徐娜

摘 要： 我國(guó)高校本科教學(xué)評(píng)估是與我國(guó)高等教育管理體制改革密切聯(lián)系的。本科教學(xué)評(píng)估一方面推動(dòng)了高校教育教學(xué)質(zhì)量的提高，起到了積極的作用，另一方面給高校造成了一定的負(fù)擔(dān)。從現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析目前本科教學(xué)評(píng)估中存在的問題，采用更合理的策略，才能使本科教學(xué)評(píng)估起到更好的作用。

關(guān)鍵詞： 本科教學(xué)評(píng)估 成本 質(zhì)量 制度

從20世紀(jì)90年代末起，全國(guó)高校開始大規(guī)模擴(kuò)大招生，在這之后，各高校都出現(xiàn)了教育教學(xué)質(zhì)量問題。因此，從2004年10月開始，教育部建立了每五年一輪的高校教學(xué)工作評(píng)估制度，教學(xué)評(píng)估一方面促進(jìn)了高校的教育教學(xué)工作，另一方面帶來(lái)了一系列問題，影響到了高校的工作效率，迎評(píng)甚至成為高校的一大負(fù)擔(dān)。

從現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，我們可以把高校看作替代個(gè)人自學(xué)進(jìn)行高等教育傳播的企業(yè)，這樣的企業(yè)“生產(chǎn)”出來(lái)的“產(chǎn)品”有問題，說明高校的生產(chǎn)效率出現(xiàn)了問題。高校生產(chǎn)效率低下，很大原因是目前高校產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰造成了交易費(fèi)用過高，不適應(yīng)高校擴(kuò)招對(duì)高?！吧a(chǎn)”的要求。與此同時(shí)，教學(xué)工作評(píng)估在某種程度上加大了學(xué)校的交易成本。

一、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下高校問題呈現(xiàn)

1.產(chǎn)權(quán)問題。

產(chǎn)權(quán)理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心內(nèi)容。“對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定，必須把它落實(shí)于私人，才能明確產(chǎn)權(quán)，才能使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有最充分的動(dòng)力和最高的效率”①。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物科斯、阿爾奇安等雖然對(duì)產(chǎn)權(quán)定義并不一致，但都強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)性原則，不僅約束人們對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用，而且明確規(guī)范人們的行為，協(xié)調(diào)人們的行為和處理相互之間的關(guān)系。只有明確界定資源的產(chǎn)權(quán)，才能使資源在使用和交易過程中產(chǎn)生的交易費(fèi)用最低，從而使資源配置最優(yōu)化。一般而言，“現(xiàn)代高校產(chǎn)權(quán)可以分解為終極所有權(quán)、法人所有權(quán)、控制權(quán)（決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)）及經(jīng)營(yíng)權(quán)。所有權(quán)、控制權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分立和相互制衡，高校產(chǎn)權(quán)才能明晰，不同權(quán)利主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系才能明晰”②。所以，高等教育市場(chǎng)機(jī)制要充分發(fā)揮作用，有效的產(chǎn)權(quán)制度是基本條件，能從根本上降低交易費(fèi)用和成本。

盡管我國(guó)相關(guān)法律明確了高校是法人實(shí)體，但一直以來(lái)國(guó)家所有權(quán)和學(xué)校法人產(chǎn)權(quán)的界限都很模糊。國(guó)有資產(chǎn)不是像人一樣的自然所有者，即缺失產(chǎn)權(quán)所有者，各級(jí)政府只是它的直接代理者，其產(chǎn)權(quán)功能大大弱化。如此產(chǎn)權(quán)制度下，大學(xué)校長(zhǎng)的責(zé)任大于權(quán)利，使他們?cè)趯W(xué)校的管理各方面不敢大膽創(chuàng)新，唯恐責(zé)任壓身。由于不徹底和不明晰的權(quán)利劃分，高校要受到國(guó)家教育部等上級(jí)部門的約束，還要受制于地方政府的各種制度，使得高校對(duì)學(xué)校行政、教學(xué)等管理的自主性較差，不利于高校各種資源的優(yōu)化配置。

