馬 波

（青島大學旅游與地理科學學院 山東青島 266071）

引言

研究國家旅游發(fā)展戰(zhàn)略，主要有兩條相互交織的線索：一是歷史發(fā)展線索，即時間軸上旅游業(yè)的自增長和階段轉換；二是宏觀結構線索，即具體時間截面上社會經濟總體政策對旅游業(yè)的決定和影響。前者體現的是旅游產業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律，具有市場實證屬性；后者體現的是國民經濟發(fā)展的規(guī)律，具有政策規(guī)范屬性。對于實行社會主義市場經濟體制的中國而言，上述兩條線索不僅是同等重要的，而且是互為依存和互相補充的。

對中國旅游業(yè)的戰(zhàn)略性研究，學界主要從歷史發(fā)展角度展開，并逐步聚焦于“轉型升級”問題。查閱文獻，馬波（1999）率先使用了“轉型”一詞，并從總體發(fā)展模式、市場供求關系、產業(yè)增長方式、產業(yè)空間布局、產業(yè)組織結構5個方面對中國旅游業(yè)轉型進行了探索性研究。王大悟（2004）以中國社會形態(tài)向小康社會轉變?yōu)榛A邏輯，認為旅游業(yè)也相應出現了轉型，包括旅游目的從觀光轉向休閑和交流，旅游景區(qū)開發(fā)多元化，旅游服務的自選化和個性化。張輝（2005）指出，中國旅游產業(yè)存在4個方面的轉型：旅游運行方式由“點線旅游”體系轉向“板塊旅游”體系；旅游市場組織由單體企業(yè)向鏈條企業(yè)組織轉型；旅游企業(yè)經營方式由一地經營向跨地和跨國經營轉型；旅游產品從觀光旅游產品轉向多元旅游產品。馬波（2007）認為，我國主要的旅游城市或地區(qū)已開始進入目的地發(fā)展和區(qū)域旅游發(fā)展的高級階段，而這種向高級階段的躍升就是旅游業(yè)的轉型過程，在轉型背景下，旅游產業(yè)的功能、形態(tài)、結構、動力都面臨深刻的變革，并就轉型發(fā)展中旅游效應的統(tǒng)籌調控、國際化發(fā)展、市場化和公私伙伴關系的建設、產業(yè)結構和產業(yè)組織的優(yōu)化、旅游與城市發(fā)展的融合以及人力開發(fā)與科學研究水平的提升等進行了系統(tǒng)分析。此外，杜江（2005）、唐留雄（2006）也對中國旅游業(yè)轉型給予了關注，并探討了轉型期旅游產業(yè)政策的調整走向。

或許是受到學界的影響，2008年初，全國旅游工作會議把“轉型升級”確立為國家層面的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，使這個問題的研究成為產政學研各界共同關注的焦點，相關成果數量因此明顯增多。劉少和（2008）在文獻回顧的基礎上，闡述了旅游轉型在產業(yè)功能、政策、布局、產品、結構以及旅游增長方式與管理方式等多個方面的表現。劉濤（2010）從整體框架、旅游市場、旅游產品和旅游企業(yè)4個方面對旅游業(yè)轉型與升級的研究成果進行評述和總結，并對今后的研究方向和重點進行了簡要說明。謝春山等（2010）重點從產業(yè)、市場、企業(yè)、產品、人才5個方面探討旅游產業(yè)轉型升級的途徑與內容。麻學峰（2010）探討了旅游業(yè)轉型的動力與條件，并以張家界為例討論了旅游業(yè)轉型的初始條件及對轉型的影響。馬波（2011）從“潮涌現象”的理論闡釋及其預警預防的角度論述了中國旅游業(yè)轉型的迫切性。馬波、徐福英（2012）認為，中國旅游業(yè)轉型升級的任務主要是建立多元統(tǒng)籌目標體系，建立以市場為主、政府為輔的推拉聯合動力機制，推動旅游業(yè)同其他產業(yè)或部門的融合發(fā)展，建立區(qū)域旅游一體化格局，建立旨在追求有效競爭的產業(yè)政策框架。成文英、張輝（2013）在對旅游轉型概念進行辨析的基礎上，提出了一個包括發(fā)生背景、動因和動力、目標和方向、內容、進程判斷等5個方面的旅游轉型理論框架。

