摘 要 隨著信息時(shí)代的來(lái)臨，食品質(zhì)量安全問(wèn)題也隨之進(jìn)入大眾視野，食品質(zhì)量安全不僅直接影響人民群眾的健康，而且嚴(yán)重影響了政府的公信力和國(guó)家形象。基于此，本文從食品質(zhì)量安全問(wèn)題的嚴(yán)重性入手，分析了食品質(zhì)量安全問(wèn)題頻發(fā)的原因，并嘗試對(duì)加強(qiáng)食品質(zhì)量安全提出政策建議。

關(guān)鍵詞 法治 食品質(zhì)量 安全 監(jiān)管 依法行政

作者簡(jiǎn)介：唐聲文，中共重慶市江北區(qū)委黨校教師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.186

一、研究緣起：食品質(zhì)量安全問(wèn)題的嚴(yán)重性

隨著改革開放的深入與發(fā)展，計(jì)算機(jī)的普及，互聯(lián)網(wǎng)的高度發(fā)展，公民法律意識(shí)的提高，中國(guó)的食品質(zhì)量安全問(wèn)題已成為百姓關(guān)心、社會(huì)關(guān)注、媒體聚焦、各級(jí)人民政府都高度重視的社會(huì)問(wèn)題?！叭旧z頭”、“地溝油”、“瘦肉精”和“毒奶粉”等食品質(zhì)量安全事件頻頻爆發(fā)，不但嚴(yán)重影響到了民眾的身體健康、生命安全，造成了巨大的財(cái)產(chǎn)損失，影響了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，而且嚴(yán)重困擾了中國(guó)的民生幸福，影響政府的公信力和國(guó)家形象。具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）危害人民群眾身體健康和生命安全

“政以民為本，民以食為天，食以安為先”①，食物提供人們?nèi)粘９ぷ?、學(xué)習(xí)、生活最基本的供給與需要，人們的一日三餐必不可少，因此公民對(duì)食品質(zhì)量安全問(wèn)題的關(guān)注度極高。食品一旦出了問(wèn)題，將直接影響到每個(gè)人的身體健康甚至生命安全。

（二）沖擊社會(huì)主義市場(chǎng)和人民群眾生活

在食品質(zhì)量安全問(wèn)題的案例中，其中典型事件就是河北的“三鹿事件”，該事件經(jīng)媒體曝光，公民知情后，整個(gè)行業(yè)便進(jìn)行了減產(chǎn)和停產(chǎn)，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的工人下崗，而隨后引發(fā)的一系列連鎖反應(yīng)，包括奶農(nóng)殺牛、倒奶，居民就業(yè)和收入受到影響。而“三鹿事件”造成的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響則是我國(guó)奶業(yè)元?dú)獯髠?。?guó)外各種知名品牌的奶粉一年之內(nèi)三次漲價(jià)，中國(guó)的消費(fèi)者為此付出了沉重的代價(jià)。

（三）影響政府公信力和國(guó)家形象

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是為了人們的生活更加幸福，而食品質(zhì)量安全是人們安居樂業(yè)，追求幸福生活的根本。頻發(fā)的食品質(zhì)量安全事件，擾亂了民心，是民眾對(duì)食品質(zhì)量安全產(chǎn)生懷疑，甚至引發(fā)信任危機(jī)，也會(huì)對(duì)社會(huì)誠(chéng)信體系帶來(lái)影響，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致國(guó)家不穩(wěn)定，人民生活不幸福。當(dāng)今信息化爆炸的社會(huì)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，全社會(huì)和公民都對(duì)食品質(zhì)量安全高度關(guān)注的，食品質(zhì)量安全監(jiān)管一旦不及時(shí)或者出現(xiàn)漏洞，則很容易就出現(xiàn)“小事變成大事，大事驚動(dòng)全社會(huì)”，由此可見，強(qiáng)化監(jiān)管是極其重要的。食品質(zhì)量安全問(wèn)題不僅影響政府公信力，而且影響國(guó)家形象。

