李挺

[摘要]我國(guó)的土壤污染狀況不容樂(lè)觀，在水、大氣、放射性污染防治相繼出臺(tái)有關(guān)法律之后，土壤污染防治法遲遲未能落地。2016年5月28日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，為土壤污染防治法的制定提供了政策環(huán)境，土壤污染防治法制定的必要性和可行性已經(jīng)突顯，加快立法進(jìn)程不僅要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，還要更多的考慮我們的國(guó)情，建立起土壤污染防治的制度體系，才能有效地緩解和治理當(dāng)下的土壤污染。

[關(guān)鍵詞]土壤污染防治；合理規(guī)劃土地；動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；第三方治理；公眾參與

土壤，是指地表厚度2米左右的具有肥力且能夠生長(zhǎng)植物的疏松表層，是人類(lèi)保持基本生存和生活需要的基礎(chǔ)，是生態(tài)系統(tǒng)的基本要素之一。土壤的質(zhì)量狀況一方面能夠直接影響到植物生長(zhǎng)，再通過(guò)食物鏈影響到人類(lèi)基本生存和生活需要，另一方面，也會(huì)對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的安全帶來(lái)重要影響。一旦土壤的環(huán)境質(zhì)量狀況下降，將會(huì)產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)，對(duì)環(huán)境保護(hù)和維持生態(tài)平衡非常不利。近年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了有關(guān)大氣、水、森林、固體廢棄物、輻射等方面的污染防治法的立法及修訂工作，但對(duì)于土壤污染防治，并未進(jìn)行系統(tǒng)立法。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了城鎮(zhèn)化水平的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這一方面使得我們的生活水平顯著提高，但是另一方面，由城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程帶來(lái)的土壤污染問(wèn)題正逐漸顯現(xiàn)，并開(kāi)始影響到我們的生存和發(fā)展。眾所周知，公民的權(quán)利是國(guó)家保護(hù)的重要對(duì)象，由于土壤污染而導(dǎo)致的公民權(quán)利的損害，是國(guó)家應(yīng)該建立和完善土壤污染防治立法的根本動(dòng)因。

一、我國(guó)土壤污染防治的含義及發(fā)展現(xiàn)狀

（一）土壤污染防治的含義

土壤污染，即是指對(duì)于地表疏松表層形成的污染。土壤污染成因具有復(fù)雜性，例如，工業(yè)迅猛發(fā)展導(dǎo)致廢水向土壤中滲透，人口急劇增長(zhǎng)產(chǎn)生大量的生活垃圾未經(jīng)合理的處理污染土壤，大氣中的有害氣體經(jīng)過(guò)降雨降雪等循環(huán)過(guò)程進(jìn)入土壤，等等。因此，對(duì)于土壤污染的防治活動(dòng)應(yīng)考慮從兩個(gè)方面人手：一方面，對(duì)于土壤本身具有的物質(zhì)，應(yīng)當(dāng)使其維持在正常水平，另一方面，對(duì)于土壤本身并不含有的物質(zhì)，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施予以剔除，避免更大的危害發(fā)生。就這兩個(gè)層面來(lái)說(shuō)，土壤污染防治應(yīng)當(dāng)初步分為兩部分，即危害發(fā)生前的預(yù)警防控和危害發(fā)生后的綜合治理。在危害發(fā)生前，我們要充分的評(píng)估一定范圍內(nèi)土壤的實(shí)際情況，并根據(jù)其存在的風(fēng)險(xiǎn)提出并實(shí)施相應(yīng)的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施，提升危害發(fā)生時(shí)的綜合應(yīng)對(duì)能力，最小化危害帶來(lái)的損失。危害發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)危害程度，制定出綜合治理方案，進(jìn)行有效全面的土壤治理和修復(fù)，使其恢復(fù)原貌或者不影響其再利用，進(jìn)而不再威脅人類(lèi)的健康。這也正是土壤污染防治的根本目的。

（二）土壤污染防治的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)從上世紀(jì)70年代的聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議開(kāi)始，逐漸拉開(kāi)了環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律體系建設(shè)和發(fā)展的序幕。1973年8月，第一次全國(guó)環(huán)境工作會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》被認(rèn)為是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的雛形。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)基本立法是經(jīng)過(guò)修訂于2015年起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》。

