或兵馬鈴轄），簡稱帥司，由本路最重要的州府長官充任，總管該路軍事、兵民等事務(wù)，南宋時期帥司曾經(jīng)兼管民政。這樣的結(jié)果，路級區(qū)域漕司、帥司、憲司、倉司等諸司并立，并且各監(jiān)司的路并不盡一致，“各司負責處理一路所屬之職事，各司互不統(tǒng)攝，治所亦不在一地。朝廷規(guī)定諸司實行每二年‘遍巡部內(nèi)州府，不得端坐’的流動施政方式，同時規(guī)定‘法有監(jiān)司互察’，使諸司之間相互牽制，以便從上總領(lǐng)”［6］。由于不在州級政區(qū)以上設(shè)置統(tǒng)一的高級地方行政機構(gòu)和單一的長官，事權(quán)分屬于不同的司，這些司均有對州縣的監(jiān)察權(quán)，又相互監(jiān)督，而各州府還保留向中央的直接奏事權(quán)，從而避免了地方割據(jù)的危險，但行政效率則明顯削弱。故從宋真宗開始，地方行政區(qū)劃從地域上是實三級制，從管理上是虛三級制。

“遼金制度，前者仿唐，分五道，下轄州縣，后者師宋，設(shè)20余路，亦下統(tǒng)州縣?！保?］金朝路一級置總管府，負責本路軍事，兼理民政等事，長官為都總管，或稱兵馬都總管，以府尹兼領(lǐng)。

蒙古人進入中原，首先接觸到的就是金朝，因此先學了金朝的制度，爾后進一步學了宋朝的制度。元世祖忽必烈中統(tǒng)元年（1260）四月，立中書省，為全國最高行政管理機構(gòu)，總領(lǐng)中央朝廷事務(wù)?！爸袝∫曰侍蛹嬷袝?，太子闕位則為虛銜。丞相、平章政事、左右丞和參知政事為宰輔，由丞相主管省務(wù)?！保?］同年七月，設(shè)燕京行中書省，總領(lǐng)漢地政務(wù)。元朝在征戰(zhàn)各地的過程中，以行中書?。ɑ蛐克荆┳鳛橹醒胝汕补茌犘抡鞣貐^(qū)軍政事務(wù)的臨時機構(gòu)，由于從元初進入中原至滅西夏、滅金、滅宋，前后長達七十多年，到滅宋后，元成宗元貞元年（1295），元廷頒給行中書省長官虎符，使領(lǐng)本省軍政事務(wù)，行中書?。ê喎Q行?。┱窖葑?yōu)榈胤阶罡呒墑e的行政區(qū)劃，元英宗至治時（1321-1323），全國劃分為12個一級行政區(qū)，即中書省和11個行中書省，分別是：嶺北、遼陽、陜西、河南、江浙、江西、湖廣、云南、四川、甘肅、征東（即高麗國，行省長官由高麗國王兼，性質(zhì)與內(nèi)地行省不同）。

元朝在征服各地以后，既出于戰(zhàn)爭的需要，也出于少數(shù)民族統(tǒng)治中原的手段，承繼了西夏、金、宋等地方行政區(qū)劃設(shè)置制度，又結(jié)合蒙古民族的思維，因而實施了層次復(fù)雜繁瑣的地方行政區(qū)劃體制，在不同的地區(qū)層級差異明顯，一般為三至五級。路、縣則是最基本的地方行政區(qū)劃。

實施行中書省制度后，路被降格，成為統(tǒng)縣的地方行政區(qū)劃。“路總管之職名，起初由金末降元漢族地主武裝頭目帶入蒙元的，依金制，路總管兼行軍總管或萬戶，‘盡專兵民之權(quán)’?！保?］167平定李澶反叛之亂后，元世祖忽必烈意識到：漢人統(tǒng)領(lǐng)兵民是反叛的主要原因，遂全面實施兵民分治政策和在路、府、州、縣全面派任達魯花赤。

達魯花赤，蒙古語的音譯，意為鎮(zhèn)守者、掌印官，成吉思汗十八年（1223）初置。由于政治的需要，元朝政府制定了一種民族歧視政策，把全國民眾按照民族劃分為四個等級，最高一級自然是蒙古民族，稱為“國人”；其次是從西北地區(qū)隨同蒙古統(tǒng)治者一起進入中原的各個少數(shù)民族，稱為“色目人”；第三個等級是原來中原地區(qū)的廣大民眾，主要包括漢人、契丹人和女真人，統(tǒng)稱為“漢人”；最低的一個等級，則是原南宋的廣大民眾，被稱為“南人”。

