杜 姣

(華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢430074)

1 問題的提出

我國《憲法》和《村民委員會組織法》都規(guī)定了村民委員會的群眾性自治組織的性質(zhì),確立了基層群眾自治制度的基本形式。然而,這一制度在全國農(nóng)村卻出現(xiàn)了程度不一的實踐偏差,集中表現(xiàn)為村級治理的行政化。通過對既有文獻的梳理發(fā)現(xiàn),關(guān)于村級治理行政化問題大致存在兩種研究取向。

一是村民自治價值關(guān)懷下的村級治理行政化研究。這類研究從村民自治價值實現(xiàn)的角度來審視村級治理的行政化現(xiàn)象。在他們看來,村級治理行政化主要表現(xiàn)為來自上級政府的過多政務(wù)對村委會處理村務(wù)空間的擠壓[1]、承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意志的村黨支部對村委會自治程度的削弱和鄉(xiāng)村關(guān)系行政化[2]。在村級治理過程中,行政與自治雙重權(quán)力和責(zé)任的交織,一方面使村干部處于行政管理系統(tǒng)與自治系統(tǒng)的邊際位置[3],讓他們陷入“國家代理人”與“村莊當(dāng)家人”雙重角色如何平衡的困擾中[4];另一方面也為村干部自主角色和權(quán)宜性行為的產(chǎn)生提供了空間,以至于出現(xiàn)“經(jīng)紀(jì)模式”“守夜人”“撞鐘者”等多重角色和行為[5]。這兩方面的影響都可能引致不良的治理后果。

二是村級治理行政化生成的內(nèi)在機制研究。這類研究拋棄了抽象的價值立場,從鄉(xiāng)村治理的實際需求出發(fā)來揭示村級治理行政化生成的內(nèi)在機制。在部分學(xué)者看來,作為村級治理行政化重要載體的科層化組織形式是現(xiàn)代國家政治的基本架構(gòu),它所奉行的“理性主義”原則和按程序辦事的行為邏輯高度契合了國家公共規(guī)則向鄉(xiāng)村社會滲透,進而確立國家與民眾之間以公共規(guī)則為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化關(guān)系[6]133-137。也有學(xué)者認(rèn)為村莊權(quán)威與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變構(gòu)成了村級組織行政化的內(nèi)在邏輯,村級組織行政化不僅增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的行政能力,而且緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政壓力[7]。

此外,有學(xué)者將以村民自治制度為基礎(chǔ)依靠兼業(yè)化、只拿誤工補貼的村干部主要依托地方性知識和傳統(tǒng)治理資源進行治理的鄉(xiāng)村治理模式稱為“半正式治理”[8]。半正式治理雖是傳統(tǒng)社會“簡約治理”模式[9]的延續(xù),但當(dāng)前半正式治理所賴以存在的社會基礎(chǔ)已不復(fù)存在。首先,隨著市場理性力量的滲透,村干部原來所看重的面子等村莊社會激勵要素逐漸失效。在經(jīng)濟激勵缺乏的情況下,村莊普遍面臨著無人愿當(dāng)村干部或村干部工作積極性不足的問題[10]。其次,村莊傳統(tǒng)治理資源的日趨萎縮使得村級治理需要國家正式治理資源(比如行政資源、法律資源和制度資源)的輸入和填充[11]。再次,隨著城市化進程的推進、村莊利益的增多、地方性規(guī)范的瓦解,半正式治理體制為村干部濫用權(quán)力提供了空間,帶來了村莊秩序的灰色化[12]及村莊治理的內(nèi)卷化問題[13]。最后,村莊行政事務(wù)復(fù)雜性的增加和專門化程度的提高突破了半正式治理體制的承載限度,以至于村級治理需要一個專業(yè)化、職業(yè)化的治理隊伍[14]。這些都構(gòu)成了推動村級治理行政化的力量。

總體來說,上述研究都是基于國家與社會關(guān)系分析框架下的敘事,村級治理行政化是國家治理需求與變遷中的村莊社會基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村治理場域中互動的產(chǎn)物。筆者在上海地區(qū)的農(nóng)村調(diào)研卻發(fā)現(xiàn),村級治理高度嵌入特定的城鄉(xiāng)關(guān)系形態(tài)中并受其形塑。城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會治理的基本環(huán)境?；诖?本文提出“城鄉(xiāng)關(guān)系”的研究視野,將村級治理放置在“城鄉(xiāng)關(guān)系”中考察。

本研究的一個基本結(jié)論是：上海地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系主要表現(xiàn)為吸附型形態(tài)。即上?？陀^存在強烈地將農(nóng)村的土地資源、農(nóng)業(yè)資源以及空間資源等進行整合以吸納到城市體系的需求,使農(nóng)村成為服務(wù)于城市發(fā)展的一個功能板塊。鄉(xiāng)村附屬于城市而存在,鄉(xiāng)村建設(shè)的系列舉措在很大程度上是為了滿足城市的經(jīng)濟社會發(fā)展需求。上海地區(qū)的村級治理行政化是當(dāng)?shù)卣⒆阌谖叫统青l(xiāng)關(guān)系理性設(shè)計出來的,屬于外力驅(qū)動型村級治理行政化。本文以上海地區(qū)村級治理實踐為例,分析上海地區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系形態(tài)及其形成機理,揭示當(dāng)?shù)卮寮壷卫硇姓傻膬?nèi)在邏輯。

作為我國首批沿海開放城市,上海不僅經(jīng)濟社會發(fā)展走在全國前列,而且一些經(jīng)濟社會發(fā)展方面的制度在全國都具有極強的示范性。經(jīng)過多年的發(fā)展變遷,上海農(nóng)村已經(jīng)形成了比較成熟的行政化村級治理模式,且引起了部分學(xué)者關(guān)注。他們嘗試從村莊治理需求和勞動力市場特征[15]、地方公共財政和地方政府治理的公共服務(wù)取向[16]等微觀方面對這一現(xiàn)象給出解釋。但學(xué)界對上海農(nóng)村基層治理的研究整體不多,這為本研究的進一步拓展提供了空間。

