嚴 勵

(上海政法學院，上海 201701)

公安機關(guān)人民警察管理制度包含的內(nèi)容比較廣泛，既有宏觀方面的公安機關(guān)管理體制，包括公安機關(guān)事權(quán)劃分制度、公安業(yè)務(wù)指揮體制、公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、公安經(jīng)費管理體制和公安人事管理體制，又有微觀方面的人民警察管理制度，包括人民警察的職位分類制度、人民警察招錄制度、人民警察警銜制度、人民警察培訓制度、人民警察待遇保障制度、人民警察獎懲制度、人民警察權(quán)監(jiān)督制度等。本文以問題為導向，重點研究公安機關(guān)體制改革和人民警察相關(guān)的管理制度，以利于解決公安機關(guān)目前面臨的突出問題。

一、我國人民警察制度的歷史沿革與現(xiàn)代化進程

警察制度產(chǎn)生于西方國家，我國警察制度引進移植的成分較濃。嚴格意義上講，中國古代沒有專門的警察制度。清末受帝國主義列強租界警察制度移植的壓力，中國人從這些“國中之國”中最早認識西方警察。隨著西方警察首次在中國亮相，1898年7月27日，湖南保衛(wèi)局正式成立。保衛(wèi)局的機構(gòu)完全仿照西方和日本警察機關(guān)。1902年袁世凱在保定設(shè)立警務(wù)總局。隨后，慈禧于1902年10月8日，下旨設(shè)立巡警部，從而統(tǒng)一了全國的警察機構(gòu)，產(chǎn)生了中國最早的警察機關(guān)。1912年4月，以袁世凱為代表的北洋軍閥集團執(zhí)政后對警察機構(gòu)進行了調(diào)整改進，首先在中央設(shè)內(nèi)務(wù)部，下設(shè)警政司，主管全國警察事務(wù)。1913年之后頒布了大量的警察法律，如1914年的《京師警察廳官制》《地方警察廳官制》等。民國時期在中央南京國民政府設(shè)內(nèi)政部，下設(shè)警政司，作為全國警察行政管理的最高機構(gòu)，其職責范圍和組織規(guī)模都有了很大的擴充，進一步完善了從中央到地方的警察體系。在地方，分別設(shè)立省級民政廳及警務(wù)處，以及省、市、縣也均設(shè)警察局[1]。中華人民共和國成立后，砸爛舊法統(tǒng)，清理舊法人員，我國沿襲革命根據(jù)地公安機關(guān)的管理體制，借鑒蘇聯(lián)社會主義國家警察管理體制的經(jīng)驗，構(gòu)建了新中國警察制度。由于我國近70年的發(fā)展經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，作為國家工具的公安機關(guān)其管理體制也必須適應(yīng)不同時代的需要而發(fā)展和完善。在此次改革前，我國人民警察制度的發(fā)展完善經(jīng)歷了四個不同階段。

