黃 建

(浙江大學(xué) 人文學(xué)院,浙江杭州310000)

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào),加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè),推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的“最后一公里”,是創(chuàng)新社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái),是國(guó)家多中心結(jié)構(gòu)模式下基層秩序構(gòu)建和制度運(yùn)作的實(shí)踐“場(chǎng)地”。社區(qū)治理體系建設(shè)對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性和保障性的作用,是牽動(dòng)國(guó)家治道模式轉(zhuǎn)換的“根基軸線(xiàn)”。而社區(qū)治理體制創(chuàng)新作為社區(qū)治理體制改革最關(guān)鍵的“一招”,其直接承載著國(guó)家治理理念的微觀落地和社會(huì)治理重心的下移效度。

1 應(yīng)然價(jià)值——治道變革中的城市社區(qū)治理體制

改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)社會(huì)事實(shí)上經(jīng)歷了一場(chǎng)不可逆轉(zhuǎn)的“權(quán)力分裂”過(guò)程[1]1,國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系正在發(fā)生著實(shí)質(zhì)性的變化。伴隨著“總體性”國(guó)家統(tǒng)治模式的日益瓦解,公共權(quán)力逐步從國(guó)家分散、下沉到了社會(huì)之中。城市作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心,自然成為國(guó)家治道模式轉(zhuǎn)型的核心領(lǐng)域。社區(qū)是城市社會(huì)治理最前沿的“防線(xiàn)”和最基本的“細(xì)胞”,是推動(dòng)城市治理體系以及治理能力現(xiàn)代化的初始環(huán)節(jié)和動(dòng)力,其體制的運(yùn)行和結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新關(guān)系著國(guó)家治理格局的微觀運(yùn)作,也直接決定著城市公共管理與社會(huì)服務(wù)的水平。近年來(lái),伴隨著我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整以及城市化進(jìn)程的持續(xù)加快,城市社區(qū)中人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、利益需求多樣化、自治旨向人本化、服務(wù)內(nèi)容專(zhuān)業(yè)化等變革趨勢(shì)正在全方位地沖擊著傳統(tǒng)社區(qū)的管理體制、治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式。為此,如何結(jié)合環(huán)境變革特點(diǎn)和中央整體改革部署之要求系統(tǒng)化地進(jìn)行重構(gòu)和再造,使社區(qū)真正成為集管理、服務(wù)、自治等多元治理功能于一身的公共平臺(tái),并為頂層改革與基層創(chuàng)新良性互動(dòng)提供支撐保障,便理所當(dāng)然地成了新時(shí)代社會(huì)建設(shè)和改革發(fā)展必須直面的重大課題。

盡管目前學(xué)界對(duì)城市社區(qū)治理仍缺乏統(tǒng)一和規(guī)范的內(nèi)涵表述,但多數(shù)研究成果普遍認(rèn)同社區(qū)治理是社區(qū)內(nèi)外各種力量協(xié)商、參與、協(xié)作,依據(jù)法律法規(guī)和社會(huì)規(guī)范的安排,共同處理社區(qū)公共事務(wù),增進(jìn)社區(qū)民眾公共福祉的活動(dòng)過(guò)程。與社區(qū)管理不同,社區(qū)治理更多強(qiáng)調(diào)多中心合作、民主式參與、網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行,進(jìn)而高質(zhì)量培育和提供城市基層的社會(huì)資本和公共產(chǎn)品,最終滿(mǎn)足居民對(duì)美好生活的向往。在此背景下,社區(qū)治理體制是社區(qū)治理的關(guān)鍵要素和基礎(chǔ)支撐,是在社會(huì)環(huán)境變遷的現(xiàn)實(shí)圖景中,不同的社區(qū)參與主體基于各自的角色身份和資源稟賦,在運(yùn)行中所形成的權(quán)限關(guān)系、博弈模式以及邏輯機(jī)理等的總和,是國(guó)家宏觀治理理念在基層加以組織、協(xié)調(diào)并予以微觀現(xiàn)實(shí)落地的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。我國(guó)的社區(qū)治理體制具有獨(dú)特的演變特色,它既是城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展“問(wèn)題倒逼”的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物,也是對(duì)傳統(tǒng)“單元分隔式”的單位體制以及“溢出承載式”的街居體制的揚(yáng)棄與超越,其實(shí)質(zhì)為國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利在城市基層管理平臺(tái)上的動(dòng)態(tài)博弈與關(guān)系重構(gòu)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的深化,當(dāng)前我國(guó)城市治理結(jié)構(gòu)正在從全能空間向合作空間轉(zhuǎn)換,治理運(yùn)行亦逐步從行政統(tǒng)合向協(xié)商共治轉(zhuǎn)變。而作為城市治理的“基礎(chǔ)環(huán)節(jié)”和“微觀展示”,社區(qū)治理體制改革也對(duì)應(yīng)地朝向黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治多維協(xié)同的目標(biāo)整體“發(fā)力”,而“這種建立在合作主義基礎(chǔ)上的新型政府與社會(huì)的關(guān)系,代表著我國(guó)社區(qū)發(fā)展與制度創(chuàng)新的基本思路”[2]。

