摘 要：深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，要“積極推行政府法律顧問(wèn)制度”。各地積極探索建立政府法律顧問(wèn)制度，但在實(shí)踐中存在著諸如：顧而不問(wèn)成形式、只重滅火當(dāng)急救、顧問(wèn)素質(zhì)待提升、制度缺乏規(guī)范，等等問(wèn)題。為此，積極推行政府法律顧問(wèn)制度，一要加大政府法律顧問(wèn)對(duì)政府工作的參與程度，二要建立政府專職律師與兼職法律顧問(wèn)相結(jié)合的顧問(wèn)律師隊(duì)伍，三要建立以發(fā)現(xiàn)和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為主的政府法律顧問(wèn)制度工作機(jī)制，四要建立經(jīng)費(fèi)保障制度和顧問(wèn)律師激勵(lì)制度。

關(guān)鍵詞：政府法律顧問(wèn)；律師；工作模式

法治是治國(guó)理政的基本方式。為實(shí)現(xiàn)“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總體目標(biāo)，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“普遍建立法律顧問(wèn)制度”[1]，十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“積極推行政府法律顧問(wèn)制度”[2]。建立政府法律顧問(wèn)制度，有利于合理規(guī)制政府行為，有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策，保障人民群眾利益，有利于建立廉潔高效的人民政府。本文結(jié)合法律顧問(wèn)制度的地方實(shí)踐，分析當(dāng)前建立政府法律顧問(wèn)制度存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出普遍推行政府法律顧問(wèn)制度的具體思路。

1 政府法律顧問(wèn)的內(nèi)涵

1.1 政府法律顧問(wèn)的含義

所謂“顧問(wèn)”，現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典解釋：“指有某方面的專業(yè)知識(shí)，供個(gè)人或者機(jī)關(guān)咨詢的人?！狈深檰?wèn)就是掌握法律專業(yè)知識(shí)，為機(jī)構(gòu)或者個(gè)人提供法律咨詢服務(wù)的人。政府法律顧問(wèn)，一般是指各級(jí)政府及其工作部門配置或聘請(qǐng)具有法律專業(yè)知識(shí)的人員，充當(dāng)政府的法律參謀和助手，為政府依法行政或處理某些法律事務(wù)，提供專業(yè)意見(jiàn)或提供相應(yīng)法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員。[3]簡(jiǎn)而言之，就是為政府提供法律咨詢服務(wù)的自然人或者組織。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍。”[4]由此來(lái)看，政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍主要包括政府系統(tǒng)內(nèi)外兩種形式，即政府法制機(jī)構(gòu)、法學(xué)專家和律師。本文主要指律師。

1.2 政府法律顧問(wèn)的主要服務(wù)內(nèi)容

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”[5]，這就深化并細(xì)化了對(duì)政府法律顧問(wèn)制度的要求。其一，政府法律顧問(wèn)主要解決“重大行政決策”的合法性問(wèn)題，一般行政決策的合法性問(wèn)題則無(wú)需政府法律顧問(wèn)審查，因?yàn)闆Q策者應(yīng)當(dāng)具備一般性法律常識(shí)及合法與否的認(rèn)知與判斷能力。其二，政府法律顧問(wèn)應(yīng)圍繞依法行政開(kāi)展工作，包括抽象行政行為和具體行政行為，但后者僅限于行政行為合法性的咨詢，而不能由其代為實(shí)施信訪接待、行政應(yīng)訴、合同審查等事務(wù)性、商務(wù)性工作。因?yàn)槭聞?wù)性、商務(wù)性工作的歸口管理部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)。具體來(lái)說(shuō)，政府法律顧問(wèn)的主要服務(wù)內(nèi)容包括以下方面：1）對(duì)政府及其機(jī)構(gòu)重大行政決策的合法性、可行性，及實(shí)施決策可能涉及的法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行研究、論證、評(píng)估并提出審查意見(jiàn)。2）對(duì)政府起草或擬發(fā)布的行政規(guī)章、規(guī)范性文件草案進(jìn)行合法性審查或法律論證，并提供法律意見(jiàn)和建議。3）對(duì)政府在對(duì)外交往、重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目談判、重大招商引資中涉及的重要法律問(wèn)題提供咨詢、論證意見(jiàn)，對(duì)有關(guān)合同、協(xié)議及其他相關(guān)法律文書進(jìn)行審查或修訂。4）協(xié)助政府處理、化解群體性、突發(fā)性重大社會(huì)矛盾糾紛。5）對(duì)國(guó)企改制、企業(yè)破產(chǎn)清算等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行研究、論證并提出法律意見(jiàn)。6）接受政府及其機(jī)構(gòu)委托，參與或代理涉及訴訟、仲裁等法律事務(wù)，參與處理重大行政爭(zhēng)議和民事糾紛。7）參與重大信訪接待、重大信訪案件處理和重大行政調(diào)解工作并提供法律意見(jiàn)、建議。8）接受政府及其機(jī)構(gòu)委托，協(xié)助開(kāi)展法制宣傳教育。9）承辦政府交辦的其他法律事務(wù)等。[6]