2014年，習近平總書記從中國經濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)，創(chuàng)造性地提出“新常態(tài)”一詞，用于描述新周期中的中國經濟，并把認識“新常態(tài)”、適應“新常態(tài)”和引領“新常態(tài)”作為治國理政新思想的關鍵點。在2015年初召開的全國旅游工作會議上，國家旅游局把“開辟新常態(tài)下中國旅游業(yè)發(fā)展的新天地”確立為今后工作的中心任務，并推出了“515”戰(zhàn)略，意味著中國旅游業(yè)發(fā)展進入“新常態(tài)”創(chuàng)建期。

筆者認為，在學理上，“新常態(tài)”與“轉型”是一脈相承的。“新常態(tài)”是不同以往的、趨勢性的、相對穩(wěn)定的發(fā)展狀態(tài)，意味著發(fā)展要“轉型”。把發(fā)展視為一個過程，轉向更加符合全球化背景下的中國現實和更加符合現代市場經濟規(guī)律，就是在建設“新常態(tài)”。創(chuàng)建中國旅游業(yè)發(fā)展的新常態(tài)，既是國家發(fā)展進入“新常態(tài)”之宏觀形勢環(huán)境變化的要求，也是中國旅游業(yè)自身實現轉型升級的必然趨勢?！靶鲁B(tài)”蘊含“中國的世界，世界的中國”之遠大謀略，其基本含義已得到全面解釋，問題是在國際局勢變化動蕩之下，新常態(tài)的“新”和“態(tài)”始終在不斷呈現之中，需要及時關注、預判和思考。創(chuàng)建中國旅游業(yè)發(fā)展的新常態(tài)，關鍵在于統(tǒng)籌目標導向（規(guī)范研究）與問題導向（實證研究），凝練新形勢下旅游業(yè)發(fā)展的新使命，進而調整旅游產業(yè)基本政策，明確產業(yè)發(fā)展重點。有鑒于此，筆者綜合利用前期研究成果，結合現實觀察，就中國旅游業(yè)的轉型與新常態(tài)的創(chuàng)建再做討論，以求證于方家，服務于旅游業(yè)又好又快發(fā)展的偉大實踐。

一、新形勢下旅游新使命的學術凝練

1．新形勢簡要分析

旅游業(yè)從來不是游離發(fā)展的，世界如此，中國更是如此。只有全面呼應社會經濟發(fā)展的大趨勢，旅游業(yè)才能獲得最大的發(fā)展機遇，實現最健康的發(fā)展并最大限度地發(fā)揮自身功能。

綜合官產學各界的分析研究，筆者認為，關于形勢大局的以下3個判斷，對于凝練旅游業(yè)新使命、制定旅游業(yè)發(fā)展策略至關重要。

（1）中國經濟下行壓力超乎尋常

產能嚴重過剩（從重化工業(yè)到制造業(yè)整體）、成本全面上揚（從人力成本到環(huán)境成本和社會成本）、出口異常困難（從新貿易保護主義到比較優(yōu)勢原理）、國際擠壓日強（從地緣政治到經濟文化雙重競爭），多種力量的疊加，使得中國經濟在經歷了長期高速增長之后承受從未有過的下行壓力。毋庸諱言，這種壓力已經從制造業(yè)傳輸至金融業(yè)，并開始在國際貨幣市場顯露端倪。對此國家早有準備，宏觀經濟政策調整及時有力，但是也不能低估下行趨勢的影響程度和持續(xù)時間。顯然，在這種經濟背景下，發(fā)展旅游業(yè)顯得尤其重要。同時，旅游業(yè)的主要功能除了拉動消費（包括入境旅游消費和國內旅游消費）外，促進就業(yè)也會成為頭等大事。