2 實(shí)然困境——城市社區(qū)治理體制運(yùn)行的角色失靈

盡管頂層制度已對(duì)社區(qū)治理的地位以及運(yùn)作模式給予了明確的定位和安排,不同城市也在社區(qū)合作共治格局的建設(shè)中進(jìn)行了卓有成效的探索,但就整體而言,當(dāng)前我國(guó)各地社區(qū)治理在體制運(yùn)行中仍存在各類(lèi)阻滯因素,具體表現(xiàn)為如下。

2.1 縱向關(guān)系失衡

社區(qū)治理體制首先表現(xiàn)在塑造城市基層管理秩序的縱向結(jié)構(gòu)性安排上。其中,黨政部門(mén)和社會(huì)力量是該體系中最重要的博弈主體和動(dòng)力依托。近年來(lái),盡管黨政部門(mén)在簡(jiǎn)政放權(quán)的改革思路引領(lǐng)下,從“質(zhì)”和“量”兩個(gè)維度將權(quán)力讓渡給市場(chǎng)并委托給社會(huì)。但長(zhǎng)期以來(lái)根深蒂固的“國(guó)家高于社會(huì)”的統(tǒng)合思維和行政主導(dǎo)模式的運(yùn)行慣性,導(dǎo)致一些黨政部門(mén)把控基層集體行動(dòng)資源的基本現(xiàn)實(shí)并沒(méi)有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。在基層治理體系中,黨委政府依然擁有較大的資源所有權(quán)和分配權(quán),為了確保治理秩序的安全和穩(wěn)定,往往采用自上而下的方式對(duì)社區(qū)運(yùn)作進(jìn)行設(shè)計(jì),一定程度塑造著社區(qū)的治理角色和結(jié)構(gòu)。與之相對(duì),基層尤其是社區(qū)的社會(huì)力量卻發(fā)展滯后且整體薄弱,難以和強(qiáng)大的行政力量進(jìn)行“平等”互動(dòng),也無(wú)法在黨政宏觀管理和社區(qū)微觀自治間尋找到“張力”之平衡點(diǎn)。

雙重角色沖突——行政化危機(jī)。當(dāng)前,一些社區(qū)在實(shí)際運(yùn)作中過(guò)分依附于黨政部門(mén),呈現(xiàn)出高度行政化的色彩,使得本應(yīng)當(dāng)建立在市場(chǎng)原則、公共利益和公眾認(rèn)同之上的社區(qū)合作機(jī)制在一定程度上受損。在治理中過(guò)度追求政治合法性、行政合法性,而忽視社會(huì)合法性的價(jià)值導(dǎo)向也導(dǎo)致社區(qū)的角色定位錯(cuò)亂、服務(wù)資源配置失衡,其中,最為典型的便是社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)居委會(huì)作為城市居民的自治組織,本應(yīng)定位為基層民主共商秩序的建構(gòu)者,多元利益訴求的組織維系者,但在實(shí)際運(yùn)行中卻一定程度上被行政化和“內(nèi)卷化”,變成了一個(gè)集行政性、自治性和服務(wù)性等多重沖突角色于一身的復(fù)合體。即在現(xiàn)實(shí)中社區(qū)居委會(huì)既要扮演好政府官方權(quán)力的承接者,又要當(dāng)好基層不同民眾利益的代言人;既要有效執(zhí)行地方黨委和政府的政策和指令,又要堅(jiān)持自主治理和提供公共服務(wù)。而“在某種環(huán)境條件下,如果兩種相互對(duì)立的要求被置于同一角色之中,就必然會(huì)導(dǎo)致角色緊張(role strain)和角色沖突(role conflict)”[3]85。由于受現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)和資源依賴(lài)關(guān)系的制約,社區(qū)居委會(huì)為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化并獲取更充足的發(fā)展資源,必然會(huì)“趨利避害”將角色“鐘擺”倒向黨政部門(mén)一方,高度聚焦于黨政關(guān)系的協(xié)調(diào)和行政任務(wù)的完成上,以至于為此不惜弱化和放棄自身自治與服務(wù)的本來(lái)職能。與此同時(shí),居委會(huì)的“全能化”也使得社區(qū)民間組織和非營(yíng)利組織的發(fā)育失去了空間和資源[4]。

單純角色分離——邊緣化困境。為了破解縱向關(guān)系失衡以及社區(qū)行政化困境,各地的普遍做法之一是在社區(qū)中建立“社區(qū)工作站”或“社區(qū)公共服務(wù)工作站”等專(zhuān)門(mén)組織。通過(guò)“議行分設(shè)”“居站分離”等方式,讓后者來(lái)專(zhuān)門(mén)承擔(dān)各地政府“下沉”到社區(qū)的各類(lèi)行政事務(wù),從而“松綁”居委會(huì)的雙重代理身份,以期通過(guò)職能“卸載”讓其專(zhuān)注于自身自治和服務(wù)等職能的“履行”。然而,這種簡(jiǎn)單的自治與行政的分離、歸位設(shè)計(jì),在實(shí)踐中卻未能和現(xiàn)實(shí)中我國(guó)社區(qū)居委會(huì)運(yùn)作特點(diǎn)和需求有效對(duì)接。在現(xiàn)實(shí)中,各地在推進(jìn)“去行政化”改革中卻往往走向了絕對(duì)分離的另一個(gè)誤區(qū),其中最為典型的表現(xiàn)是,當(dāng)居委會(huì)的行政事務(wù)管理職能被完全剝離后,另一個(gè)問(wèn)題相伴發(fā)生,即居委會(huì)的地位迅速下降,甚至產(chǎn)生了邊緣化之危機(jī)[5]。

