趙 青

(江蘇師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

一、20世紀(jì)90年代以來澳大利亞難民政策回顧

澳大利亞作為主要移民國(guó)家和國(guó)際難民公約簽署國(guó)，第二次世界大戰(zhàn)以來為國(guó)際難民問題的解決做出了重要貢獻(xiàn)。直至20世紀(jì)80年代，總體來說，澳洲社會(huì)一向?qū)﹄y民持歡迎態(tài)度，其難民政策也深具人道主義精神。但20世紀(jì)90年代初，隨著全球難民問題日益復(fù)雜，前往澳大利亞尋求庇護(hù)的人越來越多，澳政府逐漸收緊其難民政策，對(duì)未經(jīng)許可入境的尋求庇護(hù)者實(shí)行強(qiáng)制拘留。

2001年美國(guó)9·11恐怖襲擊事件爆發(fā)，加劇了澳洲社會(huì)對(duì)國(guó)防安全的憂慮，尋求庇護(hù)者甚至被人為的與恐怖分子建立了聯(lián)系，要求阻止難民入境的呼聲已逐漸成為主流。面對(duì)反船民聲浪，聯(lián)盟黨霍華德政府出臺(tái)了難民政策嚴(yán)厲之最的船民入境控制立法——“太平洋解決方案”，根據(jù)該政策，澳政府在瑙魯、巴布亞新幾內(nèi)亞等國(guó)建立拘留中心，對(duì)在赴澳途中被攔截的尋求庇護(hù)者實(shí)行境外羈押。嚴(yán)控政策使得抵澳船民人數(shù)大幅度減少，從船民控制角度來說，政策無疑是成功的，然而，該政策卻因?qū)ψ陨韲?guó)家利益的強(qiáng)調(diào)，而忽視了其在難民問題上的人道主義責(zé)任與義務(wù)，從而引發(fā)巨大爭(zhēng)議聲浪，聯(lián)盟黨政府丟掉了2007年聯(lián)邦大選，拱手讓位于工黨。

2007年陸克文工黨政府上臺(tái)執(zhí)政，以人道主義為指針對(duì)難民政策進(jìn)行人道主義改革，廢止了“太平洋解決方案”，著手改善難民拘留條件，并為難民提供永久保護(hù)，這些舉措為陸克文政府贏得了廣泛贊譽(yù)。但由于放松的難民政策忽略了邊境安全保護(hù)，偷渡船民數(shù)量較霍華德時(shí)代增加了一百倍，拘留中心再次人滿為患。繼任的吉拉德工黨政府為遏制難民激增現(xiàn)狀，先后嘗試出臺(tái)的“東帝汶解決方案”、“馬來西亞解決方案”，將尋求避難者轉(zhuǎn)移至第三國(guó)進(jìn)行拘留審查，但這兩項(xiàng)政策最終分別因東帝汶方面及澳國(guó)內(nèi)原因而擱淺。吉拉德工黨政府不得不選擇向現(xiàn)實(shí)妥協(xié)，最終重啟了已被關(guān)閉的巴布亞新幾內(nèi)亞和瑙魯?shù)木惩饩辛糁行?，徹底拋棄人道主義舉措，倒向?qū)Υ竦膰?yán)控立場(chǎng)。工黨政府的難民政策人道主義改革逐漸背離初衷，最終歸于失敗。

陸克文—吉拉德工黨政府難民政策改革失敗后，澳難民政策越來越強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益，而缺乏人道主義情懷和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。這對(duì)直接對(duì)繼任的聯(lián)盟黨政府的難民政策的制定和難民問題的處理帶來諸多消極影響。

二、聯(lián)盟黨難民政策主要內(nèi)容

2013年9月，聯(lián)盟黨領(lǐng)袖托尼·艾伯特就任第28任澳大利亞總理，拉開了聯(lián)盟黨2013年至今的執(zhí)政序幕。早在前任工黨政府進(jìn)行人道主義難民政策改革期間，聯(lián)盟黨就曾多次公開批判工黨政府難民政策，稱其邊境保護(hù)制度混亂不堪，并認(rèn)為，正是由于工黨政府廢止了聯(lián)盟黨霍華德政府時(shí)期的“太平洋解決方案”和臨時(shí)保護(hù)簽證制度，致使大批難民涌入澳大利亞。尤其是工黨政府人道主義難民政策改革的失敗，更加堅(jiān)定了聯(lián)盟黨政府嚴(yán)厲限制難民的政策立場(chǎng)。甫一上任，聯(lián)盟黨政府就出臺(tái)了一系列嚴(yán)格的船民遏制政策：

其一，開展“主權(quán)邊界”行動(dòng)。政府于2013年9月18日正式開展“主權(quán)邊界”行動(dòng)，這是一個(gè)軍方領(lǐng)導(dǎo)的邊境安全行動(dòng)，并得到了15個(gè)涉及邊境保護(hù)工作的聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)從旁給予的協(xié)助和支持。根據(jù)該政策，政府在對(duì)船民實(shí)施境外羈押的同時(shí)，亦將出動(dòng)國(guó)防力量對(duì)海上偷渡船只進(jìn)行攔截，阻止船只入境并將其遣返。這一政策旨在消除人口走私和保護(hù)澳大利亞邊境安全。[1]