元代劃分全國為185路，元初用兵，每于新入版圖地區(qū)，分置安撫司治之，及政治漸趨穩(wěn)定，遂改安撫司治地為路，設(shè)總管府，宋代大部分州均被改造為路。如元世祖至元十三年（1276）十一月，元軍攻陷臺州，即置臺州路安撫使司，十四年改為臺州路總管府。世祖至元二十年（1283）規(guī)定，路設(shè)達魯花赤、總管各一員。達魯花赤通常由蒙古人充任，部分由色目人擔任，是各路的最高統(tǒng)治者；總管是僅次于達魯花赤的“管民長官”，也是總管府庶政的主持者，通常由漢人擔任。

由于行省幅員很大，在遠離行省中心的地區(qū)或少數(shù)民族聚居地區(qū)，設(shè)立宣慰司，品秩高于路而低于省，“掌軍民之務(wù)，分道以總郡縣，行省有政令則布于下，郡縣有請則為達于省。有邊陲軍旅之事，則兼都元帥府”（《元史·百官志七》）。兼有行省派出機構(gòu)和介于省、路之間的一級行政機構(gòu)的職能。如江浙行省置有浙東道宣慰司和福建道宣慰司。

元至正十六年（1356）三月，明太祖朱元璋初克集慶路，馬上改為應(yīng)天府（今江蘇南京市），以后每得元路，都改為府。洪武年間，隨著朱元璋的全面勝利，作為地方行政區(qū)劃的路制徹底消失。

(1)內(nèi)容上，與體育法學關(guān)聯(lián)度不夠。運動、休閑與民事侵權(quán)等內(nèi)容雜糅其中，削弱了體育法學作為獨立部門法的地位。本書在內(nèi)容編排方面存在一定漏洞，使學生在學習一部分內(nèi)容時，沒有涉及體育法的特殊性，有些理論和案例似乎和民法和刑法的關(guān)聯(lián)更大。如教科書第七章，關(guān)于過失致人死亡問題的探討，作者選用的企業(yè)過失殺人等案例均與體育關(guān)系不大，使學生難以從民法和刑法等基本理論中分離出“體育”的特殊性。

二、府　制

府，《說文解字》說：“府，文書藏也。從廣，付聲?！薄掇o海》的解釋是“古時國家收藏財物和文書的地方?！薄耙嘀腹偈鸬耐ǚQ，如官府，公府?！鼻貪h時中央政府機構(gòu)主體是“三公九卿”體系下的“三府九寺”。秦漢時“三公”的辦公場所稱“府”，丞相（司徒）府掌管行政，太尉（司馬）府掌握軍權(quán)，御史（司空）府負責監(jiān)察。

南北朝時期產(chǎn)生了軍事機構(gòu)都督府和總管府（尚有大都督府、大總管府，下同），隋唐沿置。都督、總管“掌轄區(qū)諸州的城隍、兵馬、甲仗、食糧、鎮(zhèn)戍等事”，并常常兼任駐在州的刺史，“但不能指揮本州以外的行政事務(wù)”［8］364，所以都督府、總管府不屬于地方行政區(qū)劃。唐代還于邊疆地區(qū)設(shè)置都護府，作為周邊少數(shù)民族事務(wù)的管理機構(gòu)，在邊陲少數(shù)民族聚居地設(shè)立羈縻府州（由中央任命少數(shù)民族首領(lǐng)擔任總督等職，自行管理），這二者系邊政機構(gòu)。譚其驤《評〈中國疆域沿革略〉》（顧頡剛、史念海著）一文中分析得非常明確：“府為地方政府，都督府乃軍政機構(gòu)，都護府乃邊政機構(gòu)，三者性質(zhì)迥異，不可以其同有府稱”“府即京師陪都所在，或曾為行在之州。后世推而廣之，凡要郡大州，悉以府稱，此‘府制之前身’也”［9］。

作為行政區(qū)劃的府，產(chǎn)生于唐朝。唐朝以府為京畿區(qū)域的名稱，府始成為地方行政區(qū)劃。顧炎武在《日知錄》卷八中寫道：府，“漢曰郡，唐曰州，州即郡也。惟建都之地乃曰府，唐初止京兆、河南二府。武后以并州為太原府。玄宗以蒲州為河中府，益州為成都府。肅宗以岐州為鳳翔府，荊州為江陵府。德宗以梁州為興元府。惟興元以德宗行幸于此，其馀皆建都之地也”［10］。似乎唐初即以府作為都城的行政區(qū)劃，后世學者講府制的起源或取顧氏之說“唐初”，或云“始于唐代”。然筆者細讀兩《唐書》，從《高祖紀》至《睿宗紀》，未有設(shè)府的記載，唯《舊唐書·則天武后紀》載有（天授元年八月）“并州改置北都”，而該紀中亦載有“（升）洛州司馬狄仁杰為地官侍郎、同鳳閣鸞臺平章事”，故可知遲至武后，洛州尚未改為河南府。而《舊唐書·玄宗本紀》則記載得非常明確，開元元年（713）十二月“雍州為京兆府，洛州為河南府，長史為（尹，司馬為）少尹”。新舊《唐書·地理志》，亦明確記載：“開元元年，改雍州為京兆府”；“開元元年，改洛州為河南府”。故筆者愚見，顧氏關(guān)于府成為行政區(qū)劃的產(chǎn)生時間有錯，府制非唐初產(chǎn)生，而是唐中前期的玄宗開元元年（713）十二月產(chǎn)生，設(shè)府的目的，是提高首都、陪都的地位，以示尊崇。