2.2 橫向聯(lián)通失序

社區(qū)治理是社區(qū)中多元主體共同參與的“大合唱”,其治理的有效性取決于各種社會(huì)力量的互動(dòng)效度和合作深度。為此,社區(qū)應(yīng)當(dāng)為各種治理主體搭建合作平臺(tái)、構(gòu)建聯(lián)通秩序,保證其能夠互補(bǔ)協(xié)調(diào)、各守其位、形成合力,從而一同增進(jìn)民眾的公共福祉。然而,反觀現(xiàn)時(shí)態(tài)中的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和協(xié)同程度,客觀上亦存在以下不足：

一是身份認(rèn)同偏低——合法性缺失。社區(qū)居民是社區(qū)最重要的力量來(lái)源和發(fā)展動(dòng)力,但當(dāng)前各地的普遍現(xiàn)象卻是一些居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度偏低、參與熱情低下,社區(qū)生活公共性嚴(yán)重不足。其原因較為復(fù)雜,既有由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、權(quán)力格局分裂導(dǎo)致的利益多元化和人際關(guān)系疏離化,一定程度上難以達(dá)成一致的利益偏好和價(jià)值共識(shí);社區(qū)中主要活躍群體缺席即社會(huì)中職業(yè)群體的生活場(chǎng)景在職場(chǎng)單位而非社區(qū)而導(dǎo)致的對(duì)社區(qū)共同問(wèn)題的漠視等客觀原因[6]。同時(shí)亦有深刻的主觀原因,如一些居委會(huì)具有濃重的行政化色彩,使得社區(qū)難以真正成為居民的利益依托場(chǎng)所,導(dǎo)致居民對(duì)其無(wú)法產(chǎn)生認(rèn)同感等,從而造成居民參與主體地位的邊緣化。

二是內(nèi)部運(yùn)行不暢——資本培育不足。在社區(qū)治理體系中,社區(qū)社會(huì)組織、社工隊(duì)伍是矛盾調(diào)處、社會(huì)服務(wù)以及維權(quán)維穩(wěn)的關(guān)鍵載體和動(dòng)力所在。社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升客觀要求社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育以及社會(huì)工作現(xiàn)代化體制間建立長(zhǎng)效、穩(wěn)固的聯(lián)動(dòng)關(guān)系,形成各色定位、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的運(yùn)行結(jié)構(gòu)。然而,“歷史的原因,我國(guó)城市社區(qū)的非政府組織數(shù)量很少,種類(lèi)也不多,僅限于居民自?shī)首詷?lè)的組織和一些環(huán)保類(lèi)志愿者組織,并且它們多是在政府的管理和資助下建立的,很難形成有獨(dú)立意志的參與主體”[7]131。如此一來(lái),民眾在參與社區(qū)公共生活中便很難有組織化的機(jī)制保障。而社會(huì)工作由于缺乏政策和資源的支持,在社區(qū)治理中亦難以發(fā)揮應(yīng)有的功效并獲得居民的認(rèn)同。社工群體的整體造血和資源汲取能力偏弱,專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的水平偏低,很大程度上受制于政府的特定支持和工作安排,服務(wù)的潛能和品質(zhì)難以提升[8]。上述社會(huì)組織、社會(huì)力量發(fā)育的“先天不足”必然造成社區(qū)治理體制中多元主體聯(lián)動(dòng)共振的橫向機(jī)制缺陷明顯,合力協(xié)同的效果大打折扣。此外,除去外部發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部自身“短板”等原因外,在理論上尚有相當(dāng)數(shù)量的基礎(chǔ)問(wèn)題未能解決,如社區(qū)治理體系中如何科學(xué)厘定不同主體的角色邊界,社區(qū)在橫向聯(lián)動(dòng)中其職能究竟為何?構(gòu)建橫向聯(lián)通的運(yùn)行秩序的標(biāo)準(zhǔn)何在等,從而難以為現(xiàn)實(shí)中社區(qū)治理體制運(yùn)行困境提供有效的解釋和回應(yīng)。

3 突圍路徑——黨建統(tǒng)攬與體制重構(gòu)