(一)第一階段(1949—1978)：計劃經(jīng)濟時代，中華人民共和國警察制度的奠基

1949年10月1日，中華人民共和國成立，標志著現(xiàn)代國家構(gòu)建進入了一個新的歷史時期。伴隨著國家政權(quán)的建立，作為國家機器重要組成部分的國家警察制度，為了維護國家政權(quán)和社會秩序的需要也相伴而生。中華人民共和國成立伊始，就根據(jù)《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》的規(guī)定，在原軍委公安部的基礎(chǔ)上組建中央人民政府公安部。1949年11月，政務(wù)院批準了首任公安部部長羅瑞卿關(guān)于建立省和直轄市以下公安機關(guān)的方案，只用了僅一年時間，就在全國建立起統(tǒng)一的人民公安體制。在吸取了延安整風時垂直領(lǐng)導的教訓的同時，公安機關(guān)堅持黨的絕對領(lǐng)導，各級黨委政府對公安機關(guān)的編制、干部、經(jīng)費統(tǒng)一領(lǐng)導，公安機關(guān)的管理體制形成了“條塊結(jié)合、以塊為主”的雙重領(lǐng)導體制，上下級公安機關(guān)的關(guān)系主要為業(yè)務(wù)指導[2]。由于砸爛舊法統(tǒng)，清除舊法人員及警察，警員主要來源于軍隊和地方武裝部門，至今警察隊伍一直保持半軍事化管理模式，也與其警員的傳統(tǒng)有關(guān)聯(lián)。由于當時警力極少，公安機關(guān)主要依靠基層組織和治保委員會、人民調(diào)解委員會，以及居民委員會自治組織，聯(lián)戶聯(lián)防，維護社會治安，開展對敵斗爭，保護廣大人民群眾安居樂業(yè)，形成了中國警察制度的根本特色——公安機關(guān)堅持實行依靠廣大人民群眾和專門機關(guān)相結(jié)合的方針。由于當時是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，實行政府的高度控制，加之嚴格的戶籍管理制度和票證供應(yīng)制度限制了人員的流動，形成了所謂的靜態(tài)社會。為適應(yīng)靜態(tài)社會的需要，警察工作形成了靜態(tài)控制機制，有效地維護了社會治安秩序，使我國成為世界上犯罪率最低的國家之一。又由于受當時政治環(huán)境的影響(階級斗爭擴大化，法律虛無主義，政策至上)，導致公安工作中重人治、輕法治，最后導致“群眾專政”，砸爛“公檢法”，公安機關(guān)連正常的工作秩序都無法維持。

(二)第二階段(1979—1991)：初步改革階段

1978年我國實行改革開放政策，現(xiàn)代化建設(shè)成為政府工作的中心，這樣就使政府所承擔的社會管理和公共服務(wù)職能日益增多，階級斗爭職能日益淡化。1979年，公安部明確規(guī)定，公安工作要十分自覺地從過去以“階級斗爭為綱”、主要為政治運動服務(wù)，轉(zhuǎn)到以保衛(wèi)“四化”為中心、為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的軌道上來。為此，必須對計劃經(jīng)濟時期形成的公安工作體制、機制和運行方式進行改革[3]。

1983年，全國公安工作會議通過了《關(guān)于加強和改革公安工作的若干問題》的文件，拉開了中國公安機關(guān)改革的序幕。其一，堅持和發(fā)揚我國公安機關(guān)的優(yōu)良傳統(tǒng)——公安機關(guān)的群眾路線，在新時期賦予了新的內(nèi)容，即堅持對社會治安進行綜合治理的方針，加強基層基礎(chǔ)工作，推行各種形式的治安保衛(wèi)責任制，建立、健全群眾性的治安聯(lián)防和治安巡邏網(wǎng)絡(luò)，組建保安公司，加強人防、技防，探索社會主義商品經(jīng)濟形勢下的公安工作社會化。其二，適應(yīng)人、財、物的大流動，構(gòu)建動態(tài)治安管理新模式，成立巡警隊，構(gòu)建巡邏警務(wù)機制；成立110報警臺，構(gòu)建統(tǒng)一指揮調(diào)動、快速出警、及時出警、打擊犯罪、維護治安、服務(wù)群眾的警務(wù)機制；建立防暴隊，用于處置突發(fā)事件和進行機動巡邏；適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)變化的需要，深化基層派出所改革，如派出所按屬地原則，以塊為主，切實擔負起轄區(qū)內(nèi)的治安管理；工作重點由過去的以戶口管理為主轉(zhuǎn)變到以治安管理為中心，以戶口管理為基礎(chǔ)；改革派出所的分工和勤務(wù)制度，適當擴大派出所的職權(quán)等，為確保一方平安奠定了基礎(chǔ)。其三，適應(yīng)為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的需要，開始逐步放松規(guī)則，如調(diào)整出入境政策，放寬條件，簡化審批手續(xù)；改革戶籍制度，放寬中心城市的遷移落戶條件；改革特種行業(yè)管理和交通安全管理，改革消防體制，建立職業(yè)消防隊等。其四，加強信息技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)，以適應(yīng)自身現(xiàn)代化的需要。從1984年開始在全國逐步實行身份證制度，強化了國家對公民個人信息的掌握；逐步完善公安科技裝備體系，各種消防、交通、邊防和特種警用武器也有了較快發(fā)展。其五，適應(yīng)國際交往快速擴大的需要，中國公安機關(guān)國際化步伐加快。一是在外國人管理、出入境管理和邊防管理等方面進行改革；二是與周邊國家和地區(qū)內(nèi)務(wù)警察部門建立了比較廣泛的聯(lián)系，發(fā)展了與周邊國家和地區(qū)警察部門的關(guān)系；1984年我國加入國際刑警組織，開展了打擊刑事犯罪的多方位國際合作。其六，逐步完善公安法規(guī)體系建設(shè)，健全執(zhí)法制度，提高執(zhí)法水平，建立公安法制專職機構(gòu)；加強公安機關(guān)反腐敗和廉政建設(shè)，從嚴治警；加強公安干警的教育培訓工作；強化公安機關(guān)現(xiàn)代化管理意識，逐步建立了既有競爭激勵又有責任約束的全方位目標考核體系和運行機制。這一系列的改革，為在整個公安系統(tǒng)內(nèi)部實行統(tǒng)一的民警體制(統(tǒng)一編制、統(tǒng)一訓練、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一裝備，逐步實現(xiàn)正規(guī)化)奠定了基礎(chǔ)。