（2）“一帶一路”建設既是中國經濟社會發(fā)展的突破口，也是世界經濟恢復繁榮的良藥

“一帶一路”建設順應了我國對外開放區(qū)域結構轉型的需要，順應了我國要素流動轉型和國際產業(yè)轉移的需要，對中國經濟新常態(tài)建設的意義自不待言。更需要指出的是，這一跨越時空的宏偉構想，順應了中國與其他經濟合作國家結構轉變的需要，順應了國際經貿合作與經貿機制轉型的需要，順應了和平、發(fā)展、合作、共贏的時代潮流，承載著亞歐60多個國家或地區(qū)發(fā)展繁榮的夢想，因此，它不是中國的獨奏，而是世界的合唱，雖然充滿挑戰(zhàn)，畢竟前景輝煌?！耙粠б宦贰苯ㄔO以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容，在筆者看來，這也是促進沿途國家旅游昌盛的頂層設計。進一步說，“一帶一路”建設需要發(fā)展旅游，并將帶動旅游深入發(fā)展，顯然，籌劃中國旅游業(yè)的發(fā)展藍圖和五年行動綱領，必須高度因應這個歷史契機。

（3）文化是一切競爭的制勝法寶，文明是所有發(fā)展的最終體現

人類社會的發(fā)展歷史清晰地表明，無論是國家之間、地區(qū)之間的競爭，還是行業(yè)之間、企業(yè)之間的競爭，根本上是文化競爭，所有的發(fā)展成果最終體現為文明進步。漢唐時期陸上絲綢之路的興盛與影響，宋代以來海上絲綢之路的興盛和影響，都是這方面最好的例子。人們常說，文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體。事實上也可以說，旅游是文明的催化劑，文明是旅游的加速器。據此，應當一方面把文化軟實力的提升視作中國旅游業(yè)轉型升級和創(chuàng)建新常態(tài)的一個重要抓手，另一方面要大力凸顯旅游業(yè)發(fā)展對人類文明進步的特別貢獻，在繼續(xù)推進“文明旅游”的同時，更要做好“旅游文明”的大文章，以此承載“五位一體”的文明總布局，承載“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的發(fā)展新理念，為人民大眾謀長期的福祉。

2．旅游新使命凝練

基于對中國發(fā)展新形勢的分析判斷，結合旅游業(yè)的特性，筆者把新時期我國旅游業(yè)的使命作“工”字形凝練（見圖1）。

圖1 新常態(tài)下的旅游新使命Fig.1 New tourism mission under The New Normal

首先，服務國家戰(zhàn)略是旅游業(yè)的最高使命。這方面的中心任務是遵循系統(tǒng)經濟規(guī)律，圍繞國民經濟和社會發(fā)展的階段性需要，充分發(fā)揮旅游業(yè)的特殊作用，其重點內容包括：繼續(xù)推動旅游業(yè)的增長，尤其突出旅游需求促進和旅游就業(yè)促進工程；圍繞“一帶一路”建設的需要，快速推動旅游業(yè)的國際化進程；圍繞提升中華文化軟實力的需要，全面實施旅游文明系統(tǒng)工程。

其次，提升產業(yè)實力是旅游業(yè)的質量效益使命。這方面的重點內容包括持續(xù)開發(fā)旅游人力資源、繼續(xù)優(yōu)化旅游產品市場、加快發(fā)展旅游要素市場、降低旅游交易成本、壯大旅游龍頭企業(yè)、改善旅游產業(yè)組織結構等，目的是從資本、勞動力、技術、制度等多角度入手使力，提高旅游產業(yè)綜合素質，夯實以高性價比為核心的旅游微觀經濟基礎，為國內外各層次游客提供具有競爭力的旅游產品和服務。

最后，活化體制機制是旅游業(yè)的改革創(chuàng)新使命。中國旅游業(yè)是在傳統(tǒng)制度土壤上生長出來的，成長的過程也是體制機制創(chuàng)新的過程，如果想把旅游業(yè)培植成參天大樹，就無法回避體制機制問題，就需要通過改革創(chuàng)新提供成長動力。同時，活化體制機制是有效連接產業(yè)基礎和國家意志的橋梁，是產業(yè)力量和國家力量傳導、疊加的主渠道。這方面的內容無非是上下左右關系的安排，縱向包括國家層面、地方政府層面、企業(yè)層面的制度優(yōu)化及制度銜接，橫向則主要是產業(yè)融合的機制設計，即“旅游+”和“+旅游”的雙向表述。