2.交易成本和費(fèi)用問題。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視域里，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有交易成本。如果沒有交易成本，也就是說如果去除任何阻礙交易的壁壘，資源的利用都是有效率的?！罢心芰σ缘陀谒饺私M織的成本進(jìn)行某些活動(dòng)，但政府行政機(jī)制本身并非不要成本。實(shí)際上，有時(shí)它的成本大得驚人。直接的政府管制并不必然帶來(lái)比市場(chǎng)和企業(yè)解決問題更好的結(jié)果”③。

科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中，解釋了“企業(yè)為什么出現(xiàn)”。他認(rèn)為，企業(yè)形成的原因是把交易費(fèi)用轉(zhuǎn)移到了企業(yè)內(nèi)部減少市場(chǎng)的交易費(fèi)用。交易費(fèi)用理論給我們?nèi)绾慰创F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題提供了一個(gè)全新的視角。要提高高校教育教學(xué)效率和水平，必須在提高管理效率上下功夫，完善管理制度，降低成本。

高校交易費(fèi)用主要包括教師的薪酬和管理費(fèi)用。在擴(kuò)招后，教師的薪酬由于學(xué)生人數(shù)增多的規(guī)模效應(yīng)出現(xiàn)了相對(duì)降低的情況，但管理費(fèi)用可能反而會(huì)提高。主要因?yàn)閿U(kuò)招后高校的管理層級(jí)仍然眾多，學(xué)校與這些管理部門的各種費(fèi)用較高，比如說：本科評(píng)估對(duì)于很多高校來(lái)說，無(wú)疑增加了學(xué)校的交易費(fèi)用和成本，雖然本科評(píng)估本身的目的是好的，但每次一到評(píng)估，很多校長(zhǎng)、干部甚至教師都深深地感到不能全身心地投入到教育教學(xué)工作當(dāng)中，而是將過多的時(shí)間、精力和金錢花費(fèi)在應(yīng)付各種煩瑣的迎評(píng)事務(wù)上，管理機(jī)會(huì)成本高。

其次，由于政府不可能親自管理各高校，因此就要與高校管理者簽訂合同，把學(xué)校委托給這些人管理。學(xué)校制定的規(guī)劃就成了高校和政府之間的契約、高校管理者與教師之間的合同就是高校管理者與教師之間的契約，學(xué)生從學(xué)校獲得的學(xué)歷相當(dāng)于高校與學(xué)生之間的契約。在教育服務(wù)上，高校管理者與政府、院系與高校管理者、教師與院系、學(xué)校與學(xué)生之間存在代理與委托關(guān)系；在質(zhì)量評(píng)估上，教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心與政府、評(píng)估專家組與本科教學(xué)評(píng)估中心、專家與評(píng)估專家組之間存在代理與委托關(guān)系。由于各級(jí)委托人不可避免地帶有主觀性，再加上可能信息不對(duì)稱，因此交易費(fèi)用，比如決策費(fèi)用、監(jiān)管和執(zhí)行費(fèi)用等在所難免。