目前，我國(guó)并沒(méi)有統(tǒng)一實(shí)行的《土壤污染防治法》，關(guān)于土壤污染防治的法律條文只是存在其它現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章之中，例如，現(xiàn)行法律中《環(huán)境保護(hù)法》第20條、《土地管理法》第35條、《農(nóng)業(yè)法》第58條、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第22條對(duì)防止土壤污染作出了原則性規(guī)定；《水污染防治法》第51條、《大氣污染防治法》第18條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》的第三章、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第19條都對(duì)防治土壤污染有所提及。另外《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾條例》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》、《城市生活垃圾管理辦法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《工業(yè)污染源監(jiān)測(cè)管理辦法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》等法規(guī)和部門(mén)規(guī)章當(dāng)中也都提到了對(duì)于土壤的保護(hù)。但是，這些法律規(guī)范有一個(gè)共同特征，即并非是專(zhuān)門(mén)針對(duì)土壤污染而進(jìn)行的法律構(gòu)建，而只是在考慮相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)治理時(shí)，擴(kuò)展式的考慮。

2016年5月28日，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。該計(jì)劃從開(kāi)展土壤狀況檢測(cè)調(diào)查、推進(jìn)土壤污染防治立法、建立完善的土壤污染防治制度、加強(qiáng)污染監(jiān)管力度、改善土壤質(zhì)量、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面，較為全面地提出了應(yīng)對(duì)土壤污染的各方面舉措?！锻寥牢廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》的頒布實(shí)施，填補(bǔ)了國(guó)家土壤污染防治領(lǐng)域的空缺，但與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，僅有“土十條”的支撐，難以全面的引導(dǎo)土壤污染防治工作。因此，加快推進(jìn)《土壤污染防治法》的立法進(jìn)程，也是施行《土壤污染防治計(jì)劃》的重要目標(biāo)之一。

二、對(duì)我國(guó)進(jìn)行土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法的分析

（一）我國(guó)目前沒(méi)有土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法的原因

筆者認(rèn)為，我國(guó)到目前為止在土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)立法上仍然處于缺失狀態(tài)，主要原因有三：一是土壤污染是一個(gè)各方面因素長(zhǎng)期作用的結(jié)果，短期內(nèi)很難看到不利的影響，也就很容易被忽略。二是土壤污染的發(fā)生，往往是多方面的因素匯聚而產(chǎn)生的，很難確定是哪種原因?qū)е铝宋廴?，這也就給治理和預(yù)防帶來(lái)了較大的困難。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展在之前一直是一個(gè)國(guó)家發(fā)展壯大的重要支撐，在權(quán)衡了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系之后，一些地方想要通過(guò)“先污染，后治理”的方式，優(yōu)先滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，因此將包括土壤污染防治在內(nèi)的相關(guān)環(huán)保工作進(jìn)度放緩。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入相對(duì)平穩(wěn)期、人民生活水平相對(duì)較大幅度提升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。而在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的同時(shí)，環(huán)境污染的治理被逐漸重視起來(lái)，我國(guó)目前已經(jīng)完善了水、大氣、森林、輻射等的污染防治方面的立法。近年來(lái)，由于土壤污染而引發(fā)的區(qū)域性糧食、蔬菜污染，導(dǎo)致民眾健康受損的案例正逐漸增多。隨著土壤污染逐漸走進(jìn)人們的視野，相關(guān)的立法完善已經(jīng)迫在眉睫。

（二）我國(guó)進(jìn)行土壤污染防治立法的必要性分析

我國(guó)的土壤污染問(wèn)題如今已經(jīng)逐漸顯露，并且引起了廣大民眾的關(guān)注，正如前文所述，土壤污染問(wèn)題的產(chǎn)生是多方面因素共同作用的結(jié)果，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)土壤污染防治立法的必要性體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：endprint

首先，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式是造成土壤污染的根本原因，隨著國(guó)家提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的目標(biāo)，對(duì)于土壤污染的治理也需要提上日程。土壤污染的治理狀況一定程度上決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的速率。土壤污染防治的相關(guān)立法，能夠有效地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，規(guī)范、合理使用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)化學(xué)產(chǎn)品，需要土壤污染防治立法的約束。大面積的病蟲(chóng)害、產(chǎn)量不穩(wěn)定、指導(dǎo)不充分等，都是造成農(nóng)藥、化肥過(guò)度使用的原因，而過(guò)度的使用這些化學(xué)產(chǎn)品，會(huì)使得土壤中的殘留過(guò)多，久而久之，就造成了對(duì)土壤的污染。另外，有機(jī)肥商業(yè)化生產(chǎn)后含有的多種添加劑、大規(guī)模使用的不可降解的農(nóng)膜，也加重了土壤的污染。規(guī)范這些行為，亟待法律的約束。