二、彰顯新使命必須優(yōu)化旅游產業(yè)政策

新常態(tài)賦予旅游業(yè)新使命，新使命首先需要通過調整旅游產業(yè)政策而得到彰顯。關于新常態(tài)下旅游產業(yè)政策的調整，筆者曾作過簡要論述，提出3個基本觀點：一是產業(yè)總體目標應當從追求生產者剩余最大化轉向追求社會總剩余最大化；二是經濟目標應當從重視規(guī)模速度轉向重視質量效益；三是機制與手段應當以市場調節(jié)為基礎，以需求拉動為軸心。在此基礎上，這里作進一步的闡述。

1．樹立新的旅游財富觀和“好旅游”標準，追求社會總剩余最大化

首先需要說明這個觀點的理論依據：①旅游業(yè)的特殊性——旅游業(yè)不是按照“同類企業(yè)的集合”來定義的，而是基于消費者（旅游者）的需求共性“人為”細分出的國民經濟部門?，F實中的確存在旅游經濟體，但這個經濟體本是分散的，通過旅游者這條絲線才被連接起來，可以說，旅游業(yè)是由需求決定和推動的行業(yè)，旅游需求的水平與形態(tài)決定旅游產業(yè)的水平與形態(tài)。②旅游需求的特殊性——旅游需求總體上屬于精神需求，它一方面是社會進步的產物，另一方面又決定了旅游業(yè)的公共生產特性，使得旅游業(yè)有圓心而無邊界。從政府角度而論，旅游業(yè)天生承擔著增加社會福利的功能，而非純粹的經濟部門。因此，政府干預旅游業(yè)發(fā)展的出發(fā)點，或謂實施旅游產業(yè)政策的根本目標，應當是滿足人的發(fā)展的需要，追求社會總剩余的最大化，而非旅游部門的利益最大化。③有研究表明，社會福利最大化與消費者效用最大化存在相關性，在國家宏觀目標實現的同時消費者也實現了其微觀目標，在一定條件下這一結果反之也成立。因此，在正常情況下，旅游業(yè)應當以追求社會總剩余最大化為根本目標。

當然，在不同的社會經濟發(fā)展階段，旅游業(yè)的主體目標會有所不同。在短缺時期，刺激生產必然是旅游產業(yè)政策的主要訴求。中國從改革開放之初到20世紀末，無論是國民經濟還是旅游經濟都呈嚴重短缺狀態(tài)。這種“雙短缺”使得旅游業(yè)的非常規(guī)發(fā)展不可避免，于是，政府主導、超前發(fā)展、追求規(guī)模、偏重經濟就成為旅游產業(yè)政策的基調。進入21世紀，中國經濟不僅走出了短缺時代，而且產能過?，F象日趨嚴重。與此相應，旅游業(yè)的供求關系也發(fā)生改變，總量不足已不再是旅游業(yè)的關鍵癥結，意味著中國旅游業(yè)發(fā)展開始從“非常規(guī)模式”向“常規(guī)模式”轉變。2009年，中國國際旅游收支關系出現逆轉，等于直接宣布了延續(xù)多年的旅游業(yè)非常規(guī)發(fā)展模式的終結。在常規(guī)發(fā)展模式里，旅游產業(yè)政策的總體目標必然要回歸人本，回歸社會福利最大化，回歸可持續(xù)發(fā)展。事實上，國務院〔2009〕41號文件和〔2014〕31號文件，以及國家旅游局最近出臺的一系列新政策，都體現了這種新導向。問題是由于非常規(guī)模式歷時已久，思維慣性和路徑依賴使得各地的旅游發(fā)展實踐迄今依舊帶有濃重的政府主導、超前發(fā)展、追求規(guī)模、偏重經濟等特征，同“新常態(tài)”的定位與要求尚有顯著差距，由此足見旅游業(yè)轉型發(fā)展之必要與艱難。