3.監(jiān)督評(píng)價(jià)問題。

目前我國(guó)高等教育評(píng)價(jià)由教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心組織專家組評(píng)價(jià)高校，國(guó)家是手握大權(quán)的管理者評(píng)價(jià)方，學(xué)校是被動(dòng)的被評(píng)者。這樣的制度對(duì)學(xué)校的管理者和教師的激勵(lì)功能是非常有限的，國(guó)家的監(jiān)督功能弱化，權(quán)責(zé)模糊，效率低下。高校管理者主要由政府任命，造成管理者相對(duì)缺乏責(zé)任感、風(fēng)險(xiǎn)感和約束感。政府的監(jiān)督是看起來(lái)有力，實(shí)則無(wú)效，社會(huì)的監(jiān)督是看起來(lái)有效，但又無(wú)責(zé)，最后出現(xiàn)高校質(zhì)量監(jiān)督實(shí)效的失范。由于高等教育質(zhì)量評(píng)估中委托關(guān)系過多，層級(jí)錯(cuò)綜復(fù)雜，監(jiān)督和代理成本比較大。國(guó)家對(duì)高等教育的價(jià)值訴求多樣，目標(biāo)多元，高等教育的績(jī)效指標(biāo)很難明確，考核起來(lái)存在困難。

在評(píng)估過程中，高等教育教學(xué)評(píng)估中心組織評(píng)估小組，小組再聘選來(lái)自高校的相關(guān)專家，這個(gè)過程完全是高等教育界內(nèi)部的安排，家長(zhǎng)、社會(huì)人員等這些人員完全處于旁觀者狀態(tài)。教師、學(xué)生作為利益相關(guān)者始終被排除在外，即便有征詢座談之類的，也都是準(zhǔn)備好人員和內(nèi)容，甚至教師上課的內(nèi)容都要事先和學(xué)生演練和溝通，這樣的表演對(duì)觀看的監(jiān)督者來(lái)說還有意義和必要嗎？

二、提高高校教育教學(xué)質(zhì)量和效率的制度思考

1.明晰產(chǎn)權(quán)主體，建立有效的內(nèi)部管理制度。endprint

高校的公立性決定了它的產(chǎn)權(quán)為全民所有，政府只是全民所有者的一級(jí)代理，政府通過任命高校黨委書記和校長(zhǎng)的方式進(jìn)行二次委托和代理，中間還有很多不為人知的代理層次，于是委托人對(duì)代理人的監(jiān)督就因?yàn)楸O(jiān)督鏈條太長(zhǎng)而無(wú)法實(shí)施。解決這一問題，可以在高校中實(shí)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化改造，尤其是讓有實(shí)力的大企業(yè)參與學(xué)校的投資，形成股東會(huì)、校董會(huì)、學(xué)校管理層相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，高校才有良好的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，高校的法人性才能真正體現(xiàn)出來(lái)。

在高校產(chǎn)權(quán)明晰有效的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立與之對(duì)應(yīng)的管理制度。主要包含：人事管理制度，克服只能進(jìn)、不能出的用人原則，堅(jiān)持任人唯賢；教學(xué)管理制度，要形成教與學(xué)的相互評(píng)價(jià)機(jī)制；科研管理制度，科研要形成科學(xué)的量化和質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制等?？傊?，在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，應(yīng)從降低交易費(fèi)用和成本的角度建立高校的內(nèi)部管理制度。高校本科水平評(píng)估主要評(píng)價(jià)的是學(xué)校的內(nèi)部管理制度，在目前高校產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下進(jìn)行評(píng)價(jià)，只能解決一些顯性制度的不完善問題，而隱性制度的低效率還會(huì)繼續(xù)發(fā)揮作用。如果產(chǎn)權(quán)明晰，那么高校的交易費(fèi)用必然是相對(duì)較低的，與之相匹配的內(nèi)部管理制度會(huì)趨于完善合理。