2 地方政府建立法律顧問(wèn)制度的實(shí)踐與探索——以六安市金寨縣為例

金寨縣位于安徽省西部，大別山腹地，鄂豫皖三省結(jié)合部。2014年下半年，該縣在總結(jié)近年來(lái)法律顧問(wèn)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，出臺(tái)了普遍建立法律顧問(wèn)制度的實(shí)施意見(jiàn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府各部門及涉及法律事務(wù)的直屬單位普遍聘請(qǐng)了法律顧問(wèn)，一些行政執(zhí)法和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)較重的部門如房屋征收等部門還配備了兩名甚至以上法律顧問(wèn)，一些較大的企事業(yè)單位如學(xué)校、醫(yī)院、廠礦等也建立了法律顧問(wèn)，形成了較為完備的法律顧問(wèn)體系。

2.1 法律參謀普遍配備，作用發(fā)揮較為明顯

2.1.1 主要做法

1）高位推動(dòng)。該縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)依法治縣高度重視，親自過(guò)問(wèn)法律顧問(wèn)制度建設(shè)工作，縣政府常務(wù)會(huì)議專門聽(tīng)取情況匯報(bào)，縣政府出臺(tái)了普遍建立法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)，并將法律顧問(wèn)制度建立情況納入依法行政和機(jī)關(guān)效能考核。

2）嚴(yán)格條件。對(duì)聘任的法律顧問(wèn)明確條件，既要擁護(hù)黨的路線方針政策，模范遵守憲法和法律，又要有著良好的職業(yè)道德和社會(huì)聲譽(yù)，熟悉相關(guān)法律法規(guī)和基層業(yè)務(wù)工作，同時(shí)還要具備較強(qiáng)的責(zé)任心以及必要的時(shí)間和精力履行職責(zé)，防止“濫竽充數(shù)”、顧而不能問(wèn)。

3）方式靈活。對(duì)聘請(qǐng)法律顧問(wèn)模式不作統(tǒng)一要求，由各單位根據(jù)需要，既可由司法行政和政府法制部門推薦，也可由單位公開(kāi)招聘、定向邀請(qǐng)，既可以是執(zhí)業(yè)律師，也可以是基層法律服務(wù)工作者，關(guān)鍵是業(yè)務(wù)精湛，真正發(fā)揮作用。

4）明確職責(zé)。要求法律顧問(wèn)全面參與服務(wù)單位重大行政行為，如規(guī)范性文件起草，重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目談判，合同、協(xié)議簽訂，代理訴訟、仲裁、執(zhí)行和其他非訴訟法律事務(wù)，參與信訪或糾紛調(diào)解處置等，切實(shí)起到法律參謀的作用。

2.1.2 發(fā)揮作用

1）有利于預(yù)防違法行政的發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前約有80%的法律法規(guī)、90%的地方性法規(guī)和全部規(guī)章都是由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施的，政府特別是行政執(zhí)法部門的行政和執(zhí)法行為稍有不慎，便有可能違反法律法規(guī)。比如近些年來(lái)極為敏感的房屋征收，處置稍有不妥，程序上稍微有不當(dāng)之處，便有可能引發(fā)復(fù)議、訴訟，從而處于被動(dòng)。為此，金寨縣住建及房屋征收部門較早聘請(qǐng)了法律顧問(wèn)，對(duì)各個(gè)房屋征收項(xiàng)目，從征收方案的制定、補(bǔ)償協(xié)議的簽訂，到征收決定的制作，再到依法強(qiáng)拆的執(zhí)行，全程提供精到的法律服務(wù)，并積極參與政府拆遷過(guò)程中的糾紛化解，擔(dān)任代理人辦理行政復(fù)議、訴訟案件，有效維護(hù)了城市建設(shè)的重要決策，化解了社會(huì)矛盾，保障了房屋征收的有序進(jìn)行。