2 吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系的由來

同我國大部分地區(qū)一樣,20世紀(jì)80-90年代,上海經(jīng)歷了一個村莊工業(yè)由盛而衰的過程。目前,除了少數(shù)臨近小城鎮(zhèn)的村莊擁有以廠房和商鋪出租為主要形式的租賃經(jīng)濟外,絕大多數(shù)農(nóng)村基本回歸到了農(nóng)業(yè)型村莊形態(tài),村級治理的運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要來自政府的財政轉(zhuǎn)移支付,外出務(wù)工是農(nóng)民收入的主要來源。經(jīng)過近40年的發(fā)展,上海形成了以大都市為核心、同時輔以多個小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶動的城市經(jīng)濟發(fā)展模式,總體呈現(xiàn)為“大都市、小農(nóng)村”的城鄉(xiāng)分布格局。

根據(jù)上海市“十三五”規(guī)劃綱要(草案),上海市未來五年的發(fā)展目標(biāo)是建成社會主義現(xiàn)代化國際大都市。城市發(fā)展仍然是上海市黨委和政府工作的重心。但是,隨著城市經(jīng)濟的進一步發(fā)展,上海面臨的資源、環(huán)境、人口等方面的瓶頸日益突出,既有的城市空間難以滿足城市經(jīng)濟發(fā)展、市民休閑娛樂等各方面的要求。因此,上海客觀上存在強烈地將農(nóng)村土地資源、農(nóng)業(yè)資源以及空間資源等進行整合以吸納到城市體系的需求,讓農(nóng)村成為服務(wù)于城市發(fā)展的一個功能板塊,由此形成一種吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系。在這種吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系中,鄉(xiāng)村附屬于城市而存在,鄉(xiāng)村建設(shè)的系列舉措在很大程度上是為了滿足城市的經(jīng)濟社會發(fā)展需求。上海近些年來先后推行的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和都市農(nóng)業(yè)建設(shè)、郊野公園建設(shè)以及低效建設(shè)用地減量化等都是吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系的具體實踐形式。

吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系在上海之所以可能,除了有雄厚的公共財政做支撐外,更為重要的原因是,農(nóng)民已經(jīng)剝離了附著于農(nóng)村的各種利益關(guān)系、社會關(guān)系甚至是價值關(guān)系,而與市場完成了對接。農(nóng)村實現(xiàn)了去“三農(nóng)”化,從原來與農(nóng)民有緊密關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟社會空間轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€資源屬性更為突出的物理空間。上?？梢园凑粘鞘邪l(fā)展的邏輯對農(nóng)村進行規(guī)劃和改造,而不用考慮農(nóng)民問題。這使得當(dāng)?shù)乜陀^存在的吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系需求能夠成為現(xiàn)實,農(nóng)村可以成為城市部分功能的實踐載體。

2.1 農(nóng)民的離農(nóng)化

土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本要素,關(guān)系到農(nóng)村社會秩序和國家治理秩序的穩(wěn)定。土地從來都不是單純的生產(chǎn)要素,而是資源屬性、社會屬性和制度屬性等三重屬性的集合體[17]。在中國城市化還未完成的階段下,土地收入仍然是農(nóng)戶家庭收入的重要組成部分,土地也承擔(dān)著農(nóng)村老人養(yǎng)老等社會功能。但由于龐大的城市經(jīng)濟體系對農(nóng)村剩余勞動力的強大吸納能力,上海農(nóng)民的離農(nóng)化程度很高。經(jīng)過多年的城市經(jīng)濟發(fā)展,當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的土地經(jīng)歷了一個不斷剝離其社會功能和演化為純粹生產(chǎn)要素的物化過程。這又體現(xiàn)為農(nóng)民與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的分離過程。

追溯上海農(nóng)村改革開放以來的發(fā)展歷史,我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟功能在農(nóng)戶家庭中的角色是不斷弱化的,這與上海城市經(jīng)濟以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)的發(fā)展程度緊密相關(guān)。上海農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的關(guān)系大致可分為兩個階段：第一階段是20世紀(jì)80年代初到90年代中后期,可稱為半工半耕階段。在這一時期,村辦企業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)從起步走向繁盛,農(nóng)村勞動力開始向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,但半工半耕中的“耕”在農(nóng)戶家計安排中仍占有比較重要的地位。只是農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目較之于大集體時期出現(xiàn)了明顯變化,工商經(jīng)濟的發(fā)展帶動了農(nóng)村副業(yè)的勃興。比較典型的是20世紀(jì)80年代中后期到90年代初期農(nóng)村養(yǎng)兔產(chǎn)業(yè)的興起,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展形式趨于多元化。第二階段是20世紀(jì)90年代中后期至今日,可稱為農(nóng)民的完全離農(nóng)化階段。據(jù)統(tǒng)計,2001年上海從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員比例達到了89.9%[18]370。在這一時期,村辦企業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)都有所衰落,城市經(jīng)濟大幅崛起,并成為推動農(nóng)民離農(nóng)化的主要力量。非農(nóng)就業(yè)機會的增多使其幾乎能夠完全吸納本地的中青年勞動力,即使是五六十歲的中老年人也基本能夠?qū)崿F(xiàn)非農(nóng)就業(yè)。為了解決土地耕種問題,村集體采取“兩田制”的辦法,除了給農(nóng)民分配少量的口糧田之外,大部分土地以“責(zé)任田”的形式收歸村集體所有,并按照農(nóng)民的意愿由村集體統(tǒng)一發(fā)包。村集體的這一舉措進一步促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中外地農(nóng)民對本地農(nóng)民的替代,由此形成了典型的“農(nóng)民農(nóng)”現(xiàn)象[19]。