考新舊《唐書·地理志》，唐代共設(shè)府九，除上述的上都（西都）京兆府和東都河南府外，還有7個府：西京鳳翔府，肅宗至德二年（758）十二月改扶風郡置；中都河中府，玄宗開元八年（720）置中都，改蒲州為河中府，是年，罷中都，依舊為蒲州，肅宗乾元三年（760）四月復(fù)置河中府；北京太原府，玄宗開元十一年（723），置北都，改并州為太原府，天寶元年（742）改北都為北京；南都江陵府，肅宗上元元年（761）九月，置南都，以荊州為江陵府；成都府，玄宗天寶十五年（756），玄宗幸蜀，駐蹕成都，肅宗至德二年（757）十月，改蜀郡為成都府，稱南京，肅宗上元元年（760）罷京；興元府，德宗李適于興元元年（784）亡命漢中，六月，升梁州為興元府；興德府，昭宗李曄于乾寧五年（898）元月亡命華州，七月升華州為興德府，光化三年（900）閏十二月，復(fù)興德府為華州。這九個府，除興元府、興德府系德宗李適和昭宗李曄先后行幸于此而設(shè)府外，其它均為明確京都之地（京師或陪都所在地）。

唐初，京城循隋制，置牧，以親王擔任，但不蒞任，以長史負責政務(wù)。設(shè)府后，京兆、河南、太原三府地位重要，設(shè)府牧一員，從二品，一般仍由親王遙領(lǐng)而不蒞任，改長史為府尹，從三品，負責府事。其余六府，均設(shè)府尹一員，故唐府的行政長官為府尹。

唐末藩鎮(zhèn)割據(jù)時，亦有自立為王，自行改州為府者，如《舊唐書·田悅傳》載：“于是朱滔稱冀王，（田）悅稱魏王，孟俊稱趙王，又請李納稱齊王。”“（朱）滔以幽州為范陽府，恒州為真定府，魏州為大名府，鄆州為東平府?！?/p>

五代十國時的府有三種類型，一是唐朝保留下來的府，如河南府、京兆府改稱的大安府、河中府、江陵府、太原府等。二是一些政權(quán)的都城由州改為府，如后梁太祖“開平元年（90）四月，朱溫即帝位，下詔升汴州為開封府，建為東都”［11］。又如吳國于睿帝武義元年（919）四月，將揚州改稱江都府，南漢于高祖乾享元年（917）八月將廣州改稱興王府等。三是擢升一些重要的州為府，如吳越太祖錢“析蘇州所領(lǐng)嘉興、華亭、海鹽等3縣置開元府，又以蘇州置中吳府（或稱蘇州府）”［11］294。

宋朝，與州同級但比較重要的府增多了。宋初，“承唐五代之制，有京府二，即東京開封府，西京河南府；次府九，即京兆、太原、成都、鳳翔、河中、江陵、興元、真定、大名?！闭孀诰暗氯辏?006），宋州以趙宋“帝業(yè)肇基之地”升應(yīng)天府，大中祥符七年（1014），又以泰山封禪“駐蹕”于此，而升為“南京”［3］97。天禧二年（1018），真宗皇子趙禎以王立儲（后為仁宗），又升州為江寧府。仁宗慶歷二年（1042），升大名府為北京。神宗元豐三年（1080），趙頊因自己以穎王升儲，升許州為穎昌府，至此，宋凡有京府四、次府十。“哲宗以后，或因為帝王誕長地，或因為前之潛邸，或因為駐蹕之地，或因為行在，或因國姓所系，而紛紛建府”［3］97。宋徽宗開始，又將一些重要的州升為府，宋人洪邁《容齋四筆》卷十二“州升府而不為鎮(zhèn)”一文中寫道“州郡之名，莫重于府”。至南宋末，宋朝共建府六十個，其中宋高宗趙構(gòu)定都臨安（杭州）后，今浙江地域有臨安、紹興、嘉興、建德、慶元、瑞安六府。