如果把社會總剩余最大化視為今后旅游業(yè)發(fā)展的總體目標，那么旅游界就需要樹立新旅游財富觀。筆者認為，中共十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，等于為旅游業(yè)確立了新的財富觀。因此，有必要引入“好旅游”（Good Tourism）的概念（如圖2）：如同法律有良惡之分，旅游有好壞之別。經濟性只是好旅游的一個二級指標，而且必須放在自然—社會—文化的大框架里來分析評判。無論是政府還是學術界，將來也應當包括業(yè)界，對旅游業(yè)發(fā)展的考評，不能囿于總量增長一隅，而是要建立涵蓋動力、質量和公平3大方面的指標體系，從而引導旅游業(yè)的和諧發(fā)展。動力指標體現發(fā)展度，包括產業(yè)資本增速、資源配置效率、產業(yè)結構水平、產業(yè)技術水平等；質量指標體現協調度，包括旅游產業(yè)總體績效、國民經濟貢獻度、資源環(huán)境貢獻度、社會文化貢獻度等；公平指標體現持續(xù)度，具體表現在人際公平、代際公平和區(qū)際公平等3個方面。在技術層面上，應當改進旅游影響評估方法體系，強調利益相關者的關系均衡，鼓勵各地發(fā)展非大眾旅游，支持低碳旅游、生態(tài)旅游、社區(qū)旅游、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)。對多種旅游效應進行統(tǒng)籌調控，不只是“終極關懷”的需要，也關系著旅游地經濟的穩(wěn)定發(fā)展，中國未來的旅游業(yè)必須真實地走上可持續(xù)發(fā)展的道路，擔當更多的環(huán)境倫理和社會責任。

圖2 “好旅游”的考量維度與框架Fig.2 The analytic dimensions and framework of Good Tourism

當然，旅游產業(yè)政策總體目標的調整不能停留在觀念層面，而是要落到具體的政策措施上來。比如，《旅游法》及各地旅游管理條例的完善與貫徹，假日制度、帶薪休假制度的推進與落實，公共景區(qū)門票價格的制定與管控，都應當首先考慮確保國民的旅游權利；鄉(xiāng)村旅游的深入發(fā)展應當正確處理效率與公平的關系，突出村民的權益和鄉(xiāng)村性的維護；要積極引導即將出臺的國家公園制度更好地服務旅游業(yè)發(fā)展；要制定科學的標準和切實有效的管理辦法使得景區(qū)主動實施最大承載量管理。顯然，只有落實到具體層面，旅游產業(yè)政策的總體目標才不會被虛置。

2．突出旅游業(yè)質量效益指標，提高旅游產品性價比

首先需要指出，強調社會總剩余最大化的總體目標，并不是忽視旅游產業(yè)政策的經濟功能，而是說在新常態(tài)下，旅游產業(yè)政策作為政府經濟職能實現的主要方式，其目標指向也當相應調整。

中國是世界上名副其實的旅游大國，盡管“從旅游大國向旅游強國邁進”的口號提出已久，但迄今我們尚難稱得上是世界旅游強國。究其原因，主要在于各界對旅游業(yè)的考量，事實上長期以規(guī)模速度為主。翻閱各級政府的旅游統(tǒng)計公報，滿眼都是接待量、旅游收入、企業(yè)數量、固定資產等總量以及增速數，極少看到行業(yè)利潤率、勞動生產率等反映旅游產業(yè)素質的質量效益指標，甚至連游客平均停留天數這樣的簡單數據也無從查找，至于旅游業(yè)的關聯帶動作用，也常常以旅游總收入在GDP或服務業(yè)增加值中的占比來草率表達。毋庸諱言，這樣的旅游統(tǒng)計不僅說明政府和學界對旅游業(yè)的關注并未深入到產業(yè)質量效益層面，而且直接折射出追捧規(guī)模與速度的粗放發(fā)展的現實，于是就有雖然旅游業(yè)總量持續(xù)增長，但產業(yè)效益水平不高，企業(yè)虧損面較大，即宏觀熱、中觀溫、微觀冷的不和諧現象。由此可見，新時期的旅游產業(yè)政策必須聚焦于旅游業(yè)的內涵式增長。