二、食品質(zhì)量安全問(wèn)題頻發(fā)原因探析

食品質(zhì)量安全事件頻發(fā)的原因很多，除生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的道德缺失外，從行政法的角度而言，主要有食品質(zhì)量安全監(jiān)管體制不健全、監(jiān)管缺位無(wú)序、監(jiān)管“事后諸葛亮”以及監(jiān)管的不透明四個(gè)方面的因素：

（一）食品質(zhì)量安全監(jiān)管體制不健全

我國(guó)食品質(zhì)量安全的監(jiān)管體制是實(shí)行在各級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，從農(nóng)田到餐桌食品鏈的多環(huán)節(jié)由各監(jiān)管部門按照職責(zé)分工進(jìn)行分段監(jiān)督管理的監(jiān)管體制。食品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職責(zé)不明確，重復(fù)執(zhí)法、重復(fù)抽檢等現(xiàn)象較為突出，部門之間難以形成合力，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)，甚至出現(xiàn)“監(jiān)管推諉”現(xiàn)象。最后導(dǎo)致許多監(jiān)管部門往往看重利益，有利搶著管，無(wú)利都不管。以“藥水豆芽”②事件為例，就是監(jiān)管部門之間推諉責(zé)任最好的例證?？梢?，監(jiān)管體制不健全是導(dǎo)致食品質(zhì)量安全問(wèn)題頻發(fā)的原因之一。

（二）監(jiān)管缺失無(wú)序

從媒體披露的食品質(zhì)量安全事件來(lái)看，部分監(jiān)管部門一直是坐在辦公室看樣品。在“瘦肉精”事件中，就是有些監(jiān)管部門“閉門造車”式的讓養(yǎng)豬戶自己取樣送檢，更讓人擔(dān)憂的是，政府的極少數(shù)監(jiān)管部門及其工作人員竟然將利益做為是否“管理”的標(biāo)注，在利益的驅(qū)使下，必然存在執(zhí)法腐敗，而將監(jiān)管職責(zé)丟棄。還有些監(jiān)管者甚至與不法企業(yè)、商家結(jié)成利益同盟、監(jiān)守自盜，致食品質(zhì)量安全防線“失守”。監(jiān)管缺失無(wú)序是導(dǎo)致食品質(zhì)量安全問(wèn)題頻發(fā)的又一原因。

（三）監(jiān)管“事后諸葛亮”

對(duì)于食品質(zhì)量安全問(wèn)題的管理，監(jiān)管部門陷入了“舉報(bào)人少不管”和“不出事不管”的執(zhí)法思維，無(wú)法從根本上保障食品質(zhì)量安全。從“牛肉膏”、“瘦肉精”豬肉、“回爐面包”和“染色饅頭”等事件，再到“三聚氰胺”奶粉、“假葡萄酒”以及“大頭娃娃”奶粉事件，無(wú)一不是等問(wèn)題曝光后，監(jiān)管部門才介入。這種“事后諸葛亮”式監(jiān)管再一次向人們敲響了警鐘。

（四）監(jiān)管的不透明性

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》和《中華人民共和國(guó)食品質(zhì)量安全法》規(guī)定，涉及食品質(zhì)量安全及監(jiān)管等相關(guān)信息須主動(dòng)向社會(huì)公開。但是，據(jù)《法治藍(lán)皮書》的數(shù)據(jù)顯示，在食品質(zhì)量安全執(zhí)法方面，調(diào)查的43個(gè)地方城市中，能夠公布信息的有31個(gè)，占比為72%；而質(zhì)監(jiān)、工商和食品等監(jiān)管部門公開食品質(zhì)量安全監(jiān)督檢查方面信息的僅占70%。監(jiān)管的不透明性，導(dǎo)致食品質(zhì)量安全監(jiān)管部門少了來(lái)自外部的監(jiān)督，是導(dǎo)致監(jiān)管乏力的重要原因。