發(fā)展到第二階段,上海農(nóng)民大多都已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),離農(nóng)化過程基本完成,這主要得益于上海充裕的非農(nóng)就業(yè)機會以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就地務(wù)工的便利性。據(jù)筆者2015年對上海一個遠郊村隨機抽取的村民小組的情況統(tǒng)計,該村民小組的健全勞動力都實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè),就業(yè)半徑近至鎮(zhèn)域、遠至市域。五六十歲以上的農(nóng)民要么從事村莊涵養(yǎng)林看護、環(huán)境衛(wèi)生清理、工廠保安等工作,要么處于退休狀態(tài)。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶全村也不到10戶。再比如調(diào)查組調(diào)研的X村,戶籍人口為3 278人,勞動力就業(yè)人數(shù)為2 136人,其中國家機關(guān)與事業(yè)單位63人、集體企業(yè)168人、民營企業(yè)987人、個體企業(yè)377人、在村委工作的84人、自由職業(yè)457人①本文運用到的數(shù)據(jù)及案例材料若未作特別說明,皆由筆者及華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心團隊成員于2015年11月、2016年8月調(diào)研所得,所涉及的人名、地名均做了匿名處理。。農(nóng)民與土地的關(guān)聯(lián)不再是直接的生產(chǎn)經(jīng)營性關(guān)聯(lián),而是以租金為載體的貨幣化關(guān)聯(lián)。在這個過程中,土地逐步物化為純粹的生產(chǎn)要素。這為政府根據(jù)城市經(jīng)濟社會發(fā)展需要對農(nóng)村土地或農(nóng)業(yè)進行統(tǒng)籌性的規(guī)劃提供了條件。

2.2 村莊空間社會性的弱化

一直以來,村莊都是農(nóng)民生產(chǎn)、生活、娛樂的空間。費孝通用“鄉(xiāng)土社會”來分析村莊的空間屬性,農(nóng)民“生于斯、長于斯、死于斯”[20]9。農(nóng)民通過歷史感和當(dāng)?shù)馗械臉?gòu)建將個體生命與村莊融合在一起[21],村落熟人社會是農(nóng)民自我實現(xiàn)的“社會文化場”[22]20。村莊是一個社會關(guān)系密集、價值意義密集的社會性空間。隨著打工經(jīng)濟的興起,村莊的社會邊界逐漸被打破,村莊空間的社會屬性因為村莊人口和資源的外流而呈現(xiàn)出弱化趨勢。由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異,不同地區(qū)村莊空間社會性的弱化有時間早晚和速度快慢之分。上海作為我國一線城市,當(dāng)?shù)卮迩f經(jīng)歷了一個較之于其他地區(qū)更為徹底的去社會化過程。主要表現(xiàn)為村民之間以村莊空間為基礎(chǔ)的經(jīng)濟社會關(guān)聯(lián)趨近解體、原子化程度增加。村民的生產(chǎn)、生活都表現(xiàn)為突出的外向性,這與上海比較徹底的城鎮(zhèn)化有關(guān)。

農(nóng)民城鎮(zhèn)化大體包括兩方面內(nèi)容：一是農(nóng)民就業(yè)的離農(nóng)化;二是農(nóng)民居住場所向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。它反映的是農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”的狀態(tài)。依托于城市經(jīng)濟的快速發(fā)展,上海較早就開始了自主城鎮(zhèn)化過程。農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的退出對村莊的影響主要體現(xiàn)在：它直接瓦解了村民之間以土地為基礎(chǔ)的利益聯(lián)結(jié)以及由此生產(chǎn)出來的互助交往。村民之間的關(guān)系松散化,他們的利益主要是在村莊之外的市場中獲得。大概在20世紀(jì)90年代末,上海遠郊農(nóng)民就開始在城區(qū)或城鎮(zhèn)購置房屋。當(dāng)時較低的房價以及農(nóng)民較強的經(jīng)濟增收能力使得很大部分農(nóng)民基本能在城區(qū)或城鎮(zhèn)安家,城市較多的就業(yè)機會和遠較鄉(xiāng)村更優(yōu)的教育、醫(yī)療等條件構(gòu)成了本地農(nóng)民城鎮(zhèn)化的重要推力。

上海農(nóng)民的城鎮(zhèn)化具有兩個特征：一是不可逆性;二是城鎮(zhèn)化地點的梯度遷移性。城鎮(zhèn)化的不可逆性是指,即使戶籍未從農(nóng)村遷出的農(nóng)民,他們已實質(zhì)上切斷了與農(nóng)村的經(jīng)濟、社會、文化、價值等各類關(guān)聯(lián),農(nóng)村對他們而言只是殘存在記憶中的“鄉(xiāng)愁”,或是年老時退養(yǎng)的場所。城鎮(zhèn)化地點的梯度遷移性是指,相當(dāng)部分農(nóng)民走的是從小城鎮(zhèn)到城區(qū),再到上海市中心城區(qū)的城鎮(zhèn)化路線,房產(chǎn)的巨大增值空間使得農(nóng)民的財產(chǎn)具有較強的積累性。上海農(nóng)村人口、資源持續(xù)性地向外流出,使得村莊內(nèi)生建設(shè)動力嚴(yán)重不足,村莊發(fā)展處于相對停滯狀態(tài)。

此外,即使是還未完全在城區(qū)或城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民,他們的就業(yè)、生活也是城市面向的,村莊只是暫時的居所。從當(dāng)前上海大部分村莊的常住人口來看,基本都是老年人。對這部分老年人來說,村莊也只是退養(yǎng)場所。以X村為例,該村有95%的家庭在鎮(zhèn)區(qū)有商品房,1/3的農(nóng)民在城區(qū)有商品房,60歲以上的老人所占比例為67.7%。由此可見,上海農(nóng)民的就業(yè)、生活都已跳出村莊,深度鑲嵌在城市體系之中,村莊空間的社會性基本瓦解,變?yōu)榧兇獾奈锢砜臻g。村莊空間的物理化同樣為鄉(xiāng)村服務(wù)于城市經(jīng)濟發(fā)展的需要提供了巨大空間,政府可以直接將村莊建設(shè)或規(guī)劃放置在整體的城市系統(tǒng)中考慮。