十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào),黨的基層組織是確保黨的路線(xiàn)、方針、政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。因此,必須以提升組織力為重點(diǎn),突出政治功能,把街道社區(qū)等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。社區(qū)治理體制的優(yōu)化是多元主體、多重關(guān)系的縱合橫通和互動(dòng)融合,而基層黨建尤其是社區(qū)黨組織總攬全局、舉旗定向、協(xié)調(diào)各方、服務(wù)群眾等功能的發(fā)揮正是其改革的“引擎”和保障所在。其中,最關(guān)鍵的便是通過(guò)社區(qū)黨組織組織力的綜合作用為社區(qū)治理體制的改革創(chuàng)新提供科學(xué)的方向引領(lǐng)和推進(jìn)路徑,并以此集成回應(yīng)社區(qū)治理的各類(lèi)難題。作為一個(gè)內(nèi)涵豐富和邏輯復(fù)合的概念框架,基層黨組織的組織力主要由政治領(lǐng)導(dǎo)力、組織覆蓋力、群眾凝聚力、社會(huì)號(hào)召力、發(fā)展推動(dòng)力和自我革新力組成[9]。

3.1 政治領(lǐng)導(dǎo)與組織整合相結(jié)合

政治領(lǐng)導(dǎo)與組織整合相結(jié)合,凸顯基層黨組織在社區(qū)治理體制改革中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

3.1.1 完善組織機(jī)構(gòu)并嚴(yán)格責(zé)任,確保改革的統(tǒng)合力

建立社區(qū)黨建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),完善區(qū)域化黨組織聯(lián)動(dòng)體系。強(qiáng)化社區(qū)黨組織的統(tǒng)合和動(dòng)員能力,明確其領(lǐng)導(dǎo)角色、職責(zé)并嚴(yán)格規(guī)范運(yùn)行體系。如杭州市作為社區(qū)治理體制改革的先行先試地區(qū),一直以來(lái)都高度重視黨組織在社區(qū)治理中政治核心作用的發(fā)揮。嚴(yán)格建立縣區(qū)黨委書(shū)記為第一責(zé)任人的社區(qū)黨建協(xié)調(diào)機(jī)制和責(zé)任落實(shí)機(jī)制,明確街道黨組織對(duì)社區(qū)黨建的直接責(zé)任,從更高的層面為社區(qū)黨組織政治統(tǒng)攬和綜合協(xié)調(diào)提供體制支撐和運(yùn)行保障,從而有效提升了上下級(jí)黨組織的工作統(tǒng)力與張力,確保社區(qū)黨組織能夠有力統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)社區(qū)各項(xiàng)群眾性、社會(huì)性和改革性工作,切實(shí)強(qiáng)化其方向引領(lǐng)和組織整合的功能。在實(shí)踐中探索形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織部門(mén)具體牽頭,有關(guān)部門(mén)密切配合的社區(qū)黨建工作的整體新格局,積極開(kāi)展縣(市)、街道、社區(qū)黨建工作的三級(jí)聯(lián)動(dòng)聯(lián)創(chuàng)。從共同目標(biāo)、共同利益和共同需求入手,全面推行街道“大工委”、社區(qū)“大黨委”體制,建立黨建工作聯(lián)席會(huì)、黨建共建委員會(huì),全面推行街道黨員代表會(huì)議制度。在黨的統(tǒng)一安排和整合下,從體制和制度安排上解決了社區(qū)在地方治理體系中角色弱化和職能邊緣的問(wèn)題。無(wú)獨(dú)有偶,成都市也在社區(qū)改革中著力發(fā)揮基層黨組織的組織統(tǒng)籌能力。其主要通過(guò)大力構(gòu)建區(qū)域化組織聯(lián)動(dòng)體系和規(guī)范化治理運(yùn)行機(jī)制,強(qiáng)化社區(qū)黨組織的統(tǒng)領(lǐng)和凝聚合力,通過(guò)黨建帶動(dòng)社區(qū)基層治理體制的深度轉(zhuǎn)型。同時(shí),創(chuàng)新組織設(shè)置,增強(qiáng)黨組織架構(gòu)包容性,鼓勵(lì)黨員數(shù)量達(dá)到條件的社區(qū)組建社區(qū)黨委或黨總支,通過(guò)黨組織覆蓋,整合社區(qū)內(nèi)關(guān)鍵資源,盤(pán)活社區(qū)改革系統(tǒng)能量。