三、加強(qiáng)食品質(zhì)量安全的政策建議

食品質(zhì)量安全一直是公眾普遍關(guān)切的問(wèn)題，因此，為加強(qiáng)食品質(zhì)量安全監(jiān)管，促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，滿足人民群眾的美好生活需要，我們應(yīng)力從以下幾個(gè)方面著手：

（一）完善食品質(zhì)量安全法律體系

目前，國(guó)家宏觀層面的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較完善的，2009年頒布，2015年修訂的《食品質(zhì)量安全法》進(jìn)一步完善了我國(guó)的食品質(zhì)量安全法律體系，彰顯了國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)化食品質(zhì)量安全監(jiān)管的決心和信心。但一部法律不可能一攬子解決所有的食品質(zhì)量安全問(wèn)題，必須完善以《中華人民共和國(guó)食品質(zhì)量安全法》為主、其它相關(guān)法規(guī)配套的食品質(zhì)量安全法律體系。按照從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程，清理對(duì)同一問(wèn)題的重復(fù)與沖突規(guī)定，出臺(tái)包括食品質(zhì)量安全技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)要求在內(nèi)的食品質(zhì)量安全法律制度，逐步形成具有中國(guó)特色又與國(guó)際接軌的食品質(zhì)量安全法律體系。endprint

（二）建立健全食品監(jiān)管機(jī)制

我國(guó)實(shí)行的“以分段管理為主，產(chǎn)品管理為輔”③的監(jiān)管體制存在一定弊病。世界衛(wèi)生組織（World Health Organization）指出，食品質(zhì)量安全必須“從田間到餐桌”整個(gè)鏈條實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管。而我國(guó)農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食監(jiān)、工商等多部門對(duì)不同階段的食品質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)管，這種監(jiān)管體制看似分段清晰、責(zé)任分明，但運(yùn)行起來(lái)則難免產(chǎn)生條塊分割、信息溝通不暢、互相推諉等弊端。而要從根源處變革食品監(jiān)管體系和制度，應(yīng)在國(guó)家法律法法規(guī)的設(shè)權(quán)范圍內(nèi)，統(tǒng)合各種監(jiān)管資源，明確監(jiān)管職能，精簡(jiǎn)監(jiān)管環(huán)節(jié)、擴(kuò)大監(jiān)管范圍，創(chuàng)制并完善綜合性食品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式。

（三）完善依法行政的程序

在監(jiān)管工作中，根據(jù)實(shí)踐需求，不斷摸索新的工作方法和工作程序，總結(jié)成功的工作經(jīng)驗(yàn)和方法都是食品質(zhì)量安全監(jiān)管部門義不容辭的任務(wù)。同時(shí)，完善依法行政程序，而要依法行政，首先要堅(jiān)持依法行政，堅(jiān)決做到違法必究，嚴(yán)厲打擊制售假劣食品違法犯罪行為，避免監(jiān)管的盲區(qū)，為群眾辦好事、辦實(shí)事。其次，堅(jiān)持依法行政，規(guī)范行為，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，不辦人情案、特殊案。最后，堅(jiān)持依法行政，全面規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，確保食品產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面均衡可持續(xù)發(fā)展?？傊?，只有不斷推進(jìn)依法行政，才能維護(hù)最廣大最基層群眾的利益，確保全體公民的飲食安全，營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

（四）提升監(jiān)管透明度

沒有監(jiān)督的權(quán)力，必然的一個(gè)結(jié)果就是權(quán)力濫用和腐敗滋生。監(jiān)管的力度越大，信息公開化越大，則監(jiān)督的透明度更強(qiáng)，加強(qiáng)監(jiān)管，會(huì)有效限制公權(quán)力的肆行。信息的透明與公開可以保證公眾的知情權(quán)，從而最大限度減少監(jiān)管失靈的風(fēng)險(xiǎn)。在解決公眾對(duì)食品質(zhì)量安全的信賴方面，首先要讓消費(fèi)者對(duì)食品質(zhì)量安全有信心，而消費(fèi)者的信心取決于對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施食品控制過(guò)程的認(rèn)知程度及信任程度。因此，食品質(zhì)量安全行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際，要加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法程序，及時(shí)公開執(zhí)行中的各種信息，使公眾對(duì)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)產(chǎn)生信賴和心理認(rèn)同。