2.3 比較完善的社會保障體系與村莊退守功能的消解

以上海雄厚的公共財政和強大的政府執(zhí)行能力為依托,上海建立了覆蓋城鄉(xiāng)所有居民的社會保障體系。對農(nóng)民來說,比較重要的是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和職工保險。上海市在1987年就開始實行農(nóng)村養(yǎng)老保險試點,到1992年,農(nóng)村養(yǎng)老保障面擴展到56個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1996年,上海市頒布《上海市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法》,實現(xiàn)了農(nóng)村人口社會養(yǎng)老保險的全面覆蓋。據(jù)筆者2015年在上海L鎮(zhèn)農(nóng)村的調(diào)研了解,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民每月的養(yǎng)老金達到了近800元,農(nóng)村戶籍福利同城鎮(zhèn)戶籍福利的差距大幅縮小,基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平的均等化。高標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保障水平在一定程度上消解了家庭和土地的養(yǎng)老功能。農(nóng)村年輕人和老年人從對土地的依賴性關(guān)系中完全解放了出來。政府兜底替代了土地的社會保障功能,這使得農(nóng)村土地的生產(chǎn)要素屬性更徹底地釋放了出來。

在完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的同時,上海還建立了比較完善的職工保險體系。以職工醫(yī)療保險為例,2000年,上海市正式實行《上海市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險辦法》(第92號令)。2013年,上海市根據(jù)2010年以來國家相繼頒布的《社會保險法》《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》等法律法規(guī)的精神重新制定了《上海市職工基本醫(yī)療保險辦法》(簡稱“新辦法”),并廢止了《上海市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險辦法》(簡稱“舊辦法”)?！靶罗k法”在上海市政府的強力推動下得到了較好地執(zhí)行。較之于“舊辦法”,“新辦法”的一個重大調(diào)整尤其值得注意,即它擴大了“舊辦法”的適用范圍?！靶罗k法”適用于上海行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、國家機關(guān)、社會團體、民辦非企業(yè)單位和有雇工的個體工商戶。其中的“企業(yè)”不再限于“城鎮(zhèn)企業(yè)”,這說明“新辦法”將上海所有企業(yè)及其職工都納入了職工基本醫(yī)療保險制度,擴大的適用范圍涉及原參加小城鎮(zhèn)綜合保險的上海郊區(qū)用人單位及其從業(yè)人員、原參加綜合保險的外來從業(yè)人員以及有雇工的個體工商戶及其幫工?！靶罗k法”適用范圍調(diào)整的重要性在于它實現(xiàn)了上海幾乎所有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的正規(guī)化,所有從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民退休后都能拿到一定的保障金。

社會保障體系的完善進一步割斷了農(nóng)民與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的關(guān)聯(lián)。從這個意義上來說,農(nóng)民已經(jīng)實現(xiàn)了實質(zhì)市民化,其生活完全融入城市發(fā)展體系中。這同時助推了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民城鎮(zhèn)化的不可逆性,村莊的退守功能逐步瓦解。

3 吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系下村級治理行政化的生成邏輯

村級治理行政化本質(zhì)上反映的是村級組織與政府治理系統(tǒng)之間的行政隸屬關(guān)系,政府可通過行政化手段對村級組織進行管理,并部分影響村級組織的人、事、財和行事規(guī)則。政府對村級組織的行政管理權(quán)力需要以村干部的職業(yè)化為前提,以形成村干部與政府之間的制度化利益關(guān)聯(lián)。吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系下產(chǎn)生的外力驅(qū)動型村級治理行政化,是指在村民自治制度背景下,以兼職化村干部為治理主體的自治型村級治理向行政化村級治理的演變不是來自于村莊自主發(fā)展和內(nèi)生需求的推動,而是地方政府意志主導(dǎo)下的產(chǎn)物。時至今日,上海農(nóng)村已經(jīng)形成了比較成熟的行政化村級治理模式。從產(chǎn)生的內(nèi)在動力和發(fā)生學(xué)基礎(chǔ)來看,上海行政化村級治理屬于外力驅(qū)動型,這與當(dāng)?shù)匚叫统青l(xiāng)關(guān)系中農(nóng)村服務(wù)于城市經(jīng)濟社會發(fā)展需要的功能定位有關(guān)。

3.1 鄉(xiāng)村建設(shè)的城市功能定位

城市不僅是人才、科技、產(chǎn)業(yè)等元素高度聚集的經(jīng)濟發(fā)展空間,同時也是消費、休閑、娛樂等生活功能齊全的生活空間。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展以及人口的增多,城市通常會面臨嚴(yán)峻的空間瓶頸,以至于市民的部分生活需求無法在有限的城市空間中獲得滿足。這對上海這一超大型城市來說,更是如此。在農(nóng)村人口持續(xù)外流的背景下,將城市空間的部分功能向農(nóng)村轉(zhuǎn)移以形成城鄉(xiāng)有效互動以及優(yōu)勢互補便成為上海市政府重要的工作任務(wù)。上海龐大的城市經(jīng)濟體量和“大都市、小農(nóng)村”的城鄉(xiāng)分布格局使上海有需要且能夠?qū)Ρ镜剞r(nóng)村進行全域性的統(tǒng)籌。在鄉(xiāng)村建設(shè)的城市功能定位下,上海鄉(xiāng)村并沒有因為人口的外流而廢棄,而是處于以城市功能定位為導(dǎo)向的規(guī)劃和建設(shè)中。上海鄉(xiāng)村建設(shè)的城市功能定位主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是都市農(nóng)業(yè)定位。前文多次提到,隨著農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的充分轉(zhuǎn)移以及社會保障體系的兜底,農(nóng)民普遍脫離了農(nóng)業(yè)和土地,農(nóng)業(yè)不再承擔(dān)農(nóng)民就業(yè)和社會保障功能。這為農(nóng)業(yè)其他功能的拓展提供了空間。據(jù)2017年上海統(tǒng)計公報顯示,該年上海市國民生產(chǎn)總值為30 133.86億元,其中第一產(chǎn)業(yè)增加值為98.99億元,占比僅為0.33%。可見,農(nóng)業(yè)對上海市經(jīng)濟體量的貢獻非常小。上海市政府更注重本地農(nóng)業(yè)的社會效益和政治效益,并始終對耕地保有量、糧食保有量以及農(nóng)產(chǎn)品特別是蔬菜保有量有嚴(yán)格要求。2016年頒布的《上?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十三五”規(guī)劃》明確規(guī)定,在劃定永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上,建設(shè)80萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū),保持50萬畝蔬菜生產(chǎn)能力,穩(wěn)定213萬畝綠葉菜種植面積。上海農(nóng)業(yè)主要是發(fā)揮“糧袋子”和“菜籃子”的保障性功能。