(三)第三階段(1991—2003)，適應(yīng)市場經(jīng)濟建設(shè)需要的改革階段

標志是1991年《中共中央關(guān)于加強公安工作的決定》。1992年后為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的需要，公安機關(guān)的服務(wù)理念也隨之發(fā)生了改變，從為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)轉(zhuǎn)向維護社會公共安全和社會治安秩序，保障公民的基本權(quán)利上來。1996年召開的第十九次全國公安工作會議，通過了公安改革方案《九五公安工作綱要》，為公安工作改革制訂了操作性比較強的實施方案，使公安工作改革從務(wù)虛走向務(wù)實，從局部走向整體。其一，實現(xiàn)公安機關(guān)由行政機關(guān)型向執(zhí)勤戰(zhàn)斗化的轉(zhuǎn)變，立足于國家長治久安的需要，深化公安工作改革，推行社區(qū)警務(wù)、實行警務(wù)公開，進一步營造了“嚴打、嚴防、嚴管、嚴治”并重的戰(zhàn)略工作格局。其二，強化公安機關(guān)內(nèi)部管理體制改革，實行人民警察考試聘任制、上崗培訓制、警銜晉升培訓制、警長制、探長制、目標管理、崗位責任制等制度。加快公安法制化進程，構(gòu)建了較完備的公安法規(guī)體系，有效改善了公安機關(guān)執(zhí)法活動。通過建立健全各項規(guī)章制度和法律法規(guī)，約束和規(guī)范民警的行為，預(yù)防和減少民警違法違紀案件的發(fā)生，最大限度地保障了公民的基本權(quán)利。其三，逐步建立健全了適應(yīng)動態(tài)社會發(fā)展的公共安全治理體制，包括在社會治安綜合治理工作中，開展群防群治，建立防范網(wǎng)絡(luò)，設(shè)置安全小區(qū)，實行治安承包等；在與刑事犯罪的斗爭中，實行區(qū)域防范、地區(qū)協(xié)作、整體作戰(zhàn)的體制和方式，開展專項斗爭、“嚴打”斗爭、專項治理等；在戶籍管理工作中，推出了身份證管理、暫(寄)住證管理等適應(yīng)人口流動的管理方式。