國民出境旅游人次數和消費總量的快速增大，使得提升中國旅游產業(yè)素質變得更加緊迫。毫無疑問，出境旅游與國內旅游之間存在替代效應，出境旅游興旺發(fā)展，不只是導致國際旅游貿易關系發(fā)生逆轉，使得國際旅游收支平衡管理成為國家旅游產業(yè)政策的關注焦點，而且使得國內旅游競爭國際化、國內旅游產業(yè)的低素質問題顯得越來越刺眼。回過頭來看，對中國旅游市場從入境一元到入境、國內二元，再到入境、國內、出境三元的結構變遷，官、產、學三界的研究都是遠遠不夠的，在旅游貿易關系從顯著順差轉向赤字逐步擴大之時，國內旅游的質量效益問題依舊未能受到足夠重視。無論從服務國家戰(zhàn)略、建設旅游新常態(tài)的規(guī)范角度而論，還是從推進旅游業(yè)轉型升級、應對國際競爭的實證角度看，中國旅游產業(yè)素質的提升都是基礎命題，而衡量旅游產業(yè)素質的核心指標就是旅游產品（含服務）的性價比。性價比是消費者感知的，公正的旅游性價比應該建立在旅游者對產品性能要求的基礎上，是在先滿足性能要求的前提下，再衡量價格是否合適，因此，差異化、品質化策略是商家首先需要考慮選擇的。反觀當下的現實，多數旅游企業(yè)無力創(chuàng)新，疏于管理，漠視品質，因為產品雷同，只能熱衷于打價格戰(zhàn)，致使收入和文化水平“雙高”群體日漸追捧國際旅游，大眾游客時常要承受“價格陷阱”之虞，旅游秩序問題令人擔憂。后顧前瞻，必須調整旅游經濟政策的導向，加快推進國內旅游由投資主導向消費主導、由要素主導向創(chuàng)新主導的轉變，從而提升旅游產業(yè)品質，提高國際競爭能力。

同其他產業(yè)一樣，旅游產業(yè)的素質提升最終要依靠人力資本的提升。換言之，創(chuàng)建中國旅游業(yè)的新常態(tài)，需要培植一批新型旅游人才，人才要素市場的發(fā)育至關重要。應當說，國家旅游局富有遠見，在創(chuàng)設中國旅游研究院之后，實施了“青年專家培養(yǎng)計劃”，獲得良好社會反響，最近又成立了中國旅游智庫和中國旅游業(yè)改革發(fā)展咨詢委員會，并推出了“萬名旅游英才計劃”，旨在推動旅游業(yè)的轉型升級。但是從全社會角度看，旅游人力資本開發(fā)仍有極大的空間。一方面，旅游教育，尤其是旅游高等教育亟須優(yōu)化結構、提升品質、實現跨越發(fā)展；另一方面，地方政府、旅游業(yè)界應當深刻認識和準確把握旅游知識經濟的發(fā)展趨勢，為旅游專業(yè)人才的培養(yǎng)與使用提供廣闊天地。

3．尊重市場調節(jié)機制，優(yōu)先拉動旅游需求

產業(yè)政策本質上是一種政府行為，是一種非市場性質的經濟調控手段。產業(yè)政策的理論依據主要有三：一是“市場失靈”說，強調產業(yè)政策的興起和存續(xù)是彌補市場缺陷、完善資源配置機制的需要，主要用于公共產品、外部性、規(guī)模經濟等“市場失靈”的領域；二是“趕超戰(zhàn)略”說，強調產業(yè)政策是政府在市場基礎上發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”，更有效地實現經濟超常規(guī)發(fā)展，從而實施“趕超戰(zhàn)略”的需要；三是“國際競爭”說，強調產業(yè)政策是各國更好地參與國際競爭，從而維持或爭取本國產業(yè)在經濟全球化過程中獲得優(yōu)勢地位的需要。顯然，在3種理論解釋中，“市場失靈”說具有扎實的邏輯和實證基礎，“趕超戰(zhàn)略”說和“國際競爭”說則帶有明顯的“目標導向”色彩——追求目標固然能使產業(yè)興奮，但也有可能呈現“興奮劑”效應。