2）有利于提高依法行政的能力。不完全統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，金寨縣各級(jí)各部門聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)累計(jì)提供咨詢服務(wù)1800余次，審查合同350多份，參與規(guī)范性文件審查60余件，出具法律意見(jiàn)書50份，參與重大項(xiàng)目研究10余次，為政府依法行政、加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。該縣開(kāi)展的縣級(jí)政府權(quán)力、責(zé)任清單建設(shè)，各單位法律顧問(wèn)全面參與，幫助梳理行政權(quán)力和責(zé)任事項(xiàng)，對(duì)疑難問(wèn)題提供法律意見(jiàn)，推動(dòng)了“兩單”建設(shè)在短期內(nèi)高質(zhì)量完成。此外，政府及其部門主動(dòng)聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)，對(duì)于增強(qiáng)全社會(huì)法治意識(shí)、推動(dòng)全民守法起到了積極的示范作用。

3）有利于增強(qiáng)行政決策的科學(xué)性。減少行政決策的盲目性、隨意性，避免因決策失誤給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和公民權(quán)益造成不應(yīng)有的損失，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、依法、民主決策，必須充分發(fā)揮專家學(xué)者在科學(xué)決策、依法行政方面的參謀、顧問(wèn)作用。金寨縣專門出臺(tái)了重大行政決策程序規(guī)定，要求凡重大行政決策，必須嚴(yán)格履行公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序，法律顧問(wèn)積極參與重大行政決策等合法性審查，參與規(guī)范性文件等抽象性行政行為審查，對(duì)重大活動(dòng)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，初步形成了一套“事前防范、事中控制為主，事后補(bǔ)救為輔”的政府法律事務(wù)防范機(jī)制。

4）有利于增進(jìn)黨群干群之間的溝通。當(dāng)前我國(guó)正處在黃金發(fā)展期和矛盾凸顯期，群眾訴求增多，同時(shí)，隨著全社會(huì)法制觀念的不斷增強(qiáng)，行政復(fù)議、訴訟案件相應(yīng)增加，政府與群眾的溝通需要進(jìn)一步加強(qiáng)。法律顧問(wèn)特殊的地位和作用使得他們?cè)趨⑴c政府決策、依法行政中可以提出更民主、更合法、更符合各階層訴求的建議，使群眾不易產(chǎn)生抵觸情緒，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。同時(shí)，在某些特殊場(chǎng)合尤其是容易造成政府與民眾對(duì)峙的場(chǎng)合，有法律顧問(wèn)的介入，更利于矛盾的化解，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，該縣法律顧問(wèn)參與信訪處置270多件、化解矛盾糾紛80多起。

2.2 存在問(wèn)題不容忽視，必須積極加以解決

2.2.1 顧而不問(wèn)成形式

一些部門和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法律顧問(wèn)重視不夠，有的只是因?yàn)樯霞?jí)要求才聘請(qǐng)了顧問(wèn)，而在實(shí)際工作中很少“顧問(wèn)”，甚至“不顧不問(wèn)”，導(dǎo)致法律顧問(wèn)流于形式、成為擺設(shè)，未能充分發(fā)揮參謀作用。還有的把法律顧問(wèn)作為裝飾門面，認(rèn)為名氣越大越好，而這些律師由于平時(shí)工作忙，很難發(fā)揮實(shí)際作用，有的連面都很少見(jiàn)。還有一些涉法事務(wù)較少的部門，認(rèn)為法律顧問(wèn)可有可無(wú)，聘請(qǐng)法律顧問(wèn)沒(méi)有作用，白白浪費(fèi)財(cái)力。