(四)第四階段(2003—2015)，深化改革階段

深化改革的標志是2003年11月中共中央制定下發(fā)了《中共中央關(guān)于進一步加強和改進公安工作的決定》，明確提出維護國家安全和社會穩(wěn)定是公安機關(guān)在新世紀新階段的總?cè)蝿?wù)，對做好國內(nèi)安全保衛(wèi)工作、預(yù)防和處置群體性事件、建立健全預(yù)警和應(yīng)急機制提出了新的具體要求。2003年11月召開的第二十次全國公安工作會議，提出了新世紀新階段公安機關(guān)擔負的重大政治和社會責任，提出了維護戰(zhàn)略機遇期社會穩(wěn)定的總?cè)蝿?wù)。第二十次全國公安工作會議以后，全國公安機關(guān)按照科學發(fā)展觀的要求，確立了建立行為規(guī)范、運行協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公安管理體制目標，全面深化公安機關(guān)改革，基本確立了現(xiàn)代警察管理制度。一是推動建立和形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的公共安全管理格局，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。二是不斷完善公共安全決策機制，努力實現(xiàn)公安機關(guān)決策的科學化、民主化。按照科學民主決策的基本要求，建立并不斷完善公眾參與、專家論證與公安機關(guān)決策相結(jié)合的決策機制。同時強化應(yīng)急管理機制建設(shè)，初步形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制，提高了危機管理和抗風險能力。三是注重警務(wù)運行體制與機制創(chuàng)新，增強警務(wù)工作的透明度，進一步深化警務(wù)公開，把權(quán)力運行置于陽光下，同時加強警察公共關(guān)系建設(shè)，密切警民關(guān)系，堅持群眾路線[3]。四是建立健全執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序和機制，加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，確保各級公安機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)，履行職責，不斷提高依法行政的能力和水平。五是健全監(jiān)督體系，堅持從嚴治警，促進了公安機關(guān)政風建設(shè)。六是推進全球性警務(wù)合作機制建設(shè)，為形成全球性公共安全治理機制、促進人類社會文明進步做出了重要貢獻。

縱觀中國警察制度的創(chuàng)立和發(fā)展，特別是中華人民共和國警察制度的發(fā)展，中國警察制度從無到有、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，在其歷史發(fā)展的進程中，與不同的歷史階段相適應(yīng)。改革開放以來，我國警察制度伴隨著國家制度改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的變化進入現(xiàn)代化建構(gòu)階段。從路徑選擇方面，公安機關(guān)主要采取了增量改革的方式，是一個通過試驗不斷發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造新制度的過程，在堅持公安管理體制的基礎(chǔ)上，逐步建構(gòu)一些新的制度以適應(yīng)社會發(fā)展的需要，即“在舊瓶中注新酒”。各地公安機關(guān)一般采用邊干邊學或制度試驗的方式來進行制度創(chuàng)新，這種漸進改革方式，避免了大的波動，同時又兼顧了廣大民警的心理承受能力，減少了改革中的摩擦，降低了改革成本。從改革方式方面，采用了公安部自上而下推行的改革與地方公安機關(guān)自下而上的改革相結(jié)合的方式，與地方公安機關(guān)“摸著石頭過河”的自主創(chuàng)新為主的形式[3]。從改革的內(nèi)容方面，側(cè)重于通過中觀和微觀制度創(chuàng)新推動警察體制和警務(wù)運行模式的逐步轉(zhuǎn)變，而始終沒有觸及宏觀制度結(jié)構(gòu)的改革和調(diào)整。這意味著為深化公安機關(guān)體制改革預(yù)留了制度空間。

二、我國人民警察管理制度面臨的問題和困境

經(jīng)過近70年的建設(shè)發(fā)展，具有中國特色的人民警察管理制度已經(jīng)基本確立，但從現(xiàn)狀看，還與法治國家的建立，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要有一定的差距，人民警察管理制度的建立和完善面臨著一系列的問題和困境。