第三，城市面積擴(kuò)大，生活垃圾爆炸式增長(zhǎng)，土地規(guī)劃不合理，是造成和加重土壤污染的又一關(guān)鍵因素。一方面，城鎮(zhèn)化壓縮了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地面積，另一方面，城市當(dāng)中很大一部分土地用來(lái)進(jìn)行工業(yè)化生產(chǎn)，綠化用地得不到合理的規(guī)劃和保障，再加上城市人口激增，導(dǎo)致生活垃圾的產(chǎn)量和增速驚人，在一定范圍內(nèi)，對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋卦斐闪诉h(yuǎn)遠(yuǎn)超出環(huán)境承載能力的破壞，進(jìn)而造成了土壤的污染。合理的土地規(guī)劃、城市建設(shè)都需要立法的跟進(jìn)。

第四，土壤污染防治方面的立法不系統(tǒng)、不完善，是造成土壤污染不斷加重的制度原因。我國(guó)自上世紀(jì)80年代興起對(duì)環(huán)境法的研究以來(lái)，對(duì)于污染防治法領(lǐng)域的研究集中在單項(xiàng)污染的立法上，目前，我國(guó)已經(jīng)在水污染防治、大氣污染防治、放射性物質(zhì)污染防治等領(lǐng)域，擁有了相對(duì)獨(dú)立和完善的立法，但是，由于土壤污染具有多樣性、復(fù)雜性，且治理過(guò)程中，需要綜合考量各方面的因素，盡管日前已經(jīng)頒布實(shí)施《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，但是，在對(duì)于土壤污染的監(jiān)管上仍然力度不夠，也就從客觀上，放任了土壤污染的發(fā)生。土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法能夠填補(bǔ)空缺，推動(dòng)土壤污染防治的法律體系建設(shè)。

（三）我國(guó)進(jìn)行土壤污染防治立法的可行性分析

我國(guó)雖然一直都缺少土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)立法，但是在我國(guó)由于土壤污染問(wèn)題存在時(shí)間較長(zhǎng)，各地和中央的環(huán)境行政管理部門(mén)在長(zhǎng)期的工作中已經(jīng)積累了不少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)立法方面，有關(guān)大氣污染、水污染、固體廢棄物污染和放射性物質(zhì)污染的專(zhuān)門(mén)防治法已經(jīng)頒布實(shí)施，并在各自領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，這為土壤污染防治法的制定和出臺(tái)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。另外，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》也于2016年5月28日頒布實(shí)施，為進(jìn)行土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)立法提供了政策導(dǎo)向和參考標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)外立法的角度，美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家在土壤污染防治領(lǐng)域也已經(jīng)存在較為完善的立法，對(duì)于我國(guó)土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)立法也具有十分重要的借鑒意義。

三、外國(guó)土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法的比較研究

（一）美國(guó)土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法

受到上世紀(jì)70年代“拉夫運(yùn)河”事件的影響，美國(guó)在1980年頒布實(shí)施了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》。這部法律制定實(shí)施的主要目的，就是規(guī)范有關(guān)土壤污染防治的工作。美國(guó)的《超級(jí)基金法》對(duì)于土壤進(jìn)行了簡(jiǎn)單劃分，即綠色地塊和棕色地塊兩類(lèi)，而土壤污染防治工作就是圍繞“棕色地塊”展開(kāi)的。所謂棕色地塊，即是指被廢氣、閑置或不使用的工業(yè)場(chǎng)地，由于環(huán)境污染物的存在或有存在的可能性，開(kāi)發(fā)或在開(kāi)發(fā)困難土地。這部分土地多集中分布在城市中，形成原因一方面是由于快速城鎮(zhèn)化使得經(jīng)濟(jì)重心不斷變化，造成一些工廠選址的改變，對(duì)于廢氣工廠治理不到位，造成土壤污染，另一方面，土地再利用時(shí)多數(shù)未經(jīng)嚴(yán)格的土壤修復(fù)，導(dǎo)致后來(lái)的土地使用時(shí)形成二次污染。美國(guó)現(xiàn)行的《超級(jí)基金法》確立了美國(guó)土壤污染防治的土壤污染責(zé)任制度，詳細(xì)規(guī)定了土壤污染的責(zé)任主體、責(zé)任范圍、責(zé)任類(lèi)型以及責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、法定免責(zé)事由等等。還通過(guò)法律形式確立了分為先期調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的土壤污染調(diào)查制度、依托風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定系統(tǒng)的土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定的國(guó)家優(yōu)先防治清單制度、統(tǒng)一的土壤信息管理制度和公眾參與的相關(guān)制度。另外，美國(guó)《超級(jí)基金法》還設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的用于土壤污染防治的基金，為土壤污染防治工作提供資金支持。