3.1.2 領(lǐng)導(dǎo)建立健全民主議事和協(xié)商機(jī)制,最大限度增強(qiáng)凝聚力

緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中社區(qū)內(nèi)組織類(lèi)型多樣、人員構(gòu)成復(fù)雜等客觀現(xiàn)實(shí),在統(tǒng)籌、組織、動(dòng)員做好服務(wù)群眾工作中凸顯黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。近年來(lái),各地均結(jié)合城市治理的特點(diǎn)和社區(qū)發(fā)展實(shí)際,推進(jìn)社區(qū)議事協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建和創(chuàng)新。在社區(qū)黨組織的統(tǒng)一安排和協(xié)調(diào)下,持續(xù)樹(shù)立居民與駐區(qū)單位、新興領(lǐng)域黨組織互聯(lián)互通的意識(shí)。以共同目標(biāo)和訴求為依托,致力做到組織共建、資源共享、事務(wù)共商、居民共評(píng)。引領(lǐng)社區(qū)在民主合作中尋找公共事務(wù)處理的利益最大公約數(shù)和公共規(guī)則設(shè)計(jì)的最優(yōu)平衡點(diǎn),確保社區(qū)改革為民、服務(wù)為民的終極價(jià)值切實(shí)實(shí)現(xiàn),并在此過(guò)程中持續(xù)提升社區(qū)的治理角色和社會(huì)合法性。各地社區(qū)黨組織精心謀劃、整體布局,結(jié)合不同的公共事宜,確定、創(chuàng)新社區(qū)議事、協(xié)商的規(guī)則和方式。從而助力社區(qū)形成靈活、實(shí)用的意見(jiàn)征詢(xún)與合作協(xié)商的長(zhǎng)效機(jī)制,通過(guò)黨組織的統(tǒng)籌把各方主體的積極性有效調(diào)動(dòng)起來(lái),通過(guò)服務(wù)群眾的共同追求最大限度凝聚社區(qū)服務(wù)之合力。

3.1.3 加強(qiáng)黨員干部能力建設(shè),提升黨組織在改革中的影響力和示范性

加大社區(qū)黨組織干部隊(duì)伍建設(shè),將黨組織推薦的人選通過(guò)一定程序明確為各類(lèi)組織的負(fù)責(zé)人,保障黨的基層治理和社區(qū)改革要求原原本本落到實(shí)處,推動(dòng)黨的組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)與社區(qū)服務(wù)有效融合。持續(xù)強(qiáng)化社區(qū)黨員干部的政治意識(shí)、身份意識(shí)、民生情懷和責(zé)任擔(dān)當(dāng),全面提升社區(qū)黨員干部的服務(wù)能力和創(chuàng)新水平。充分發(fā)揮社區(qū)黨員干部的先鋒模范作用,將其塑造成社區(qū)體制改革的“引領(lǐng)者”“導(dǎo)航員”,團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)社區(qū)居民共同探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展道路;同時(shí),作為社區(qū)民眾的“貼心人”,服務(wù)為民,組織、調(diào)動(dòng)民眾積極參與社區(qū)治理。

3.2 擴(kuò)大黨建對(duì)社區(qū)體制改革的覆蓋面和號(hào)召力

堅(jiān)持以黨組織創(chuàng)新推動(dòng)社區(qū)治理工作創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)黨建工作全覆蓋。加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),構(gòu)建共駐共建、互聯(lián)互動(dòng)的黨建格局[10]。作為全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)社區(qū)建黨委的城市,十幾年來(lái),杭州市始終致力于擴(kuò)大黨建工作在社區(qū)治理中的覆蓋面和影響力。按照“社區(qū)建黨委、樓群片區(qū)設(shè)支部、門(mén)棟單元建小組”的思路,條塊結(jié)合重塑社區(qū)黨建模式,持續(xù)強(qiáng)化各級(jí)黨組織在社區(qū)落實(shí)黨的主張、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾的主導(dǎo)作用,并以此凸顯黨對(duì)社區(qū)的治理身份和治理價(jià)值的高度認(rèn)同。在此基礎(chǔ)上,以共駐共享共治共建為要求,構(gòu)建以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)、轄區(qū)單位黨組織和黨員共同參與的城市基層黨建共同體,推動(dòng)城市基層黨建向開(kāi)放、聯(lián)動(dòng)、融合邁進(jìn)。按照把街道社區(qū)、駐區(qū)單位、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)領(lǐng)域黨組織的力量統(tǒng)籌整合的設(shè)計(jì)思路,創(chuàng)新城市新興領(lǐng)域黨建工作體制機(jī)制。不斷健全“區(qū)域統(tǒng)領(lǐng)、行業(yè)引領(lǐng)、兩新融合、街社兜底”的社區(qū)黨建新體制,并持續(xù)拓展社區(qū)內(nèi)商務(wù)樓宇、各類(lèi)園區(qū)、商圈市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)媒體等黨組織全覆蓋體系,真正推動(dòng)在社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌規(guī)劃下各類(lèi)集體資源、社會(huì)資本、公共服務(wù)的集成最優(yōu)化。與此同時(shí),還結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新機(jī)制,將黨組織整體統(tǒng)合與社區(qū)網(wǎng)格化管理科學(xué)對(duì)接。針對(duì)大城市樓群片區(qū)下設(shè)支部黨員較多、規(guī)模較大的現(xiàn)狀,積極推廣“支部進(jìn)樓道、下沉到網(wǎng)格”的覆蓋模式,化小黨組織規(guī)模,做精黨組織的各項(xiàng)宣傳、動(dòng)員和引導(dǎo)工作。與之相對(duì)應(yīng),片區(qū)和樓道支部則結(jié)合門(mén)棟單元居民的訴求和特點(diǎn),組成多種類(lèi)型的黨小組,通過(guò)有效拓展黨組織和黨員的行動(dòng)空間,將社區(qū)黨組織的影響力、感召力、輻射力擴(kuò)大到社區(qū)單元的每一名住戶(hù),將黨建工作真正做實(shí)、做透、落地。經(jīng)過(guò)努力,目前杭州市調(diào)整做實(shí)了1.6萬(wàn)個(gè)網(wǎng)格黨支部、3.5萬(wàn)個(gè)黨小組,已形成“社區(qū)黨委―網(wǎng)格黨支部―樓道黨小組”的“一核多堡”社區(qū)黨組織橫縱交織的覆蓋體系[11]。此外,各地黨組織充分利用現(xiàn)代媒體和網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)優(yōu)勢(shì),通過(guò)設(shè)立QQ群、微信群、黨員服務(wù)網(wǎng)絡(luò)論壇、學(xué)習(xí)教育在線(xiàn)等,定期發(fā)布黨建工作和社區(qū)改革的前沿動(dòng)態(tài),組織社區(qū)各主體就共同關(guān)心的問(wèn)題和熱點(diǎn)訴求集中進(jìn)行學(xué)習(xí)、分析、討論,并尋找對(duì)策。把黨員連在“網(wǎng)上”,把黨建工作開(kāi)展在“掌上”,實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理線(xiàn)下與線(xiàn)上同步進(jìn)行。