(一)我國人民警察管理體制不適應(yīng)市場經(jīng)濟和社會治理的需要

我國現(xiàn)行警察管理體制于20世紀50年代開始建立，經(jīng)過半個多世紀的演變和發(fā)展，形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的體制模式。這種體制充分地體現(xiàn)了我國警察管理體制的特色，即堅持黨對公安工作的絕對領(lǐng)導，堅持政治工作為統(tǒng)帥，堅持統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的制度優(yōu)勢，充分發(fā)揮各級政府的積極性。這種“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的體制較好地適應(yīng)了計劃經(jīng)濟條件下行政一體化管理的需要，有效地維護了我國的社會穩(wěn)定，促進了經(jīng)濟的發(fā)展。但伴隨著市場經(jīng)濟的建立和市民社會的生成，特別是法治國家的建立和國家新的治理體系的構(gòu)建，其制度弊病已經(jīng)明顯地暴露出來。

1.這種體制在某些地區(qū)容易形成地方化，成為地方保護主義的溫床

按照現(xiàn)行管理體制各級黨委對公安工作具有決策權(quán)和人事權(quán)，各級公安部門應(yīng)接受同級政府的領(lǐng)導。按照我國的行政區(qū)劃體系，我國的公安體制實際上是五級架構(gòu)，即國家公安部、省市區(qū)公安廳(局)、市地公安局、縣公安(分)局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所。對著五級公安機關(guān)，黨委政府都有業(yè)務(wù)決策權(quán)、人事管理權(quán)和經(jīng)費分配權(quán)。伴隨著改革開放進程的加快和市場經(jīng)濟的建立，特別是城市化、工業(yè)化、開放化的進程加快，各級黨委政府面臨的矛盾和問題越來越多，壓力越來越大，為了化解矛盾，減少壓力，便把一些難以處置和解決的矛盾和問題交給公安機關(guān)，試圖動用強制手段予以解決。同時隨著市場經(jīng)濟的建立，某些地方為了控制市場、壟斷市場，也迫使公安機關(guān)出面，公安機關(guān)無形中成了地方保護主義的工具。

2.這種體制致使中央公安機關(guān)對地方公安機關(guān)的指揮能力弱化，不適應(yīng)打擊犯罪的需要

改革開放以來，人、財、物大流動，數(shù)以億計的農(nóng)村人口進入城市，原有的社會結(jié)構(gòu)被打破，新型的社會結(jié)構(gòu)尚未完全建立，再加上交通、通信的大發(fā)展，國際化的步伐加快，以及互聯(lián)網(wǎng)的普及，使得犯罪呈現(xiàn)全國化乃至國際化的趨勢，網(wǎng)絡(luò)指揮、遠程犯罪、高速移動的特點明顯。因此，急需建立全國統(tǒng)一高效的公安指揮體制，以適應(yīng)當前復(fù)雜多變的犯罪形勢的需要。而現(xiàn)行的公安指揮體制與行政體制相連接，即地方發(fā)生重大事件和緊急突發(fā)事件，當?shù)毓矙C關(guān)要在第一時間首先上報當?shù)攸h委政府，再由當?shù)攸h委政府決定是否上報上級公安機關(guān)。這種“地方分割、分散作戰(zhàn)、互相封鎖、上下相阻”的指揮體制勢必貽誤戰(zhàn)機，錯失良機，造成工作上的被動局面[2]。