大約從2005年起,上海市各級地方政府就逐步介入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,全方位加強對農(nóng)業(yè)的規(guī)范化管理。概括來說,政府對農(nóng)業(yè)的管理主要包含以下方面的內(nèi)容：第一,將土地通過委托給村集體或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺的方式進行統(tǒng)一流轉(zhuǎn),然后再發(fā)包給農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體。2016年,上海農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率達75%[23]。第二,強化對農(nóng)業(yè)整個生產(chǎn)過程的服務(wù)供給和監(jiān)管。比如政府統(tǒng)一提供種子、農(nóng)藥以及水利等服務(wù),對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出高標(biāo)準(zhǔn)要求。第三,政府對農(nóng)作物的種植類型以及農(nóng)田休耕或耕種比例進行規(guī)劃。政府管理的每個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的資金補貼。上海農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出比較強的行政主導(dǎo)特征。

二是城市休閑功能區(qū)定位。截至2017年,上海常住人口2 418.33萬人,人口密度約為每平方公里3 814人。面對如此龐大的人口數(shù)量,有限的城市空間很難完全滿足市民的娛樂、休閑需求。上海市農(nóng)村離城市的就近便利性使之成為城市休閑功能的最佳拓展地帶。針對城市人口巨大的休閑娛樂需求,結(jié)合本地土地整治項目,上海市政府于2012年在全市打造21座郊野公園,平均每個公園的面積為21平方公里左右。以筆者調(diào)研的L鎮(zhèn)為例,鎮(zhèn)域總面積為48平方公里,下轄12個行政村、2個居委會。郊野公園的規(guī)劃面積為21.4平方公里,占鎮(zhèn)域總面積的近1/2,共涉及8個行政村。郊野公園建設(shè)的目的在于緩解上海城市功能不斷提升過程中所面臨的土地資源約束和生態(tài)游憩空間缺乏問題。鄉(xiāng)村空間的景觀性、生態(tài)性凸顯出來,鄉(xiāng)村分解了城市部分功能。整個鄉(xiāng)村空間的規(guī)劃都是在政府的主導(dǎo)下完成。

3.2 政務(wù)的大量創(chuàng)生

鄉(xiāng)村建設(shè)的城市功能定位以及政府由此產(chǎn)生的系列舉措最終都會轉(zhuǎn)化為行政村范圍內(nèi)的治理事務(wù)。在行政村依然是我國鄉(xiāng)村治理基本單元的背景下,以“村兩委”為基礎(chǔ)的村級組織自然成為承接政府主導(dǎo)型鄉(xiāng)村建設(shè)所生成的行政事務(wù)的最優(yōu)載體,從而克服政府直接與分散小農(nóng)戶打交道所存在的交易成本過高難題。然而,以兼業(yè)村干部為治理主體的半正式化治理體制難以應(yīng)對行政事務(wù)密集且大量鄉(xiāng)村建設(shè)資源輸入的治理需求,需要對之加以改造。一個重要改造方式就是形成以職業(yè)化村干部為基礎(chǔ)的正式治理體制,將村級組織吸納到政府行政管理體系之中,增強政府對村干部的指導(dǎo)、管理和動員能力。在農(nóng)村人口大量流出且已脫離農(nóng)業(yè)、脫離土地以及村莊生活主體主要是老年人的情況下,村莊內(nèi)生性的自治事務(wù)日趨稀少。這進一步為村級治理的行政化提供了可能。

以政府對農(nóng)業(yè)的管理為例。在各級政府的推動下,上海農(nóng)村大致形成了三種農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式,分別是以嘉定外岡鎮(zhèn)為代表的集體經(jīng)營模式、以松江家庭農(nóng)場為代表的家庭經(jīng)營模式和以金山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為代表的企業(yè)經(jīng)營模式[24]。在這三種農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式中,村級組織都直接或間接地扮演著管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)者的角色,對接政府下達的各項資源、服務(wù)以及要求。集體經(jīng)營模式中,農(nóng)民將土地返租給村集體,由村集體提供農(nóng)資,聘請?zhí)镩g管理員統(tǒng)一經(jīng)營。村集體作為責(zé)任主體介入到耕種、收割、運輸?shù)葞缀跛械纳a(chǎn)環(huán)節(jié)中。家庭經(jīng)營模式中,村級組織主要是作為家庭農(nóng)場主與政府間的對接者角色,負(fù)責(zé)將政府統(tǒng)一配備的種子、農(nóng)藥、其他社會化服務(wù)以及相關(guān)農(nóng)業(yè)補貼等工作落實到位,還包括將政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時間安排等要求傳達下去。村級組織還需要聘用專門的管水員以保證家庭農(nóng)場經(jīng)營的用水需求。農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營模式中,一般規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)企業(yè)大多將土地再次轉(zhuǎn)包給小農(nóng)戶(主要是外地農(nóng)民)。企業(yè)直接承擔(dān)對接政府項目、農(nóng)業(yè)安全監(jiān)測、檔案資料填寫、小農(nóng)戶生產(chǎn)行為的監(jiān)督等工作。雖然企業(yè)是主要的責(zé)任主體,但村級組織仍然需要協(xié)調(diào)和配合。僅農(nóng)業(yè)一塊,上海就形成了高度密集和專業(yè)化的管理隊伍。以L鎮(zhèn)為例,全鎮(zhèn)3萬畝耕地,下轄12個行政村。鎮(zhèn)、村兩級常年由財政支付工資、專門從事農(nóng)業(yè)治理的行政、半行政人員就有140多人①王海娟在《土地整治與上海農(nóng)業(yè)發(fā)展調(diào)研報告》中對之進行過統(tǒng)計：鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)業(yè)部門有4個,其中農(nóng)技站人員20多人,主要負(fù)責(zé)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn);農(nóng)業(yè)園區(qū)人員12人,主要負(fù)責(zé)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展;農(nóng)業(yè)辦公室3人,主要負(fù)責(zé)休閑旅游農(nóng)業(yè);L鎮(zhèn)金土地發(fā)展有限公司若干人,主要負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)。12個行政村,每個村按照8名農(nóng)業(yè)管理員計算,總共也有96人。,其中村一級專門從事農(nóng)業(yè)管理的工作人員平均有8人左右,包括分管農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)主任(由村干部兼任)、電工、水利管理員以及農(nóng)業(yè)安全協(xié)管員等。