宋代的京府屬于第一級行政區(qū)劃，由中央直轄；普通府則為第二級行政區(qū)劃，其地位高于州、軍、監(jiān)，但隸于路。遼有五京府和黃龍府，也直隸于中央。金有五京府和9個散府，京府隸于中央，散府是第二級行政區(qū)劃中的重要地區(qū)，也隸屬于路。

《宋史·職官志》載：“宋初革五季之患，召諸鎮(zhèn)節(jié)度使會于京師，賜第以留之，分命朝臣出守列郡，號權(quán)知軍州事，軍謂兵，州謂民政焉。其后，文武官參為知州軍事，二品以上及帶中書、樞密院、宣徽使職事，稱判某府、州、軍、監(jiān)”，原因是宋太祖吸取唐末藩鎮(zhèn)據(jù)的教訓(xùn)，召諸鎮(zhèn)節(jié)度使會于京城，取消其權(quán)力而厚養(yǎng)之。同時地方上的州、府、軍、監(jiān)名義上不設(shè)正官，派遣朝中的官員暫時代管該州（府、軍、監(jiān)）軍事行政事務(wù)，稱“權(quán)知某州（府、軍、監(jiān)）事”，后取消“權(quán)”字，稱“知某州（府、軍、監(jiān)）事”簡稱“知州”“知府”等，而以中央高官出任的則稱“判某州（府、軍、監(jiān)）”（以高官兼低職謂之判）。故宋代府的主官為“知府”，而差遣朝中高官低任的則稱“判某府”，唯京府有時設(shè)“府尹”，有時設(shè)“知府”或“判某府”，因人而設(shè)，如趙光義登基前曾任開封府尹，趙恒為皇太子時兼判開封府，而包拯則曾任權(quán)知開封府。

遼金的府制長官與宋同，散府稱知府，京府稱府尹。元朝在地方上推行行省制度，實行多層級復(fù)式地方行政區(qū)劃，以路制取代大部分的州府建制，但亦保留了少量的州府，視地方行政建制需要而保留和設(shè)置府，經(jīng)統(tǒng)計，有府35個。元府的種類，因其隸屬關(guān)系，可分為兩種，一叫散府，直屬于省，一叫屬府，經(jīng)路而間接屬于省?！对贰さ乩碇尽妨信e35府中，散府23個、屬府12個。府的長官設(shè)達魯花赤一員，知府或府尹一員。

元至正十六年（1356）三月，明太祖朱元璋初克集慶路（今江蘇南京市），即改為應(yīng)天府，又置江南行中書省于此。其后每得元路，輒改為府。如元順帝至正二十七年（1367）九月，明將朱亮祖攻克臺州路，明洪武元年（1368），臺州路改為臺州府，這是臺州設(shè)府之始。朱元璋為簡化行政管理，還將元朝的大州一并改為府?！叭珖嬘懈?160 個”［2］392，把府定為僅次于布政司（?。┑牡诙壭姓^(qū)劃，但京府應(yīng)天府和順天府雖劃入南北直隸的轄區(qū)，實際地位僅次于布政司。府的長官明確為知府，但南京應(yīng)天府于洪武三年（1370）改為府尹，北京順天府于永樂十年（1412）改為府尹。清沿明制，仍以府作為統(tǒng)縣的主要行政區(qū)劃，“至于府數(shù)，全國凡 184 個”［2］392。京府順天府和奉天府的長官為府尹，其它為知府，與府同級的直隸州長官為知州，直隸廳則以同知為其長官。

民國元年（1912），實行省、縣兩級制，地方上的府全部撤銷，唯南京除外，臨時政府定都南京后，“因首都地位特殊，仍沿府制，前清的江寧府改稱南京府，轄上元、江寧二縣，直屬于內(nèi)務(wù)部”［12］。1912年3月10日公布的《南京府官職》明確南京府的長官為知事。4月5日，臨時政府參議院決定遷都北京，“袁世凱委任黃興為南京留守府留守。6月14日，黃興正式卸任南京留守職，留守府撤銷”［13］。4月5日，上元、江寧兩縣合并為江寧縣，仍為江蘇省會。北京政府在京師地區(qū)“設(shè)立京兆（順天府）”［12］72，相當于省級，行政長官稱京兆尹。“南京國民政府成立后，即以南京為特別市”，1928年6月20日，國民黨中央政治會議決定改北京為北平，設(shè)立北平、天津為特別市［12］81。廢京兆地方，除大興、宛平縣一部劃入北平特別市市區(qū)，京兆地方各縣均改隸河北省。至此，地方行政區(qū)劃的府制不復(fù)存在。