內(nèi)蒙古社會科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所課題組

摘 要：本文對內(nèi)蒙古自治區(qū)通過錫林郭勒盟鑲黃旗草牧場“三權(quán)分置”改革試點工作的實地調(diào)查，在充分肯定地方實踐做法和工作成效的同時，提出具體實踐中存在的牧民認識不足、草牧場經(jīng)營權(quán)評估體系不健全、經(jīng)營權(quán)處置變現(xiàn)方式空白等若干問題，并從加快推進草牧場確權(quán)工作、加強宣傳引導(dǎo)、建立健全體制機制、完善相關(guān)法律法規(guī)體系和進一步規(guī)范草牧場流轉(zhuǎn)機制等方面提出了進一步推進牧區(qū)草牧場“三權(quán)分置”改革的若干建議。

關(guān)鍵詞：草牧場“三權(quán)分置”改革 經(jīng)營權(quán)抵押貸款 鑲黃旗

牧區(qū)草牧場“三權(quán)分置”改革是內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場產(chǎn)權(quán)制度改革的一項重要內(nèi)容。自2014年，我區(qū)在推進草牧場確權(quán)登記工作中，通過開展試點工作，對落實草牧場集體所有權(quán)、穩(wěn)定牧戶承包權(quán)、放活草牧場經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”改革進行了積極探索，取得了一些有益經(jīng)驗。為了考察牧區(qū)草牧場“三權(quán)分置”改革工作進展，并對其繼續(xù)推進提供智力支持，內(nèi)蒙古社會科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所組織兩個專題調(diào)研組，先后赴鄂爾多斯市鄂托克前旗、錫林郭勒盟鑲黃旗進行實地調(diào)查，形成了全面反映兩地試點工作的調(diào)研報告。

一、鑲黃旗調(diào)研基本信息

鑲黃旗位于錫林郭勒盟西南端，全旗總面積5172平方公里，轄區(qū)轄2個鎮(zhèn)2個蘇木，60個嘎查、6個社區(qū)居委會，總?cè)丝?.1萬人，為我區(qū)33個牧業(yè)旗之一。它是自治區(qū)級草牧場承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點、自治區(qū)級草牧場承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點和錫林郭勒盟盟級草牧場經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開管理服務(wù)平臺試點。2017年7月26日—29日，調(diào)研組就草牧場“三權(quán)分置”問題赴鑲黃旗進行實地調(diào)研。調(diào)研組主要采取個別訪談和入戶問卷調(diào)查方法，分別對鑲黃旗文貢烏拉蘇木、寶格達音高勒蘇木、巴音塔拉鎮(zhèn)三個蘇木鎮(zhèn)所轄五個嘎查的10余名基層干部、23名牧民進行有關(guān)草牧場確權(quán)、草牧場“三權(quán)分置”改革實施情況進行深入的交流與訪談，獲得了大量的第一手資料（走訪牧戶詳情見下表）。

二、鑲黃旗草牧場確權(quán)及“三權(quán)分置”改革情況

內(nèi)蒙古鑲黃旗草原確權(quán)登記試點工作始于2014年5月。據(jù)了解，2015年9月，鑲黃旗草原確權(quán)試點工作順利通過自治區(qū)驗收。截至2017年7月，已完成60個嘎查、611個浩特、5674個牧戶的草牧場確權(quán)工作，完成確權(quán)草原面積755.5萬畝；對18118個草庫倫打點取點249235個。完成確權(quán)范圍覆蓋全旗所有嘎查、99%的浩特、99%的牧戶，以及99%的承包草牧場。

目前，正在進行全面換發(fā)新《草原承包經(jīng)營權(quán)證》（簡稱新證，下同）和建立完善嘎查、蘇木和旗級各類確權(quán)檔案工作。據(jù)調(diào)查，在本次樣本戶中，56.52%的牧戶已經(jīng)拿到新證，其中近50%的牧戶用新證進行抵押貸款。其余牧民因存在草牧場界限不清或草場糾紛而未領(lǐng)到新證。