3.3 充分發(fā)揮黨建在社區(qū)治理體制改革中的推動(dòng)和協(xié)調(diào)功能

社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮在社區(qū)縱橫新型治理秩序構(gòu)建中的引領(lǐng)、革新和協(xié)調(diào)作用,嚴(yán)格遵循中央關(guān)于社區(qū)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化的建設(shè)要求,始終以社區(qū)居民最現(xiàn)實(shí)、最直接、最迫切訴求的回應(yīng)力和社區(qū)公共福祉的增進(jìn)度為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)籌推進(jìn)社區(qū)治理體制的變革。

3.3.1 縱向體制變革：“統(tǒng)合自主、一核多元”

結(jié)合當(dāng)前各地社區(qū)治理多元模式的探索實(shí)踐,建議應(yīng)通過(guò)立法,將社區(qū)黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)下治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行體制加以厘定,規(guī)范其與社區(qū)關(guān)鍵主體間的職能關(guān)系、權(quán)責(zé)邊界和交互邏輯。具體而言,一方面,對(duì)標(biāo)中央對(duì)社區(qū)治理的整體要求,強(qiáng)化黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo),優(yōu)化社區(qū)治理體制的運(yùn)行環(huán)境。切實(shí)改變社區(qū)居委會(huì)角色沖突和職能超載的窘?jīng)r,助力其突破行政化與邊緣化的雙重困境,真正還其群眾性自治組織之應(yīng)有面貌。統(tǒng)領(lǐng)并助力打造政社分離和政社互動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制,加強(qiáng)黨組織對(duì)社區(qū)服務(wù)和社區(qū)自治兩大核心職能內(nèi)容的制度保障和結(jié)構(gòu)安排。科學(xué)界定黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府負(fù)責(zé)制之內(nèi)涵,引導(dǎo)、規(guī)范相關(guān)政府部門(mén)重新劃定職能范圍,將其職能切實(shí)定位在環(huán)境營(yíng)造、制度保障、培育激勵(lì)、資源提供以及監(jiān)督管理之上,確保政府和社區(qū)在關(guān)系上是合作的、在身份上是獨(dú)立的、在職能上是交互的,有效凸顯并持續(xù)增強(qiáng)社區(qū)的社會(huì)合法性和居民認(rèn)同度。黨組織應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)并協(xié)調(diào)劃定社區(qū)自治性事務(wù)與政府下沉社區(qū)之行政性事務(wù)的邊界,嚴(yán)格清單管理和準(zhǔn)入門(mén)檻,厘清社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的社區(qū)工作事項(xiàng)以及協(xié)助政府實(shí)施的社區(qū)行政事項(xiàng),并通過(guò)法律和制度的方式予以規(guī)范。引導(dǎo)政府嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)清單履行服務(wù)和監(jiān)管職能,支持其結(jié)合社區(qū)建設(shè)實(shí)際開(kāi)展社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系完善以及社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定等工作,嚴(yán)格監(jiān)督政府不得將其行政性事務(wù)非法攤派予社區(qū)或通過(guò)資源供應(yīng)關(guān)系控制社區(qū)。保障居民在社區(qū)治理體系中的主體地位和主導(dǎo)作用,為社區(qū)居委會(huì)營(yíng)造良好的運(yùn)行和發(fā)展環(huán)境。引導(dǎo)并保障社區(qū)始終聚焦健全自治機(jī)制、履行自治職能的主業(yè),協(xié)助其完善以自治權(quán)為核心的制度安排,確保社區(qū)將自我管理、自我服務(wù)、自我教育與自我監(jiān)督的自主治理要求落實(shí)到位,使之真正成為社區(qū)居民議事、決策、管理、監(jiān)督的復(fù)合平臺(tái)和組織形式。另一方面,為了確保社區(qū)運(yùn)行順暢、管理有序和服務(wù)精準(zhǔn),社區(qū)黨組織還應(yīng)宏觀統(tǒng)率社區(qū)治理模式構(gòu)建和復(fù)合機(jī)制創(chuàng)新。參照各地實(shí)踐探索,支持、指導(dǎo)社區(qū)打造“一核一站兩會(huì)”的新型治理結(jié)構(gòu)。所謂“一核”即始終堅(jiān)持社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖,充分發(fā)揮其把關(guān)定向和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之核心優(yōu)勢(shì)。社區(qū)黨組織應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃分社區(qū)治理中公共事務(wù)的性質(zhì)和類(lèi)型,明確責(zé)任主體和職責(zé)邊界,優(yōu)化縱向權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式。其中,社區(qū)行政事務(wù)的責(zé)任主體應(yīng)為基層政府及其職能部門(mén),但其可通過(guò)法定的職權(quán)授予和委托之方式落實(shí)到社區(qū)工作站之上。社區(qū)自治事項(xiàng)嚴(yán)格歸屬于社區(qū)居委會(huì),而社區(qū)公共服務(wù)職責(zé)則賦予社區(qū)服務(wù)站。三大社區(qū)建設(shè)主體均在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下開(kāi)展工作,旨在有效落實(shí)中央關(guān)于政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)治理模式的宏觀部署。在此基礎(chǔ)上,持續(xù)健全和優(yōu)化“一會(huì)兩站”的治理架構(gòu)。即按照“議行分設(shè)”的基本原理,把長(zhǎng)期由居委會(huì)承擔(dān)的行政、自治和服務(wù)多重職能予以科學(xué)分離和組織分設(shè)。其中,“一會(huì)”為社區(qū)居委會(huì),其作為居民自治性組織,核心職能是在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下扮演好居民權(quán)利“表達(dá)者”“維護(hù)者”之角色,真正成為居民權(quán)益的保護(hù)和代表機(jī)構(gòu)。與此同時(shí),“社區(qū)居委會(huì)下設(shè)兩個(gè)日常工作機(jī)構(gòu),社區(qū)服務(wù)站和社區(qū)工作站”[12]113。前者隸屬于社區(qū)居委會(huì),其職能是完成居委會(huì)社區(qū)服務(wù)的任務(wù),即專(zhuān)門(mén)為居民提供各種社會(huì)服務(wù)和公共產(chǎn)品;后者作為基層政府和街道辦設(shè)置在社區(qū)的工作機(jī)構(gòu),具體承擔(dān)過(guò)去居委會(huì)完成的,由區(qū)、街道政府和相關(guān)職能部門(mén)下沉、交辦的任務(wù)。