現代市場經濟是混合經濟，但絕不是市場經濟和計劃經濟的簡單疊加。無論從“轉型”的過程看，還是從“新常態(tài)”的目標看，必須認識到：市場機制是旅游業(yè)發(fā)展的根本機制，在市場機制下旅游供需會趨于相對平衡；旅游產業(yè)政策是調節(jié)旅游供需關系的工具之一，但應當契合市場機制；旅游供需矛盾表現在“總量”和“結構”兩個方面，必須明確識別和區(qū)分；旅游業(yè)發(fā)展當積極克服短缺，更須自覺預防“潮涌”之后的過剩。因此，中國的旅游產業(yè)政策需要從政府主導的舊框框里走出來，回歸彌補市場失靈的基本定位。

政府對旅游業(yè)的干預，不外兩種手段：一是干預旅游需求；二是干預旅游供給。如果認同旅游業(yè)本質上是需求推動型產業(yè)，那么旅游產業(yè)政策就要優(yōu)先考慮促進旅游需求的平穩(wěn)增長。可以說，這方面的政策空間依舊非常廣闊，如通過二次分配改革增加勞動者的收入，使更多的人，包括廣大農民，能夠有條件享受旅游的權利；優(yōu)化休假制度，保證國民有足夠的可自由支配的旅游時間；多管齊下，有效拓展入境旅游市場等。

需要強調，旅游產業(yè)政策要慎用投資拉動手段。據筆者的初步研究，投資對旅游需求的拉動作用是有限的。傳統(tǒng)服務業(yè)沒有規(guī)模經濟，通過擴大企業(yè)產能并不能夠顯著降低平均成本。在進入旅游消費常態(tài)化階段，旅游需求價格彈性會進一步降低，加之地域性的存在使旅游產品或多或少具有自然壟斷性，擴大產業(yè)供給、增強企業(yè)競爭并不能夠有效地促使旅游價格下降。投資拉動只有出現在旅游公共供給領域，才能有效降低旅行成本，同時增加消費者剩余和生產者剩余。據此，筆者支持政府投資改善旅游基礎設施，開發(fā)旅游公共服務，包括建立國家公園制度，讓那些門票奇高的公共景區(qū)回歸社會福利的范疇。附帶提及，盡管旅游價格最終要由市場供需關系決定，不能單方面評論旅游價格水平的高或低，但是可以說，景區(qū)門票價格的高企沖動與旅行社行業(yè)的低價競爭，對旅游業(yè)的健康發(fā)展都是有害的。

三、新常態(tài)下落實旅游新使命的關鍵措施

推動轉型升級，創(chuàng)建中國旅游業(yè)新常態(tài)，必然是一個循序漸進的長期過程，但在一些關鍵、重點領域，“十三五”期間必須進行改革、創(chuàng)新和突破，從而使旅游新使命得到落實。基于上述分析，茲結合國家旅游局的“515戰(zhàn)略”，就落實旅游新使命的重點措施提出如下建議。

1．實施旅游國際化提升工程

第一，把旅游國際化確立為“十三五”旅游業(yè)發(fā)展的第一要務，加強同國家相關部門的協作，調動地方政府和大型旅游企業(yè)的積極性，全面提升我國旅游業(yè)發(fā)展的國際化水平。

第二，從政治、外交、經濟、文化等多角度統(tǒng)籌設計旅游業(yè)國際化的價值體系、目標體系和行動體系，從而高效服務于國家戰(zhàn)略，不斷提高中國旅游業(yè)在國際舞臺上的地位和影響力。

第三，注重國際旅游收支關系的平衡，對入境旅游市場開拓和旅游企業(yè)走出去實施獎勵政策，加強出境旅游滿意度調查評價工作，充分發(fā)揮我國出境旅游增長的綜合效應。

第四，在重視世界傳統(tǒng)旅游客源國市場開發(fā)的基礎上，重點開發(fā)“一帶一路”市場，深耕周邊國家旅游市場。

第五，豐富旅游國際化的形式，改進技術性手段，如充分利用友省、友城資源，開展一對一的變通性旅游（Alternative Tourism）；集約開發(fā)國際型會展節(jié)慶旅游產品，發(fā)展國際商務旅游和專項旅游；優(yōu)化布局，強化節(jié)點，創(chuàng)新機制，凝聚力量，提升郵輪旅游產業(yè)的綜合素質和國際影響力；提高國際旅游宣傳促銷水平，探索靈活實用的國際旅游合作機制等。