（五）實(shí)行監(jiān)管首問(wèn)制和問(wèn)責(zé)制

從中國(guó)當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生的食品質(zhì)量安全事件來(lái)看，不少食品質(zhì)量安全事故是由于失職或?yàn)^職等執(zhí)法不力造成的。因此，實(shí)行監(jiān)管首問(wèn)制和問(wèn)責(zé)制是一個(gè)有效的手段。即不管是不是實(shí)質(zhì)上歸首問(wèn)的監(jiān)管部門管理，只要是被消費(fèi)者或第三方告知的第一個(gè)部門，有責(zé)過(guò)問(wèn)，并及時(shí)聯(lián)系實(shí)質(zhì)監(jiān)管部門，并做好配合寫作工作。同時(shí)對(duì)食品質(zhì)量安全事件之后的責(zé)任追究應(yīng)加大力度。因此，對(duì)違反法定程序，不履行法定職責(zé)的行為必須嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任。從已經(jīng)發(fā)生的食品質(zhì)量安全事件來(lái)看，相關(guān)部門對(duì)相關(guān)企業(yè)的司法追責(zé)及時(shí)到位，但對(duì)失職、瀆職的監(jiān)管者的司法問(wèn)責(zé)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)未到位。雖然部分人員在已曝光的食品質(zhì)量安全事件中存在失職、瀆職等行為，但因?yàn)橄嚓P(guān)法律法規(guī)不夠健全，且食品質(zhì)量安全問(wèn)題一旦發(fā)生，各個(gè)監(jiān)管部門又互相推卸責(zé)任，又將責(zé)任推向生產(chǎn)者和銷售者，最后導(dǎo)致消費(fèi)者也忽視各個(gè)監(jiān)管部門及其工作人員的失職行為。

四、結(jié)語(yǔ)：以法治思維守護(hù)百姓舌尖安全

食品質(zhì)量安全問(wèn)題與每個(gè)人的生活緊密相連。在食品監(jiān)管工作中，監(jiān)管部門必須要堅(jiān)持依法行政，強(qiáng)化依法行政措施，推進(jìn)監(jiān)管工作制度化，探索符合我國(guó)國(guó)情的食品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)制，不斷增強(qiáng)食品監(jiān)管工作的透明度和開放性。習(xí)近平總書記曾對(duì)食品質(zhì)量安全工作作出重要指示，提出要堅(jiān)持“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)”。④然而，食品質(zhì)量安全是人類健康的永恒主題，她考驗(yàn)的是生產(chǎn)者和銷售者的道德良知，扣問(wèn)的是中國(guó)法制體系的健全與否，更是對(duì)執(zhí)法部門和執(zhí)法者的莫大考驗(yàn)，同時(shí)，留給我們的不僅僅是法學(xué)人的深思和苦慮，更是我們整個(gè)人類的思想之結(jié)，守衛(wèi)食品質(zhì)量安全，依然任重而道遠(yuǎn)。

注釋：

①《元史·食貨志》.

②在該事件中，質(zhì)監(jiān)部門稱自己負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，市場(chǎng)上的豆芽應(yīng)該由工商部門負(fù)責(zé)管理；工商部門卻堅(jiān)持認(rèn)為豆芽是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)該歸農(nóng)業(yè)部門管；而農(nóng)業(yè)部門稱沒有拘留資格，很多違法商販在檢驗(yàn)結(jié)果出來(lái)前就逃跑了；食品藥品監(jiān)督管理部門則稱，自己只負(fù)責(zé)檢測(cè)飯店或食堂里做好的飯菜。

③食品監(jiān)管灰色地帶 期盼問(wèn)責(zé)制掃陰霾（3），中食藥監(jiān)管信息網(wǎng).

④朱磊.四個(gè)“最嚴(yán)”守護(hù)百姓舌尖安全.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào). 2017-01-06.

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