其中,社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站是平行、合作的工作關(guān)系,但社區(qū)居委會(huì)有權(quán)代表居民對(duì)社區(qū)工作站進(jìn)行檢查和監(jiān)督。社區(qū)服務(wù)站在社區(qū)居委會(huì)的指導(dǎo)下開(kāi)展工作,積極挖掘社會(huì)組織的力量,為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)和產(chǎn)品。通過(guò)社區(qū)黨組織的統(tǒng)合布局和制度安排,整體厘定不同治理主體的權(quán)限邊界和行動(dòng)范圍,嚴(yán)格防范行政管理和社區(qū)自治在體制運(yùn)行中由于權(quán)限不清而導(dǎo)致的權(quán)力僭越和運(yùn)行內(nèi)耗。同時(shí),組織分設(shè)絕非意味著治理各治理主體在職能運(yùn)作中的絕對(duì)分離、互不往來(lái),而是為了實(shí)現(xiàn)在職能清晰基礎(chǔ)上協(xié)同合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行,從而達(dá)到黨建、自治、管理以及服務(wù)的分工落地和協(xié)同融合。為此,黨組織還應(yīng)指導(dǎo)加強(qiáng)“交叉任職、多位一體、分工負(fù)責(zé)”的新型復(fù)合治理模式的推廣力度,切實(shí)為破解社區(qū)居委會(huì)邊緣化難題提供策略。

3.3.2 橫向體制重構(gòu)：“復(fù)合協(xié)同、三社聯(lián)動(dòng)”