村級組織除了要承接政府對農(nóng)業(yè)管理的相關(guān)任務(wù)外,諸如郊野公園建設(shè)中涉及的土地整理、溝渠路建設(shè)等項目落地問題都需要村級組織配合和協(xié)調(diào),高標(biāo)準(zhǔn)的村莊環(huán)境衛(wèi)生管理、村莊道路等日常管護工作同樣需要村級組織來完成?？傮w來說,以城市需求為導(dǎo)向、由政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、資源流量大,事務(wù)繁雜、細致且瑣碎,需要一個職業(yè)化且受政府管理的專門隊伍去完成。村級治理行政化是上海市政府基于城市經(jīng)濟社會發(fā)展需求對鄉(xiāng)村進行統(tǒng)籌、規(guī)劃和改造等理性設(shè)計邏輯自然延伸的結(jié)果,村級組織事實上成為政府在村莊的派出機構(gòu)。

4 村級組織體系的構(gòu)成及基本配套制度：村級治理行政化的實踐表達

行政化村級治理與自治型村級治理是兩種相對的村級治理模式。在自治型村級治理中,村干部的管理呈現(xiàn)出非正規(guī)性。雖然村干部具有承接政府部分行政職能的要求,但是其動用的治理資源都表現(xiàn)出一定的社會性,與村莊社會存在緊密關(guān)聯(lián),政府正式治理資源的支持有限。因而,政府對村干部的行為以及村級治理活動的開展不具有絕對的管理權(quán)。與自治型村級治理不同的是,在行政化村級治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部行為及村級治理活動的開展具有較強的制度化管理能力?；谡{(diào)研結(jié)果,這里從村級治理架構(gòu)、村干部選任機制以及村干部的治理行為特征等三個方面來勾勒上海地區(qū)村級治理的行政化實踐。

4.1 條塊化的村級治理架構(gòu)

上海農(nóng)村形成了“‘村兩委’干部+條線工作人員”的條塊化治理架構(gòu)?！按鍍晌备刹肯喈?dāng)于“班子成員”,是村莊權(quán)力中心,承擔(dān)村務(wù)決策和村莊統(tǒng)籌管理職責(zé)。條線工作人員主要從事事務(wù)性工作,接受村干部的工作指導(dǎo)。

每個行政村“村兩委”干部的配備數(shù)量為3～5人。除書記、主任對村莊工作全面負(fù)責(zé)外,各行政村會根據(jù)村莊治理需要對其他“村兩委”干部進行相應(yīng)的崗位配置,形成村莊治理的各個條線。各個條線又會根據(jù)工作量的大小和復(fù)雜程度配備數(shù)量不等的工作人員,并受分管各條線村干部的工作指導(dǎo)。雖然各行政村因為村莊大小以及村莊具體治理事務(wù)的多寡在具體條線內(nèi)容的設(shè)置上存在差異,但是“‘村兩委’干部+條線工作人員”的崗位配置基本上是上海農(nóng)村村級治理架構(gòu)的主要形式。

比如城郊農(nóng)村,由于有廠房出租、企業(yè)入駐等工商經(jīng)濟以及大量流動人口,村莊治理事務(wù)數(shù)量多且門類繁雜。這類村莊多設(shè)置有調(diào)解、司法、工會、治安、科普、社保、農(nóng)建、衛(wèi)生、工商等條線,而遠郊地帶的一般農(nóng)業(yè)型村莊則主要是調(diào)解、衛(wèi)生、農(nóng)建、民政等條線。除了特別重要的條線是專人負(fù)責(zé)外,其他多是一個村干部負(fù)責(zé)多個條線。村里的條線工作人員分為兩類：一類是村莊自主招聘的條線工作人員,工資由村集體承擔(dān),接受村干部的工作指導(dǎo)。環(huán)境衛(wèi)生、電工就屬于這一類型。另一類是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招聘并向各村分配的條線工作人員,工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)。村里的綜治協(xié)管員、助殘員和就業(yè)援助員就屬于此種類型,他們直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo),同時也受村干部的管理。

不論是村干部還是條線工作人員,他們都是專職化的,有明確的坐班要求,按照目標(biāo)管理責(zé)任制的標(biāo)準(zhǔn)進行考核。村干部和條線工作人員之所以能做到專職化,原因就在于他們都有不低于外出務(wù)工收入的工資保障。村干部工資的多少與村集體經(jīng)濟狀況成正相關(guān),集體經(jīng)濟發(fā)達村的村書記工資能達到每年15萬～16萬元,集體經(jīng)濟薄弱村村書記的工資每年至少也有9萬～10萬元。上海一般將村集體年收入少于70萬元的村作為經(jīng)濟薄弱村,并通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式來彌補此類村莊治理資源的不足。其他“村兩委”干部的最低工資每年也能有7萬～8萬元,條線工作人員的工資每年在4萬～5萬元。此外,“村兩委”干部和條線工作人員還有保險待遇和退休保障。

在條塊化的村級治理架構(gòu)中,村級日常工作采取的是以專業(yè)條線分工為主、以塊為中心的整體動員參與為輔的條塊結(jié)合的模式,權(quán)責(zé)職能邊界清晰。從村級治理架構(gòu)中的權(quán)力關(guān)系來看,其內(nèi)部形成的是制度化的權(quán)力分配格局,包括村書記、主任在內(nèi)的村干部權(quán)威都屬于行政性權(quán)威。村級治理活動的開展主要依靠正式行政資源的支持。