2．實施產業(yè)深度融合工程

第一，在已經取得良好成效的基礎上，繼續(xù)主動作為，推進旅游與所有相關產業(yè)的融合發(fā)展，進一步動員多種旅游資源，豐富旅游新業(yè)態(tài)，放大旅游業(yè)的邊界和覆蓋范圍。

第二，選定鄉(xiāng)村旅游、海洋旅游、研學旅游、生態(tài)旅游等幾個主要領域，研究推動多種產業(yè)的深度融合發(fā)展，探索旅游系統(tǒng)經濟發(fā)展的新模式、新機制。

第三，在產業(yè)融合發(fā)展中探索合理的旅游業(yè)綜合協調機制，推進中央政府和地方政府旅游管理體制的多樣化改革。

3．實施旅游空間結構改善工程

第一，為了更好地服務于國家戰(zhàn)略，需要及時調整旅游業(yè)發(fā)展的重點區(qū)域，把發(fā)展重心從中心向邊緣拓展，從東部向西部轉移，尤其需要加強西北、西南諸省區(qū)和東部濱海地區(qū)的旅游業(yè)國際化建設。

第二，在國內旅游市場上，倡導“西進”（go west）旅游流向，創(chuàng)造有利條件，積極引導東部發(fā)達地區(qū)的人民到西部地區(qū)旅游，形成東部反哺西部、東中西反梯度發(fā)展新格局。

第三，北京、上海、廣州等一批旅游中心城市的極化過程基本完成，已經形成旅游業(yè)自生長機制，今后的重點是發(fā)揮輻射效應，帶動周邊區(qū)域旅游發(fā)展。同時，東部發(fā)達地區(qū)要積極探索區(qū)域旅游一體化發(fā)展的機制和路徑。

4．實施國家旅游高地建設工程

第一，鑒于我國旅游業(yè)品質化高度普遍不足的現實，以及參與國際競合對旅游品質的客觀要求，近期必須實施重點傾斜策略，選擇一批具有相對優(yōu)勢的目的地和旅游企業(yè)，加快品質化提升，擔當國家旅游高地的職能。

第二，海南國際旅游島具有特殊的地位和影響力，必須在我國旅游品質化高地建設中發(fā)揮示范作用，為此，建議國家旅游局在政策、人力、技術等方面進一步加強對海南省的支持和引導。

第三，支持西部地區(qū)建設國家公園和實施旅游精品工程。

第四，按照“世界眼光、國際標準、本土優(yōu)勢”的基準，選擇鼓勵有能力的旅游企業(yè)走出去，在實戰(zhàn)中成長為“利用兩種資源、兼顧兩個市場”、能夠代表國家水平的旅游市場主體。

第五，引導各級旅游管理部門樹立精致旅游觀念，因應各地旅游市場需求的升級節(jié)奏，發(fā)揮民間智慧，鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，逐步推進全國旅游業(yè)的品質化發(fā)展。

5．實施智慧旅游升級工程

第一，各級旅游部門要進一步提高對智慧旅游的認識水平和重視程度，要把發(fā)展智慧旅游作為改進旅游產品服務性價比（微觀層面）、提高旅游產業(yè)素質（中觀層面）和建設旅游業(yè)新常態(tài)（宏觀層面）的關鍵技術，切實加快智慧旅游發(fā)展步伐。

第二，加強智慧旅游的研究與開發(fā)，形成知識溢出效應，助推智慧城市、數字國家的技術框架改進。

第三，發(fā)揮政府在信息挖掘、整理、分析、傳輸方面的優(yōu)勢，改進旅游統(tǒng)計和信息管理技術，建構功能強大的國家旅游大數據平臺，為旅游決策、監(jiān)管和壯大產業(yè)市場主體提供技術支持。

第四，堅持效率與公平兼顧原則，繼續(xù)鼓勵線上旅游企業(yè)（OTA）的創(chuàng)新發(fā)展，積極推進線上—線下（O2O）旅游融合發(fā)展模式。

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