2.2.2 只重滅火當(dāng)急救

法律顧問(wèn)的職責(zé)是全方位的，更多的應(yīng)該是事前預(yù)防和事中控制。而實(shí)際工作中，一些部門和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法律顧問(wèn)定位更多的是幫助解決糾紛、代理行政復(fù)議或訴訟，以致在制定重大行政決策、處理重大行政事務(wù)以及出臺(tái)規(guī)范性文件，進(jìn)行重大項(xiàng)目、合同談判前，未能及時(shí)讓法律顧問(wèn)參與并提出意見(jiàn)，而一旦作出相關(guān)決策或具體行政行為后，行政相對(duì)人提起行政復(fù)議或者訴訟時(shí)，才想起讓法律顧問(wèn)參與案件復(fù)議或行政訴訟，從而導(dǎo)致法律顧問(wèn)成了專業(yè)“滅火隊(duì)”，大多數(shù)工作是事后補(bǔ)救，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的后置化顧問(wèn)方式。

2.2.3 顧問(wèn)素質(zhì)待提升

有的法律顧問(wèn)綜合素質(zhì)還有待提高，有的責(zé)任心不強(qiáng)，專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)等不能適應(yīng)需要；少數(shù)法律顧問(wèn)缺乏獨(dú)立性，為了繼續(xù)聘任，在提出意見(jiàn)時(shí)沒(méi)有堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的原則，而是迎合領(lǐng)導(dǎo)，還有少數(shù)把擔(dān)任政府部門的顧問(wèn)當(dāng)作提升名氣的資本。

2.2.4 制度缺乏規(guī)范

目前從上到下都未建立起完整的規(guī)范的法律顧問(wèn)相關(guān)制度，遴選缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，管理隨意性較大，考核還處于空白，未能形成擇優(yōu)選聘、能上能下的遴選機(jī)制和獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、優(yōu)勝劣汰的管理機(jī)制。

3 積極探索推行政府法律顧問(wèn)制度的工作模式

3.1 加大政府法律顧問(wèn)對(duì)政府工作的參與程度

政府法律顧問(wèn)對(duì)政府工作的參與不應(yīng)是在出現(xiàn)問(wèn)題的事后來(lái)處理問(wèn)題，而是應(yīng)該把法律顧問(wèn)當(dāng)作政府決策與社會(huì)治理過(guò)程中的剛性需求，政府法律顧問(wèn)不是指的某個(gè)人，而是一個(gè)機(jī)構(gòu)，并且這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該成為依法行政框架下政府決策與社會(huì)治理不可逾越的環(huán)節(jié)。具體應(yīng)體現(xiàn)在：一是參與政府決策的論證過(guò)程，提供法律解讀和法律風(fēng)險(xiǎn)論證，對(duì)政府行為的合法性作出判斷。建立未經(jīng)過(guò)法律論證的問(wèn)題不形成最終決策的機(jī)制。二是參與各級(jí)政府及職能部門的依法行政過(guò)程，對(duì)政府具體行政行為提供法律服務(wù)。通過(guò)各級(jí)政府、各職能政府機(jī)關(guān)聘請(qǐng)法律顧問(wèn)的方式，讓政府法律顧問(wèn)覆蓋政府的社會(huì)治理與服務(wù)行為，并通過(guò)法律顧問(wèn)的工作調(diào)研與信息反饋獲得對(duì)政府管理行為的依法與合法的評(píng)估判斷，以期發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)反饋給政府決策部門，以利于解決問(wèn)題。三是政府法律顧問(wèn)應(yīng)貼近政府各級(jí)、各部門領(lǐng)導(dǎo)工作，及時(shí)提供法律咨詢服務(wù)。通過(guò)常態(tài)化溝通機(jī)制，為政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提供法律支持。如建立顧問(wèn)律師與領(lǐng)導(dǎo)一對(duì)一服務(wù)機(jī)制，或?yàn)槟稠?xiàng)具體工作提供專項(xiàng)服務(wù)。 這不僅有利于提高領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)，也最大限度地減少了領(lǐng)導(dǎo)的工作與決策風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是可以確保各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)行為合法合規(guī)，不觸犯法律。

3.2 建立政府專職律師與兼職法律顧問(wèn)相結(jié)合的顧問(wèn)律師隊(duì)伍

為了能使政府法律顧問(wèn)工作全面覆蓋政府的主要行為，應(yīng)建立專職與兼職相結(jié)合的政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍。