4.2 制度化的干部選任機制

在對村干部的選任上上海先后經(jīng)歷了非正式指導(dǎo)和制度化指導(dǎo)兩個階段。2004年后備干部制度的啟動可以看作為區(qū)分兩個階段的時間節(jié)點。2004年前屬于村莊的能人治理階段,這與當(dāng)時村級治理的核心任務(wù)是以村集體經(jīng)濟發(fā)展為主有關(guān),村集體經(jīng)濟主要是村辦企業(yè)和招商引資。為了各村的經(jīng)濟指標(biāo)能達到考核要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)有影響村干部人選尤其是村書記人選的動力。從調(diào)研組在部分農(nóng)村的調(diào)研結(jié)果來看,20世紀(jì)90年代的村書記多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提議和任命,且主要是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)某部門或某企業(yè)的管理人員中遴選,經(jīng)濟發(fā)展能力是主要遴選標(biāo)準(zhǔn)。

進入21世紀(jì),隨著村級治理任務(wù)從經(jīng)濟發(fā)展向管理服務(wù)轉(zhuǎn)變,上海各鄉(xiāng)鎮(zhèn)于2004年啟動后備干部制度。也大致在這個時候,上海各級地方政府基于城市經(jīng)濟發(fā)展需求開始對包括農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃在內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)進行全方位管理,由此產(chǎn)生了對建立一個專業(yè)化、正規(guī)化村級組織體系的需要。村級治理逐步從能人治理邁向?qū)２胖卫怼：髠涓刹恐贫鹊膯訕?biāo)志著上海進入村干部的制度化培養(yǎng)和選任階段。后備干部的選拔周期與村莊選舉的周期一致,通常是每三年一次。當(dāng)然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)村干部的隊伍配備情況對后備干部的選拔時間進行靈活調(diào)整。

后備干部制度作用的發(fā)揮是通過村書記助理、主任助理的設(shè)置來實現(xiàn)的。書記助理、主任助理由鎮(zhèn)街組織部門進行公開招聘,需經(jīng)過筆試、面試等環(huán)節(jié),對報考人有嚴(yán)格的年齡和學(xué)歷要求,其中書記助理職位沒有明確的戶籍限制。年輕化和高學(xué)歷是后備干部選拔的方向,也是村級治理隊伍建設(shè)的方向。調(diào)查發(fā)現(xiàn),從2004年之后當(dāng)選為村書記、主任以及一般“兩委”成員的工作經(jīng)歷來看,他們一般都是通過后備干部制度進入村級治理體系,遵從助理、委員再到村主職干部的晉升路線,書記助理、主任助理工作為他們提供了一個熟悉村莊工作以及熟悉本村村民的機會。經(jīng)過多年實踐,從書記助理、主任助理成長為村書記和村主任后備人選的情況已經(jīng)比較多見。

后備干部同村里其他工作人員一樣都是專職化的,工資待遇是村書記的55%,與一般的外出務(wù)工收入基本相當(dāng)。后備干部有穩(wěn)定的職業(yè)晉升預(yù)期,這對剛畢業(yè)的大學(xué)生具有相當(dāng)?shù)奈?。對村干部來說,只要他們不犯原則性的錯誤,都能干到退休。男女分別到了57歲和52歲,村主職干部就不再連任。在村干部和普通村民看來,村干部主要是一份收入和退休有保障的正規(guī)性職業(yè)。

由此可見,上海形成了以后備干部制度為基礎(chǔ)的穩(wěn)定且制度化的村干部更替和選任機制。后備干部制度在一定程度上強化了村干部權(quán)力來源的制度屬性,是上海地區(qū)行政化村級治理體系得以存續(xù)的重要制度保障。

4.3 規(guī)則型治理秩序的形塑

依據(jù)村集體經(jīng)濟的發(fā)展程度,上海農(nóng)村可粗略劃分為城郊地帶的集體經(jīng)濟雄厚村和遠郊地帶的集體經(jīng)濟薄弱村,后一類村莊在數(shù)量上占絕大多數(shù)。不論是何種類型村莊,地方政府都表現(xiàn)出對村莊的強大管理能力。對集體經(jīng)濟雄厚村而言,在村財鎮(zhèn)管的制度下,村集體沒有經(jīng)濟主導(dǎo)權(quán),財權(quán)由鎮(zhèn)來掌握。村集體資源屬性實現(xiàn)了從村莊小公性質(zhì)向政府大公性質(zhì)的轉(zhuǎn)換,形成了地方政府以資源為基礎(chǔ)對村級組織的管理。對集體經(jīng)濟薄弱村而言,其村級治理資源包括村級工作人員的工資、村莊的日常管理和建設(shè)費用等幾乎全部依靠上級政府的財政資源輸入。村級治理資源對政府的強依賴性,更是強化了上級政府對此類村莊治理的指導(dǎo)能力。上海的村級治理也因此呈現(xiàn)出較強的資源分配性特征[25]218-230。

村級治理資源由政府所掌控的特點意味著政府有制定資源使用和分配規(guī)則的權(quán)力。為了保證資源的合理使用,政府通常會采取相應(yīng)的制度手段以及考核手段對村干部的治理行為進行規(guī)范,并提出檔案備份、辦事留痕等工作要求。村級治理對政府資源的強依賴性也使村干部有執(zhí)行上級輸入的各項規(guī)則的動力。以當(dāng)?shù)亍八淖h決策法”的執(zhí)行情況為例。雖然很多中西部地區(qū)的農(nóng)村在政府的指導(dǎo)下都建立了村務(wù)監(jiān)督委員會等事務(wù)決策和監(jiān)督機制,但多沒有得到有效執(zhí)行。該制度在上海農(nóng)村卻得到了較好地貫徹。上海每個農(nóng)村都設(shè)有村務(wù)監(jiān)督委員會,其成員由村民代表大會產(chǎn)生,村監(jiān)會主任和“村兩委”干部參與村莊相關(guān)事務(wù)決策。村莊重大事項基本上都會經(jīng)過村支部提議、“村兩委”商議、村黨員大會審議和村民代表會決議的“四議”程序。