作為領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)基層治理的戰(zhàn)斗堡壘,社區(qū)黨組織要科學(xué)引領(lǐng)和整合各類(lèi)社會(huì)力量參與治理,最大限度地凝聚、激活其橫向協(xié)同共治的能量。創(chuàng)新多元復(fù)合主體常態(tài)化參與治理之模式,除“一會(huì)兩站”外,還要深度激發(fā)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、駐社區(qū)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、其他社會(huì)力量和市場(chǎng)主體參與社區(qū)建設(shè)、共商社區(qū)大計(jì)、共克社區(qū)難題的自覺(jué)。特別要在統(tǒng)合政府行政外部驅(qū)動(dòng)和社區(qū)內(nèi)在自治驅(qū)動(dòng)上實(shí)現(xiàn)雙向發(fā)力,一方面,充分引導(dǎo)政府發(fā)揮其多重“節(jié)點(diǎn)”的驅(qū)動(dòng)能力和資源供給效度,啟動(dòng)、激活多元社會(huì)力量共同參與社區(qū)治理的強(qiáng)烈意愿;另一方面,積極指導(dǎo)社區(qū)自下而上進(jìn)行行動(dòng)能力和資源的拓展,使社區(qū)真正成為吸納多重主體參與的政治平臺(tái)和行動(dòng)中心,從而整體上構(gòu)建復(fù)合主體、互動(dòng)合作的社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)。其中特別要領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)通過(guò)“以民主促民生”,充分挖掘居民的內(nèi)生動(dòng)力和建設(shè)熱情。領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)多元化拓展參與平臺(tái)和參與路徑,建構(gòu)社區(qū)真正意義上的公共生活,使居民有效參與到社區(qū)選舉、社區(qū)決策、社區(qū)沖突管理、社區(qū)公益動(dòng)員、社區(qū)志愿感召、社區(qū)鄰里互助、社區(qū)媒介交往等領(lǐng)域之中,從而將黨的執(zhí)政目標(biāo)與社區(qū)價(jià)值追求契合。同時(shí),推動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織以及社會(huì)工作者“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的高效運(yùn)行也是社區(qū)黨組織發(fā)揮組織力,提升社區(qū)資本的重要體現(xiàn)?！叭缏?lián)動(dòng)”是新時(shí)期社區(qū)治理結(jié)構(gòu)深度調(diào)整的生動(dòng)反映。它以社區(qū)居民服務(wù)需求為導(dǎo)向,通過(guò)社區(qū)治理平臺(tái)構(gòu)筑、社會(huì)組織培育以及社會(huì)工作現(xiàn)代化變革,打造社會(huì)組織規(guī)范引導(dǎo)社區(qū)居民參與基層治理,社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化服務(wù)社區(qū)居民的實(shí)施路徑,旨在系統(tǒng)重構(gòu)基層社會(huì)運(yùn)作秩序和優(yōu)化公共服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為此,社區(qū)黨組織應(yīng)為社區(qū)、社會(huì)組織和社區(qū)社會(huì)工作打造良好的政策安排和運(yùn)作環(huán)境,引領(lǐng)“三社聯(lián)動(dòng)”的改革方向和推進(jìn)策略。具體包括：結(jié)合實(shí)際,領(lǐng)導(dǎo)、制定社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)劃,加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo),按照中央要求加快發(fā)展生活服務(wù)類(lèi)、公益慈善類(lèi)和居民互助類(lèi)社區(qū)社會(huì)組織。重點(diǎn)培育為特定群體服務(wù)的居家養(yǎng)老、家政服務(wù)、慈善救助、幫教矯治、中介調(diào)解等類(lèi)型社區(qū)社會(huì)組織。協(xié)調(diào)加大對(duì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的資金支持,鼓勵(lì)社會(huì)資金支持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展,推動(dòng)建立多元化、制度化的資金保障機(jī)制。推動(dòng)基層政府將城市社區(qū)服務(wù)納入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)目錄中,引導(dǎo)采取政策扶持、社會(huì)資助、項(xiàng)目委托、協(xié)助管理、設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金會(huì)等多種方式以及房屋租賃、場(chǎng)地使用、捐款減免等稅收優(yōu)惠措施,為城市社區(qū)社會(huì)組織提供資助。組織發(fā)動(dòng)社區(qū)黨員參與并發(fā)揮榜樣和標(biāo)桿作用,帶動(dòng)企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)力量等積極投入。對(duì)公益服務(wù)能力強(qiáng)、遵紀(jì)守法信譽(yù)高的社會(huì)組織要加以多元化激勵(lì)。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)組織人才的培養(yǎng),加大對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者與工作人員政治理論、基層治理、政策法規(guī)方面的教育培訓(xùn)力度,全面提升其業(yè)務(wù)和服務(wù)能力。強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)組織項(xiàng)目意識(shí)和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)水平,推動(dòng)建立專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者與社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)系協(xié)作機(jī)制,切實(shí)發(fā)揮其提供社區(qū)服務(wù)、擴(kuò)大社區(qū)參與、培育社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)和諧的重要作用。社會(huì)工作者隊(duì)伍是三社聯(lián)動(dòng)中的關(guān)鍵力量,也是社區(qū)治理理念傳播和踐行的重要主體。社會(huì)工作者隊(duì)伍以“以人為本、助人自助”為服務(wù)宗旨,通過(guò)志愿陪伴角色的介入和專(zhuān)業(yè)化幫助,協(xié)同社區(qū)民眾共同詮釋并解決問(wèn)題,從而塑造和衷共濟(jì)的一體意識(shí)。對(duì)此,社區(qū)黨組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào),有效提供政策保障和資源供給。

綜上,在社區(qū)治理體制的變革和優(yōu)化中,唯有通過(guò)社區(qū)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)方能保證其改革的方向正確性;唯有通過(guò)組織引領(lǐng)方能協(xié)調(diào)其多元的利益關(guān)系,整合各類(lèi)行動(dòng)資源;唯有通過(guò)機(jī)制引領(lǐng)方可形成居民自治、民主協(xié)商、群團(tuán)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的集成聯(lián)動(dòng),最終精準(zhǔn)破解當(dāng)前社區(qū)治理的種種難題,確保社區(qū)居民充分享受到改革之“紅利”。