其二，重啟被工黨政府廢止的臨時(shí)保護(hù)簽證。該政策下，未經(jīng)許可入境的尋求庇護(hù)者即使最終被認(rèn)定為難民，也只能持有臨時(shí)保護(hù)簽證，而無法獲得永久保護(hù)簽證，但這一政策在2014年3月被反對(duì)黨在眾議院投票否決。聯(lián)盟黨政府隨即推出了臨時(shí)人道主義關(guān)懷簽證，以此作為臨時(shí)保護(hù)簽證的替代計(jì)劃，臨時(shí)人道主義關(guān)懷簽證的有效期為3年，簽證到期后持證人仍不能申請(qǐng)永久保護(hù)簽證，并且持臨時(shí)保護(hù)簽證者也沒有實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)聚的權(quán)利。從內(nèi)容來看，臨時(shí)人道主義關(guān)懷簽證實(shí)際上就是臨時(shí)保護(hù)簽證的翻版。

其三，頒布實(shí)施《2014移民與海洋權(quán)力立法修正案(解決庇護(hù)遺留問題)法案》。該法案反映了聯(lián)盟黨政府在難民問題上的強(qiáng)硬立場(chǎng)：進(jìn)一步加強(qiáng)了用于攔截和遣返船只的海上執(zhí)法力量；重新引入臨時(shí)保護(hù)簽證制度；聲明澳大利亞對(duì)尋求庇護(hù)者的“不推回”義務(wù)與遣返“非公民”行為無關(guān)，并刪除了對(duì)《1951年難民公約》中“不推回”原則相關(guān)內(nèi)容的引用；將“未經(jīng)授權(quán)的海上到達(dá)”的定義擴(kuò)展到了父母乘船抵達(dá)后出生于澳大利亞的嬰兒；取消部長(zhǎng)或難民審查特別法庭在90天內(nèi)做出是否發(fā)放保護(hù)簽證決定的義務(wù)。[2]

其四，繼續(xù)對(duì)船民實(shí)施境外羈押政策。艾伯特聯(lián)盟黨政府前的歷屆政府顯然都認(rèn)為這種強(qiáng)制拘留的舉措是必要的，并以此來保證澳大利亞移民政策完整性，確保澳大利亞對(duì)自身邊境的有效管控。因此，該強(qiáng)制拘留政策雖不斷變化，但自出臺(tái)以來，一直被歷任政府保留，新任聯(lián)盟黨政府也延續(xù)了霍華德時(shí)期的境外羈押政策，在瑙魯和馬努斯島對(duì)難民實(shí)施強(qiáng)制拘留，進(jìn)行身份審查。

最后，永久禁止以乘船方式來澳的庇護(hù)申請(qǐng)。2015年9月上臺(tái)的第29任聯(lián)盟黨總理特恩布爾宣布，政府將永久禁止難民乘船入境，未經(jīng)許可入境的尋求庇護(hù)者將在境外處理中心進(jìn)行身份認(rèn)定，被證實(shí)難民身份者隨后將在巴布亞新幾內(nèi)亞或柬埔寨等第三方國(guó)家進(jìn)行重新安置。這項(xiàng)政策表明澳政府將關(guān)閉乘船偷渡赴澳的大門。

綜上可見，以往相比，聯(lián)盟黨政府的難民政策已嚴(yán)厲到極致，這些政策幾乎斷絕了所有船民抵澳的出路。這些完全拋棄了人道主義立場(chǎng)的難民政策通過懲罰與威懾的手段在澳海域劃出了船民的真空地帶，使得澳邊境已難覓船民蹤跡，但聯(lián)盟黨政府政策不過是把這些尋求庇護(hù)者趕出澳大利，再次推向遭受迫害、戰(zhàn)火紛飛的故土罷了，并無益于國(guó)際難民問題的解決。

三、聯(lián)盟黨難民政策評(píng)價(jià)

聯(lián)盟黨政府出臺(tái)和實(shí)施嚴(yán)厲難民政策，除卻其在難民問題上一貫秉持的強(qiáng)硬立場(chǎng)，工黨政府難民政策改革的失敗，也使聯(lián)盟黨政府吸取工黨政府因在難民問題上立場(chǎng)不堅(jiān)定而帶來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而基本拋棄了對(duì)船民的人道主義保護(hù)措施，即便遭受指責(zé)，仍在所不惜。這就使得澳難民政策由充滿人道主義氣息，逐漸滑向了嚴(yán)厲限制的“極端”。政府的船民打擊和邊境保護(hù)的到了澳民眾的支持，民意調(diào)查顯示大多數(shù)澳大利亞人認(rèn)為政府采取了正確的政策，或者應(yīng)該表現(xiàn)地更加強(qiáng)硬。但仍有反對(duì)者對(duì)政府強(qiáng)硬的邊境保護(hù)政策持強(qiáng)烈批評(píng)態(tài)度，這些人認(rèn)為政府助長(zhǎng)了國(guó)內(nèi)的民粹主義，違背了澳大利亞在國(guó)際難民公約中承諾的人道主義義務(wù)和責(zé)任，并將成為澳大利亞在國(guó)際社會(huì)中的道德污點(diǎn)。