對政府來說,出臺的各項制度是規(guī)范村干部行為的手段。對上海的村干部來說,在較高工資保障的前提下,按照政府的規(guī)定行事則是一種免責(zé)機制,破壞上級規(guī)則的任何行為都可能帶來失去村干部職位的風(fēng)險。此外,充裕的行政治理資源也使村干部無需過多倚重社會動員、人情、面子以及其他非正式手段進行村莊治理,村級事務(wù)在行政框架內(nèi)就能得到較好解決。因而,政府借助對村級治理資源的管理,強化了其向村莊輸入制度和規(guī)則的能力,進而形成了政府在鄉(xiāng)村治理中的強大指導(dǎo)能力。村莊也實現(xiàn)了以制度、規(guī)范、程序等為依據(jù)的規(guī)則型治理。

5 總結(jié)與討論

得益于城市經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市經(jīng)濟對農(nóng)村勞動力強大的吸納能力,上海農(nóng)民較早且迅速地進入到城市化進程中。在社會保障體系日益完善的背景下,上海農(nóng)民能夠脫離與農(nóng)業(yè)、土地的關(guān)系而完全投入到市場中并且有能力規(guī)避市場的風(fēng)險。這強化了他們的城市生活取向。人口的持續(xù)流出帶來村莊的快速蕭條,村莊缺乏內(nèi)生的自主建設(shè)需求。與此同時,隨著城市經(jīng)濟的擴張和城市人口的膨脹,城市資源和空間限制日益突出。這構(gòu)成了城市部分功能向農(nóng)村進行延展的動力,將農(nóng)村作為城市的一個規(guī)劃板塊,并形成吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系。在村莊內(nèi)生性治理事務(wù)有限的情況下,村級組織主要承接政府對村莊進行建設(shè)所生成的行政事務(wù),“村兩委”成為政府行政層級在村莊的延伸。上海農(nóng)村的治理或鄉(xiāng)村建設(shè)定位并不主要是立足于村莊的內(nèi)生性需求(當(dāng)然在農(nóng)村人口已經(jīng)大量向城鎮(zhèn)流入的背景下,村莊的內(nèi)生性需求也是極其有限的),而是面向城市的經(jīng)濟社會發(fā)展需要。因此,農(nóng)村功能的城市定位意味著上海農(nóng)村治理帶有突出的城市屬性。

較之于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理秩序的自然生成性,城市治理秩序表現(xiàn)出較強的人為規(guī)劃性。這決定了在農(nóng)村中不屬于村級治理的事務(wù)都會被納入城市治理的范圍,行政事務(wù)的數(shù)量和復(fù)雜性都會成倍增加。在韋伯看來,科層制產(chǎn)生的一個重要原因就是伴隨工商業(yè)的發(fā)展所帶來的行政事務(wù)復(fù)雜性的增加[26]31-36。上海農(nóng)村治理的城市屬性主要體現(xiàn)在兩個方面：第一,村莊管理和建設(shè)目標(biāo)的城市導(dǎo)向。即村莊管理和建設(shè)主要是服務(wù)于城市經(jīng)濟社會發(fā)展體系的功能需要。第二,村莊管理和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的城市導(dǎo)向。比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理、村莊空間打造以及環(huán)境衛(wèi)生管護等都是按照城市治理的要求展開。在吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系的宏觀背景下,上海農(nóng)村功能的城市定位必然會帶來村級治理事務(wù)特別是政府下達的行政事務(wù)的大量產(chǎn)生。這構(gòu)成了上海村級治理行政化生成的內(nèi)在邏輯。

實踐中,上海農(nóng)村也出現(xiàn)了治理目標(biāo)或治理定位的錯亂,并陷入資源軟約束下行政化治理邏輯強化的處境之中。依托雄厚的公共財政資源以及強有力的正規(guī)化村級治理體系,上海各級政府一方面不斷向農(nóng)村輸入各類公共服務(wù)資源、提高各方面的治理標(biāo)準(zhǔn)、增加對村莊各項創(chuàng)建活動的要求;另一方面采取物質(zhì)激勵和精細化考核的方式來激發(fā)“村兩委”人員的工作動力。以創(chuàng)建活動為例,在自上而下的目標(biāo)管理責(zé)任制考核壓力下,各級政府都有強烈的“創(chuàng)先爭優(yōu)”動力,這不僅影響到工作的排名,而且還與績效工資掛鉤。傳導(dǎo)到村莊,鄉(xiāng)鎮(zhèn)各條線對村干部都會提出具體的創(chuàng)建要求,并附帶細致的硬性考核。就我們調(diào)查所涉及的村莊來說,基本上每個村每個月都有至少五六次的創(chuàng)建活動。這些活動有些可能與村民的實際需求并無太大關(guān)聯(lián),造成了一定程度上的行政內(nèi)卷化。

行政內(nèi)卷化是指在一定的治理單元內(nèi)投入了過量的治理資源,而治理效果卻沒有顯著提高,造成治理資源無效消耗的狀況。主要表現(xiàn)為包括公共服務(wù)供給在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理項目往往與村莊發(fā)展的實際需求不符。大量的公共服務(wù)供給超出了村莊既有人口所能承載和接受的能力,造成政府對村莊的過度治理,而村莊亦陷入治理體系膨脹、空轉(zhuǎn)和治理懸浮的困境之中。從這個角度來說,我們需要對此種現(xiàn)象有所警惕。如何保證行政化村級治理的有效運轉(zhuǎn),提高其治理績效,是有待進一步研究的課題。

此外,較之于國家與社會關(guān)系的分析框架,城鄉(xiāng)關(guān)系的研究視野還可揭示出我國村級治理行政化生成邏輯的空間差異。改革開放以來,我國各地經(jīng)濟、社會發(fā)展的活力得到了充分釋放,經(jīng)濟、社會快速發(fā)展。與此同時,由于地理區(qū)位以及國家政策傾斜程度的差異,城市經(jīng)濟的發(fā)展程度以及農(nóng)村社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生了一定程度的分化,這意味著不同地區(qū)也會呈現(xiàn)出不同的城鄉(xiāng)關(guān)系類型,比如中西部欠發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系類型就不同于東部沿海發(fā)達地區(qū),它們所表現(xiàn)出的村級治理行政化樣態(tài)及其生成邏輯也會有所差異。通過納入城鄉(xiāng)關(guān)系視野,不僅有助于深化對我國村級治理行政化問題的理解,也在較大程度上拓展了我國鄉(xiāng)村治理研究的視域。