（二）德國(guó)土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法

在上世紀(jì)90年代，德國(guó)面臨著工廠污染、垃圾處理廠污染以及曾經(jīng)進(jìn)行的軍事行動(dòng)等等，導(dǎo)致的土壤污染問(wèn)題。這也催生了德國(guó)關(guān)于土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)立法。德國(guó)的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》是德國(guó)進(jìn)行土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)法律，其基本原則包括：預(yù)防原則，強(qiáng)調(diào)土地所有權(quán)人、占有人、實(shí)際使用人等，都對(duì)于土壤污染負(fù)有預(yù)防義務(wù)。普遍責(zé)任原則，即土地所有權(quán)人、管理者、使用者都負(fù)有防治土壤惡性變化的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)原則，即行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)土壤污染防治的相關(guān)工作。綜合防治原則，即將土壤污染防治與其它領(lǐng)域的污染防治相結(jié)合，提高防治效率。德國(guó)的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》也確立了土壤污染防治的相關(guān)制度：分為初步調(diào)查和詳細(xì)調(diào)查的土壤污染調(diào)查制度，劃分起始值、行動(dòng)值和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防值的土壤污染評(píng)估制度，土壤狀況信息管理制度，土壤污染基金制度等等。另外，德國(guó)土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法中，規(guī)定了獨(dú)具特色的狀態(tài)責(zé)任制度，即危害人引起危害的方式并非是人的行為，而是由物的性質(zhì)或者狀態(tài)所導(dǎo)致的。狀態(tài)責(zé)任制度的確立，極大的規(guī)范了土壤污染防治中相關(guān)危害人的責(zé)任認(rèn)定。

（三）日本土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法

日本的土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法起步較早，并且是到目前為止為數(shù)不多的擁有土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法的國(guó)家之一。其主要的土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法有《農(nóng)用地土壤污染防治法》和《土壤污染對(duì)策法》。當(dāng)然，促使其較早進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法的動(dòng)因也很明顯，即20世紀(jì)50年代發(fā)生的四大公害事件。這些公害事件，無(wú)一例外都是由于農(nóng)用地土壤污染而造成的?！掇r(nóng)用地土壤污染防治法》中規(guī)定了對(duì)于農(nóng)用地的具體監(jiān)管措施：確定農(nóng)用地土壤污染范圍、制定相應(yīng)污染對(duì)策、設(shè)置污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、限制特殊用途土地的利用、對(duì)土壤環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)和調(diào)查等等。由于《農(nóng)用地土壤污染防治法》僅針對(duì)農(nóng)用地土壤污染進(jìn)行防治，并不包含全部的土壤污染，因此，日本在2003年又頒布實(shí)施了《土壤污染對(duì)策法》，這一法律對(duì)于土壤污染防治工作有了進(jìn)一步的明確規(guī)定，規(guī)定了分為自行調(diào)查和行政調(diào)查的土壤污染調(diào)查制度、土壤污染調(diào)查結(jié)果公示制度、土壤污染基金制度、受污染土壤處理管理制度等等。endprint