（一）主要做法及成效

1.推進草牧場確權(quán)登記頒證工作，夯實“三權(quán)分置”改革基礎(chǔ)。鑲黃旗制定出臺《鑲黃旗完善草原確權(quán)登記工作實施方案》等政策措施，成立外業(yè)組、內(nèi)業(yè)組、技術(shù)組、矛盾調(diào)處組等6個專項工作組。建立嘎查、蘇木鎮(zhèn)、仲裁辦、法院等矛盾糾紛排查化解四級調(diào)處機制，開展草牧場矛盾糾紛排查化解專項行動，共化解草牧場矛盾糾紛349起，涉及牧戶1396戶，解決24起多年遺留的草原糾紛問題，在全區(qū)率先完成了草牧場確權(quán)登記工作，并通過自治區(qū)驗收，為推進草牧場“三權(quán)分置”改革奠定了堅實基礎(chǔ)。

2.引導(dǎo)和規(guī)范草牧場經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，激發(fā)牧區(qū)改革發(fā)展活力。鑲黃旗在旗、蘇木鎮(zhèn)、嘎查三級分別建立了草牧場流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、服務(wù)室和服務(wù)點，健全三級聯(lián)通的草牧場流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺。并依托自治區(qū)草原承包管理系統(tǒng)，建立草原確權(quán)承包電子信息平臺，開展辦理草牧場流轉(zhuǎn)、征占用等信息發(fā)布、核準審批等手續(xù)。繼續(xù)完善草牧場流轉(zhuǎn)各項規(guī)范性文件，鼓勵和引導(dǎo)牧戶多形式流轉(zhuǎn)草牧場經(jīng)營權(quán)，特別是向?qū)I(yè)合作社、家庭牧場等新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，有效解決了草牧場細碎化問題，推動畜牧業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和牧民轉(zhuǎn)移進城就業(yè)。據(jù)了解，截至2017年7月，全旗已有712戶牧民規(guī)范流轉(zhuǎn)草場121.9萬畝，流轉(zhuǎn)費達866.6萬元，有330余家新型經(jīng)營主體參與草牧場流轉(zhuǎn)，1800余名牧民通過草牧場流轉(zhuǎn)進城務(wù)工。

3.探索經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度建設(shè)，確保改革工作有章可循。鑲黃旗先行先試探索出臺《鑲黃旗牧區(qū)草牧場承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作實施辦法》《鑲黃旗牧區(qū)草牧場承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施細則（試行）》等一系列政策措施。中國人民銀行鑲黃旗支行協(xié)調(diào)督促各金融機構(gòu)修訂了貸款管理辦法和實施細則，旗政府委托專業(yè)機構(gòu)對相關(guān)實施細則、他項權(quán)證等內(nèi)容進行法律審查，確保各個工作環(huán)節(jié)有法可依。自治區(qū)和旗本級財政分別安排預(yù)算資金200萬元和400萬元，作為“兩權(quán)”抵押貸款的風(fēng)險補償基金。

4.積極創(chuàng)新經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式，緩解牧戶貸款難的問題。由鑲黃旗生態(tài)環(huán)保部門牽頭設(shè)立草牧場承包經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)，依據(jù)草場類型、登記、利用現(xiàn)狀、面積、產(chǎn)草量、飼養(yǎng)牲畜價值、流轉(zhuǎn)價格、承包經(jīng)營期限等綜合因素，向牧戶提供免費評估服務(wù)。同時，自主設(shè)計草原承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款他項權(quán)證，為抵押貸款提供依據(jù)。牧民可以在評估機構(gòu)提供的評估值基礎(chǔ)上，自主報價，銀行按牧戶信用等級等因素計算抵押率，確定牧戶抵押貸款額度。目前，評估機構(gòu)已為64戶牧戶、82.2萬畝草場提供評估服務(wù)，發(fā)放草牧場經(jīng)營權(quán)他項權(quán)證34本；已發(fā)放草原承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款28筆，共155.1萬元，一定程度上緩解了牧民貸款難的問題。