面對(duì)這些批評(píng)，聯(lián)盟黨政府將責(zé)任推給了上一任工黨政府，并對(duì)此回應(yīng)稱，“政府不得不推行強(qiáng)硬的政策，做出這些決定顯然是一種道德負(fù)擔(dān)，但上屆政府的政策曾導(dǎo)致1200人死在海上和110億美元的費(fèi)用，這是他們的道德負(fù)擔(dān)?！盵3]雖然政府一再宣稱其執(zhí)行限制尋求庇護(hù)者入境的嚴(yán)厲政策的目的是為了保護(hù)生命，防止海上溺亡悲劇的發(fā)生。但如果政府的初心真的是為了保護(hù)生命，那么其倡導(dǎo)的政策應(yīng)該使得對(duì)尋求庇護(hù)者的接收顯著增加而非減少。政府所制定實(shí)施的一系列政策的目的事實(shí)上都是出于對(duì)難民，特別是有色人種的排斥和恐懼。

事實(shí)上，聯(lián)盟黨政府強(qiáng)硬的難民政策也確實(shí)不像其自我表彰的那樣功德滿滿，相反，還帶來了不良后果與影響：一方面，聯(lián)盟黨難民政策使澳大利亞與印度尼西亞的關(guān)系趨于緊張。聯(lián)盟黨推行的一系列政策，尤其是主權(quán)邊界行動(dòng)，事實(shí)上是澳為阻止船民入境所采取的單邊行動(dòng)。自開始進(jìn)行對(duì)船民的攔截與遣返以來，聯(lián)邦政府就從未向印尼方面提供必要的難民信息，也未能與其保持良好的溝通。澳大利亞在未經(jīng)印尼方許可的情況下，將攔獲的船只強(qiáng)行拖至印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，甚至澳海關(guān)船曾先后6次進(jìn)入印尼領(lǐng)海。2這不但侵害了船只在公海上的航行自由，更是其在難民問題上無視周邊國(guó)家意愿，不斷將以鄰為壑的難民處理政策做到極致的體現(xiàn)。另一方面，聯(lián)盟黨難民政策造成了新的人道主義危機(jī)。聯(lián)盟黨嚴(yán)厲難民政策下，赴澳船民往往遭受攔截而被遣返，或是被拘留在環(huán)境每況愈下的境外拘留中心之中。且難民人權(quán)機(jī)構(gòu)的研究發(fā)現(xiàn)，在阿富汗、伊拉克等地不時(shí)有被遣返的尋求庇護(hù)者及其家庭成員被殺害，而更多的人則下落不明。此外，船民無權(quán)實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)聚，使許多婦女和兒童冒著船只傾覆的危險(xiǎn)赴澳，忽視家庭倫理的不人道的政策可能會(huì)帶來新的人道主義災(zāi)難。

自20世紀(jì)90年代出臺(tái)“強(qiáng)制拘留”政策以來，澳大利亞逐漸削弱了政策中原有的人道主義氣質(zhì)，而走上了難民政策緊縮之路，使得其難民政策改革陷入進(jìn)退維谷的尷尬境地：如若澳大利亞嚴(yán)格限制難民入境，實(shí)質(zhì)上是將尋求避難者推回其戰(zhàn)火紛飛的故土，有悖于人道主義精神；而若是慷慨承擔(dān)其對(duì)于國(guó)際難民的人道主義義務(wù)，盡可能多地接收難民，則會(huì)招致更大規(guī)模的難民潮涌向澳洲邊境。面對(duì)激增的船民人數(shù)，以及不時(shí)發(fā)生的船民溺亡的悲劇，聯(lián)盟黨政府出臺(tái)強(qiáng)硬難民政策，并堅(jiān)定地實(shí)施阻止和威懾船民的懲罰性手段，這是在與工黨政府的長(zhǎng)期政治博弈種對(duì)難民政策進(jìn)行的調(diào)整和完善，是面對(duì)難民政策進(jìn)退兩難尷尬境地狀況下的無奈之舉，更是對(duì)聯(lián)盟黨一直以來在處理難民問題上采取的保守難民政策的繼承和發(fā)展。最終，澳大利亞的難民政策愈發(fā)強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益，而徹底拋棄了人道主義責(zé)任與義務(wù)，使得政策重歸對(duì)尋求庇護(hù)者的嚴(yán)控立場(chǎng)。