（四）外國(guó)法比較及對(duì)我國(guó)立法的啟示

比較美國(guó)、德國(guó)、日本的土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法，我們可以從立法目的、立法背景、制度構(gòu)建、實(shí)際執(zhí)行等方面得出結(jié)果。首先，從立法目的上說(shuō)，美國(guó)、德國(guó)、日本三國(guó)的土壤污染防治相關(guān)立法都是為了避免土壤污染的擴(kuò)散、惡化，防止過(guò)度的土壤污染導(dǎo)致民眾健康大規(guī)模受損，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的減緩甚至是停滯，但三者又有不同，美國(guó)的《超級(jí)基金法》更多是強(qiáng)調(diào)對(duì)于已經(jīng)污染的“棕色地塊”的治理，德國(guó)的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》更強(qiáng)調(diào)對(duì)于土壤污染的監(jiān)測(cè)和預(yù)防，日本的土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法更突出對(duì)于農(nóng)用地的保護(hù)以及預(yù)防由土壤污染引起的公害事件發(fā)生。其次，從立法背景上比較，我們不難得出這樣的結(jié)論：盡管三國(guó)面臨的環(huán)境問(wèn)題不同，但促使他們進(jìn)行土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法的原因，都是國(guó)內(nèi)的土壤污染問(wèn)題日漸嚴(yán)重，已經(jīng)在局部地區(qū)產(chǎn)生了對(duì)于民眾健康的危害事件。第三，從制度構(gòu)建上分析，美國(guó)、德國(guó)、日本均建立了土壤污染調(diào)查、土壤信息管理、土壤污染責(zé)任規(guī)范、土壤污染基金等制度。這些制度雖然根據(jù)不同國(guó)家的實(shí)際情況，其詳細(xì)規(guī)范不盡相同，但總體來(lái)看，這些制度是目前為止，在土壤污染防治領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)具有的制度。最后，從實(shí)際執(zhí)行的角度分析，美國(guó)、德國(guó)、日本的土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法都取得了不錯(cuò)的實(shí)際效果，有效減少了土壤污染導(dǎo)致的事件發(fā)生。但存在的問(wèn)題也相對(duì)明顯，例如，在基金制度中，各國(guó)雖然基金來(lái)源有所不同，但有一個(gè)共性，即基金無(wú)法滿(mǎn)足全部的土壤污染防治需求，因此，各國(guó)只能通過(guò)治理首要、嚴(yán)重的土壤污染或者通過(guò)其它途徑取得資金支持等方式來(lái)彌補(bǔ)基金制度的缺陷。這也是接下來(lái)各國(guó)需要完善的一項(xiàng)土壤污染防治制度。

對(duì)于我國(guó)的土壤污染防治來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為，對(duì)美國(guó)、德國(guó)、日本三國(guó)的土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法的比較研究具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。首先，我國(guó)目前的土壤污染形勢(shì)不容樂(lè)觀：2005年4月至2013年12月間，環(huán)境保護(hù)部與國(guó)土資源部共同開(kāi)展了為期8年的首次全國(guó)土壤普查。2014年4月環(huán)保部公布的公報(bào)顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況令人堪憂(yōu)。首次全國(guó)土壤普查調(diào)查點(diǎn)位覆蓋除香港、澳門(mén)特別行政區(qū)和臺(tái)灣省以外陸地國(guó)土的全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設(shè)用地，從點(diǎn)位監(jiān)測(cè)看，全國(guó)土壤總的超標(biāo)率達(dá)到16.1%，耕地點(diǎn)位超標(biāo)率（土壤超標(biāo)點(diǎn)位的數(shù)量占調(diào)查點(diǎn)位總數(shù)量的比例）高達(dá)19.4%。此外，重金屬鎘污染加重，全國(guó)土地鎘含量增幅最多超過(guò)50%。這一系列數(shù)字告訴我們，我國(guó)的土壤污染防治已經(jīng)刻不容緩。其次，在立法進(jìn)程中，可以考慮借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，例如，確立土壤污染防治基本原則時(shí)，可以借鑒德國(guó)《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》的原則體系，綜合考慮我國(guó)環(huán)境法的基本原則，予以確立。而在基本制度構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)確立符合我國(guó)實(shí)際情況的土壤污染責(zé)任規(guī)范、土壤信息管理和土壤污染調(diào)查制度，必要的情況下，可以考慮設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)的土壤污染防治基金。當(dāng)然，我國(guó)與美國(guó)、德國(guó)、日本三國(guó)比較，在土壤污染防治方面最大的不同在于，我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，土地歸國(guó)家所有，因此，立法中需要更加突出行政機(jī)關(guān)的作用。