（二）存在問題及關(guān)注點

1.牧民對草牧場“三權(quán)分置”改革的認識不深入、不全面。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，樣本戶中多數(shù)牧民對草牧場“三權(quán)分置”改革的理解僅僅停留在以舊證換新證、用新證進行抵押貸款等層面上，對新證的其他權(quán)能認識和理解不深、不全，從而影響著“三權(quán)分置”改革的實施效果。其實，經(jīng)營權(quán)的抵押只是草牧場“三權(quán)分置”改革內(nèi)容之一，而不是其全部。

2.草牧場確權(quán)頒證工作仍有遺留問題。通過開展草牧場確權(quán)登記工作，雖然解決了大部分牧民的草牧場糾紛等歷史遺留問題，頒發(fā)了新證，但調(diào)查樣本戶中，仍有43.48%的牧戶未領(lǐng)到新證。這雖然與樣本量多少有關(guān)，但從另一個側(cè)面反映確權(quán)登記工作仍有待進一步完善。endprint

3.缺少草牧場經(jīng)營權(quán)抵押的支撐體系。牧區(qū)信貸擔(dān)保形式相對單一，擔(dān)保機構(gòu)缺失，多為小額信用貸款與聯(lián)保貸款，使用抵押貸款擔(dān)保方式的頻度較低。同時，牧民又普遍缺乏信貸擔(dān)保物，草牧場承包權(quán)、牲畜、生產(chǎn)性固定資產(chǎn)等在構(gòu)成擔(dān)保物的要素上均存在一定缺陷，導(dǎo)致牧民難以獲得金融機構(gòu)的信貸支持。另外，有牧民反映在辦理貸款的手續(xù)上新證與舊證沒有區(qū)別，有時新證不是貸款的抵押物，而只是作為一種授信參考條件，甚至只是把抵押在銀行的舊證換成新證而已。

4.相關(guān)法律法規(guī)供給不足?，F(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏對草牧場所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)做出充分界定，也沒有對其權(quán)責(zé)邊界進行詳細劃分，只停留在地方性法規(guī)、政策文件或?qū)＜医庾x層面，客觀上制約著草牧場“三權(quán)分置”改革的進度與成效，甚至?xí)霈F(xiàn)因權(quán)責(zé)模糊而導(dǎo)致草牧場承包經(jīng)營權(quán)的使用、收益等權(quán)利處于一種政策鼓勵但法律有障礙的兩難境地。

5.草牧場經(jīng)營權(quán)價值評估體系不健全。由于草牧場權(quán)屬關(guān)系不同于一般物，草牧場經(jīng)營權(quán)價值評估與其他如房產(chǎn)等評估物不同，建立一套科學(xué)的價值評估體系及操作系統(tǒng)在理論構(gòu)成和實踐積累上均存在障礙。非專業(yè)部門兼職完成該項工作，既因缺乏專業(yè)評估知識和經(jīng)驗而產(chǎn)生誤差，同時也增加了其工作強度與壓力。至于現(xiàn)行評估體系是否科學(xué)合理，還有待于考證。

6.草牧場經(jīng)營權(quán)的處置變現(xiàn)方式仍處于空白。當(dāng)牧民不能按期還款而發(fā)生違約時，如何處置或變現(xiàn)抵押物——草牧場承包經(jīng)營權(quán)一直困擾著雙方。一方面，金融機構(gòu)不具備草牧場經(jīng)營管理能力，當(dāng)發(fā)生抵押違約情況時，只能通過抵押物再流轉(zhuǎn)進行變現(xiàn)清償貸款，但現(xiàn)有條件下其處置變現(xiàn)成本顯然較高。另一方面，抵押物再流轉(zhuǎn)又與承包戶相關(guān)，必須征得其同意，如果承包權(quán)人不同意其流轉(zhuǎn)，情況則更加復(fù)雜。因此金融機構(gòu)參與草牧場經(jīng)營權(quán)抵押的積極性并不高。

7.牧民家庭負債率較高，草牧場抵押風(fēng)險令人堪憂。據(jù)前期抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，樣本戶中有70%以上的牧戶（包括貧困戶）有各類金融貸款或民間融資（文明等，2016）。然而，近年來畜牧業(yè)經(jīng)營受到自然災(zāi)害和市場波動雙重影響，牧民前期貸款壓力沒有被釋放。如果牧民再以草牧場經(jīng)營權(quán)抵押貸款，其負債率會持續(xù)拉高。因為，在相關(guān)法律法規(guī)缺失的情況下，現(xiàn)有承包期內(nèi)無法償還抵押貸款的牧戶，其承包經(jīng)營權(quán)何去何從值得關(guān)注。