2.完善教學(xué)評(píng)估，建立有效的外部監(jiān)督制度。

我國(guó)高等教育質(zhì)量評(píng)估主要依靠強(qiáng)制性的制度變遷提供，《中華人民共和國(guó)高等教育法》第四十四條明確提出：高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評(píng)估。這個(gè)政策看起來(lái)是清晰的，實(shí)際上還滯留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維中，局部制度和操作層面上還需細(xì)化和完善。2011年，《教育部關(guān)于普通高等學(xué)校本科教學(xué)評(píng)估工作的意見》指出“建立與‘管辦評(píng)分離相適應(yīng)的評(píng)估工作組織體系，充分發(fā)揮第三方評(píng)估的作用，由具備條件的教育評(píng)估機(jī)構(gòu)實(shí)施相關(guān)評(píng)估工作。教育評(píng)估機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自身專業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)評(píng)估專家隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格評(píng)估過程組織，制定科學(xué)的評(píng)估方式方法”。但實(shí)際上，直到目前，評(píng)估還只是高等教育界內(nèi)部人士在唱獨(dú)角戲，高等教育評(píng)估社會(huì)中介組織依然依附在教育行政部門名下，并不能自主開展高等教育評(píng)估活動(dòng)。

必要的是設(shè)計(jì)出一種責(zé)任和利益、權(quán)利和義務(wù)相制衡的機(jī)制，在這里，國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)、高校和學(xué)生個(gè)人都在監(jiān)督考評(píng)的范圍之內(nèi)，考評(píng)人監(jiān)督失效的風(fēng)險(xiǎn)和校長(zhǎng)失職失責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)是均衡的。這樣才能提高被評(píng)院校的參與積極性、主動(dòng)性。國(guó)家應(yīng)該主導(dǎo)高等教育評(píng)估，但在評(píng)估成員的構(gòu)成上要打破教育界同行占主導(dǎo)的局面，避免利用人情和評(píng)價(jià)權(quán)尋租的行為，把評(píng)估組專家成員同樣納入考評(píng)系統(tǒng)，多吸收社會(huì)各方人士參與，包括增加家長(zhǎng)、教師、學(xué)生的話語(yǔ)權(quán)和投票權(quán)。這樣的教學(xué)評(píng)估才能真正起到監(jiān)督和促進(jìn)的作用。

3.提高監(jiān)督效率，減少監(jiān)督成本。

“企業(yè)投入要素的所有者與監(jiān)督者之間得到的利益不可能是完全一致的，那么，如何提高監(jiān)督者的積極性就是一個(gè)大問題。提高監(jiān)督者的積極性涉及兩方面問題，即激勵(lì)和約束。通常人們會(huì)以某種合約的方式規(guī)定監(jiān)督者的權(quán)利和責(zé)任，并讓監(jiān)督者具有一定的剩余索取權(quán)和資源管理權(quán)，使這兩種權(quán)利能夠很好地匹配和掛鉤。這樣，出于對(duì)最大剩余的追求，監(jiān)督者就會(huì)盡力做出讓人滿意的決策，保證企業(yè)高效率地運(yùn)行，同時(shí)減少企業(yè)的監(jiān)督成本”④。在官方進(jìn)行考評(píng)的同時(shí)，也要保證教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、校友等利益相關(guān)者的參與機(jī)會(huì)，保證監(jiān)督群體的剩余索取權(quán)和資源管理權(quán)。通過開放競(jìng)爭(zhēng)的手段，讓有效資源合理配置，讓評(píng)估市場(chǎng)和評(píng)估過程更加透明公正。在適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督體系下，鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)評(píng)價(jià)中介參與到高等教育質(zhì)量評(píng)估中，使評(píng)估專家篩選和引進(jìn)信息更加開放，吸收社會(huì)系統(tǒng)乃至教師、學(xué)生參與其中，減少監(jiān)督成本。

總之，高等教育教學(xué)質(zhì)量的提高歸根結(jié)底要靠?jī)?nèi)部保障機(jī)制的健全和完善，外部評(píng)估只能起到監(jiān)督、檢查的作用。面對(duì)評(píng)估，高校提高教育教學(xué)質(zhì)量和效率的關(guān)鍵依然是練好內(nèi)功。

注釋：

①④顧鈺民.馬克思主義與西方新制度經(jīng)濟(jì)理論比較研究[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2014：5，278.

②王高玲，徐佩，湯少梁.高等教育現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度探析[J].南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008（5）：82-85.

③盛洪，主編.現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（上卷）[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2009：16.

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