四、對(duì)我國(guó)《土壤污染防治法》立法的幾點(diǎn)建議

《土壤污染防治法》的立法過(guò)程中，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有幾點(diǎn)需要注意：

第一，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境法中的“預(yù)防為主”的原則。環(huán)境法領(lǐng)域的法律救濟(jì)，相當(dāng)大一部分是事后救濟(jì)，即一般實(shí)在侵害結(jié)果發(fā)生時(shí)，才尋求救濟(jì)，但是對(duì)于土壤污染來(lái)說(shuō)，由于其不易發(fā)現(xiàn)、產(chǎn)生損害的周期較長(zhǎng)等多方面原因，我們?cè)趯で笫潞缶葷?jì)的同時(shí)，更應(yīng)該重視事前預(yù)防，真正體現(xiàn)“預(yù)防為主”的原則。

第二，應(yīng)當(dāng)采用“效益”占主導(dǎo)的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)籌的污染治理模式。我們?cè)谔幚砦廴痉乐魏徒?jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系時(shí)，非常容易發(fā)生重視一邊而忽視另一邊的情況，如果采取保護(hù)環(huán)境優(yōu)先的污染治理模式，那么，就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度產(chǎn)生較為嚴(yán)重的影響，甚至在局部會(huì)出現(xiàn)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。因此，我們應(yīng)當(dāng)在治理土壤污染的同時(shí)，在一定程度上保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)效益的最優(yōu)化選擇。

第三，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律的形式規(guī)定土壤污染防治的相關(guān)制度。例如，能夠及時(shí)掌握土壤實(shí)際狀況的土壤環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，對(duì)土壤環(huán)境損害進(jìn)行有效救濟(jì)的土壤污染防治基金制度，使得受害者及時(shí)得到補(bǔ)償，督促企業(yè)提高土壤環(huán)境管理水平的土壤污染責(zé)任保險(xiǎn)制度等等。這些都是土壤污染防治相關(guān)工作中應(yīng)有的基本制度，應(yīng)當(dāng)通過(guò)土壤污染防治法加以確定。

第四，應(yīng)當(dāng)在土壤污染防治的過(guò)程中逐步適當(dāng)?shù)匾说谌街卫?，提高土壤污染的綜合治理能力，有效緩解政府財(cái)政壓力。所謂第三方治理，是指排污企業(yè)與專(zhuān)業(yè)環(huán)境服務(wù)公司簽訂合同協(xié)議，通過(guò)付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)污染減排服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的目的，并與環(huán)保監(jiān)管部門(mén)共同對(duì)治理效果進(jìn)行監(jiān)督。在土壤污染防治領(lǐng)域引入第三方治理制度，一方面可以推動(dòng)整個(gè)土壤污染防治技術(shù)的發(fā)展和革新，另一方面，可以有效減輕行政部門(mén)對(duì)于土壤污染防治的壓力。另外，發(fā)展土壤污染第三方治理還將為我國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來(lái)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，開(kāi)拓環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)。

當(dāng)然，在筆者看來(lái)，頒布實(shí)施《土壤污染防治法》可以為土壤污染防治工作提供必要的法律依據(jù)。但我們也應(yīng)該看到，這只是土壤污染防治工作的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，新法頒布實(shí)施后，如何將法律適用到實(shí)踐中，還需要各個(gè)環(huán)境行政管理部門(mén)、土地管理部門(mén)的不斷探索，同時(shí)，也離不開(kāi)公眾的積極參與。

綜上所述，我國(guó)的土壤污染防治工作，正隨著土壤污染事件的逐漸顯露和發(fā)生而被政府、公眾所重視。土壤是與我們的日常生活、生產(chǎn)息息相關(guān)的生態(tài)要素，一旦它發(fā)生了不可逆的破壞，那么對(duì)整個(gè)人類(lèi)的影響將會(huì)非常巨大。國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，是對(duì)土壤污染防治的有效探索，也為《土壤污染防治法》的制定提供了制度土壤。只有立法得到完善，才能使“土十條”中的相關(guān)制度和要求順利實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，作為普通民眾，我們更應(yīng)當(dāng)有土壤環(huán)境保護(hù)的意識(shí)、參與土壤污染防治的意識(shí)，積極參與到與土壤環(huán)境保護(hù)相關(guān)的活動(dòng)中。endprint