三、推進草牧場“三權(quán)分置”改革的幾點建議

（一）加快推進草牧場確權(quán)登記頒證工作

牧區(qū)草牧場確權(quán)登記頒證涉及廣大牧民的切身利益，是完善牧區(qū)基本經(jīng)營制度，推進草牧場“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)，必須準確領(lǐng)會中央及自治區(qū)有關(guān)全面深化農(nóng)村牧區(qū)改革精神，按照權(quán)屬合法、確權(quán)精準、權(quán)證適用、等級完善等要求，切實解決草牧場承包面積余缺、空間位置不明、承包界限不清、登記薄不健全等問題，依照法律法規(guī)賦予牧民更有保障的牧區(qū)草牧場承包經(jīng)營權(quán)。

（二）加強對草牧場“三權(quán)分置”改革的宣傳引導(dǎo)工作

草牧場“三權(quán)分置”改革的實施賦予牧民對承包草牧場占有、使用和收益權(quán)利，并享有使用、流轉(zhuǎn)、抵押和退出的權(quán)能。它使承包草牧場不僅有生產(chǎn)資料性質(zhì)，更具有了資產(chǎn)性質(zhì)，成為牧民獲得非經(jīng)營性收益的財產(chǎn)以及防范未來風(fēng)險的手段。因此，各級政府及職能部門必須加強相關(guān)制度、政策的宣傳工作，全面提高牧民及干部群眾對相關(guān)法律政策的全面、正確認識和理解，增強牧民保護自身權(quán)益的意識和能力，增強干部維護牧民合法權(quán)益的服務(wù)意識。

（三）建立健全草牧場經(jīng)營權(quán)抵押機制

盡快組織建立草牧場經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)，改變目前缺乏專業(yè)評估機構(gòu)的尷尬局面，使得抵押物價值準確計量化。同時，各級行政管理部門做好草牧場經(jīng)營權(quán)抵押貸款配套服務(wù)工作，配合金融機構(gòu)進行草牧場經(jīng)營權(quán)權(quán)屬確認、經(jīng)營權(quán)價值評估核定等工作。

完善草牧場經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償基金制度，并探索建立抵押物處置變現(xiàn)機制，降低金融機構(gòu)開展抵押貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險，調(diào)動金融機構(gòu)放貸積極性，并合理保護牧民草牧場經(jīng)營權(quán)之權(quán)益。

（四）盡快啟動相關(guān)法律法規(guī)的完善工作

盡快啟動相關(guān)法律法規(guī)的完善工作，從法律層面對草牧場三權(quán)的權(quán)屬問題及權(quán)能結(jié)構(gòu)進行表述和解釋。其中，應(yīng)始終堅持用途管制機制，以“不得改變流轉(zhuǎn)或抵押草牧場的集體所有性質(zhì)，不得損害原承包戶承包經(jīng)營權(quán)，不能改變草牧場使用用途”為底線，全面保障牧區(qū)草牧場“三權(quán)”權(quán)利。

（五）進一步規(guī)范牧區(qū)草牧場流轉(zhuǎn)機制

發(fā)揮鼓勵嘎查村基層組織主動為牧戶間的草牧場流轉(zhuǎn)牽線搭橋，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，并提供合同留存服務(wù)。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，及時查處、糾正違規(guī)流轉(zhuǎn)行為，妥善解決好流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各類糾紛，保護流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。同時，積極培育專業(yè)型中介服務(wù)組織和流轉(zhuǎn)委托代理機構(gòu)，為區(qū)域內(nèi)有流轉(zhuǎn)意愿的牧戶間提供更為專業(yè)化的流轉(zhuǎn)服務(wù)，以期降低流轉(zhuǎn)雙方的交易成本，并保證草牧場向真正具有較強經(jīng)營能力的經(jīng)營主體集中。

參考文獻：

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責(zé)任編輯：康偉endprint