首先，建立穩(wěn)定的專職顧問(wèn)律師崗位。專職顧問(wèn)應(yīng)該屬于公職律師崗位，由具備律師資格的專業(yè)律師擔(dān)任，人數(shù)應(yīng)該是政府顧問(wèn)團(tuán)全體人員的三分之一。每一個(gè)專職顧問(wèn)可以對(duì)應(yīng)幾個(gè)兼職顧問(wèn)，以保證專業(yè)對(duì)口，專業(yè)分工明確。專職顧問(wèn)律師完成緊急事務(wù)處理和日常事務(wù)聯(lián)系、協(xié)調(diào)，與兼職顧問(wèn)律師互相補(bǔ)充并拾遺補(bǔ)闕。

其次，以律師為主，吸收法學(xué)理論研究專家、學(xué)者，組成兼職法律顧問(wèn)隊(duì)伍。政府法律顧問(wèn)應(yīng)按專業(yè)分工，有針對(duì)性地對(duì)應(yīng)政府行為，分擔(dān)政府日常法律服務(wù)工作。顧問(wèn)團(tuán)內(nèi)部應(yīng)實(shí)行集體討論制度，特別是對(duì)政府決策問(wèn)題和重大政府行為，或涉及疑難法律問(wèn)題的，均應(yīng)采取集體討論，匯總結(jié)論，形成法律意見(jiàn)后上報(bào)政府。

3.3 建立以發(fā)現(xiàn)和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為主的政府法律顧問(wèn)制度工作機(jī)制

法律顧問(wèn)制度的建立和完善，就是政府法律顧問(wèn)在參與政府工作時(shí)的作用體現(xiàn)，讓政府法律顧問(wèn)不僅僅只為政府提供簡(jiǎn)單的法律咨詢，而應(yīng)從多角度、全方位、全過(guò)程介入政府的日常工作，完成政府法律思維的培養(yǎng)并形成習(xí)慣，最終讓依憲、依法、依規(guī)成為政府行為文化。這樣，就能保證在事前去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，隨之解決問(wèn)題，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而不是出現(xiàn)問(wèn)題后讓法律顧問(wèn)成為“消防隊(duì)員”。因此筆者認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)以發(fā)現(xiàn)和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為主的法律顧問(wèn)工作目的，政府法律顧問(wèn)的具體工作應(yīng)該包括：一是讓法律顧問(wèn)充分了解政府某項(xiàng)決策或具體行為的動(dòng)因和目的，以使法律顧問(wèn)在充分知情的情況下作出合理性判斷；二是根據(jù)法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對(duì)政府機(jī)關(guān)作出的重大具體行政行為的法律依據(jù)、合理性進(jìn)行審查，提供法律意見(jiàn)；三是參與對(duì)政府機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件作出的政策性創(chuàng)新進(jìn)行合法性審查或法律論證；四是為政府機(jī)關(guān)的重大行政決策提供法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并提供咨詢、論證意見(jiàn)；五是參與對(duì)政府舉行的重大活動(dòng)進(jìn)行研究、論證、評(píng)估并出具書面意見(jiàn)；六是協(xié)助政府參與協(xié)調(diào)政府各部門之間因職責(zé)不清引發(fā)的行政執(zhí)法爭(zhēng)議；七是參與政府重大投融資項(xiàng)目論證、商務(wù)談判和重大涉外商務(wù)合同的談判；八是為政府機(jī)關(guān)工作人員定期進(jìn)行法律培訓(xùn)，讓具體的工作人員和領(lǐng)導(dǎo)具有法律思維。

3.4 建立經(jīng)費(fèi)保障制度和顧問(wèn)律師激勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)顧問(wèn)律師的積極性

這里的經(jīng)費(fèi)是指政府應(yīng)設(shè)立法律顧問(wèn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，如政府購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)及日常政府法律顧問(wèn)團(tuán)正常工作（調(diào)研）所需經(jīng)費(fèi)等。實(shí)際上這就是政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制的推廣和體現(xiàn)。政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制充分說(shuō)明了政府與法律顧問(wèn)之間的關(guān)系是一種聘任關(guān)系，這種關(guān)系有利于防止行政權(quán)力對(duì)顧問(wèn)工作的介入和影響。同時(shí)，為了鼓勵(lì)和表彰那些業(yè)績(jī)突出的顧問(wèn)律師，還應(yīng)當(dāng)建立激勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)時(shí)機(jī)給予恰當(dāng)?shù)臉s譽(yù)和獎(jiǎng)勵(lì)。

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作者簡(jiǎn)介

黃國(guó)耀，男，安徽霍邱人，安徽省六安市委黨校理論研究室主任，副教授。