3.這種體制受制于地方管理，使公安機關(guān)承擔了許多職能外的工作

由于公安機關(guān)承擔了許多職能外的工作，一方面浪費了緊張的警力，另一方面造成警民關(guān)系緊張的狀態(tài)，使公安機關(guān)的權(quán)威下降。公安機關(guān)是執(zhí)法部門，應(yīng)該按照《人民警察法》規(guī)定的職權(quán)范圍行使權(quán)力，做到依法執(zhí)法，才能忠于職守，取信于民。但由于受制于地方黨委政府，公安機關(guān)成了當?shù)氐木然痍?，充當了堵槍眼的角色，一有風吹草動就動用警力。由于歷史的原因，我國的警力先天不足。一方面警力嚴重不足，另一方面警察還要應(yīng)付各種職責外的事務(wù)，使得警察疲于奔命，白加黑、連軸轉(zhuǎn)、身體嚴重透支已經(jīng)成為常態(tài)。在美國，警察年休假必須達到137天，否則將被視為違法，而中國一線民警平均每天工作11至15個小時，每年一個民警的工作量超過3016個小時，平均3周才能休息一天。超負荷的工作使警察心理壓力增大，引起警察身體功能失衡，平均壽命嚴重縮短。同時還面臨著職業(yè)風險，死亡率極高，每年警察犧牲達400多人，負傷人數(shù)更多。這一方面嚴重浪費了緊張的警力，另一方面，由于警察承擔的不是職責內(nèi)的事務(wù)，管了不該管、不能管、也管不好，甚至傷害群眾利益的事務(wù)，失去了民眾的信任，導致警民關(guān)系呈現(xiàn)緊張狀態(tài)，警察形象受損，警察權(quán)威失落，襲警事件頻發(fā)。僅2003年就有84名民警在執(zhí)法活動中遭受暴力襲擊犧牲，4000多人受傷。我國公安機關(guān)傳統(tǒng)的群眾路線優(yōu)勢受到嚴重的挑戰(zhàn)和影響。

4.這種體制導致警察機構(gòu)設(shè)置絕對化，警力配置呈“水桶狀”，嚴重制約了基層的戰(zhàn)斗力

由于實行“以塊為主”的領(lǐng)導體制，每個層級的公安機關(guān)都要有與當?shù)攸h委和政府相對接的部門，使得公安機關(guān)成為麻雀雖小五臟俱全的小政府。近年，隨著政府職能的擴大，機構(gòu)也迅速膨脹，新機構(gòu)設(shè)立后公安機關(guān)也要設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)，再加之公安機關(guān)內(nèi)部工作的細化，勢必會導致其職能的分散、機構(gòu)的過度膨脹。以公安部為例，1949年11月建部伊始，公安部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)只有“六局一廳”，而到2013年年底增加至30個(廳)局[2]。由于內(nèi)設(shè)機構(gòu)過濫過多，造成“兩多兩少”的現(xiàn)狀，即機關(guān)警力多，基層警力少；官多兵少，機關(guān)人浮于事，基層警力不足，疲于奔命，嚴重制約了基層的戰(zhàn)斗力，很難適應(yīng)快速反應(yīng)、快速出警的實際需要。

5．這種體制與反腐倡廉的形勢不相適應(yīng)

改革開放以來，中央給地方大量放權(quán)，改變了領(lǐng)導干部管理體制，把過去的下管兩級改為下管一級，使地方黨委在干部管理上有了更多的自主權(quán)。但是，由于缺乏有效監(jiān)督，一些地方的政治生態(tài)存在嚴重問題，買官賣官現(xiàn)象時有發(fā)生，還有的領(lǐng)導干部直接插手和干擾案件，致使人情案、關(guān)系案、權(quán)錢交易大量滋生，還有的地方領(lǐng)導直接插手公安機關(guān)審批的事項，如戶口審批、駕駛執(zhí)照、文化娛樂場所特種行業(yè)審批等，也給公安機關(guān)的腐敗造成了可乘之機，公安系統(tǒng)的腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，性質(zhì)惡劣，嚴重地損害了公安機關(guān)的形象，給黨和政府抹了黑。

(二)我國公安機關(guān)權(quán)力歸屬不明晰，權(quán)力配置不合理，嚴重地影響了權(quán)力行使和權(quán)力制約

1.中央事權(quán)與地方事權(quán)沒有明確劃分，導致地方干涉太多，事權(quán)與經(jīng)費保障不一致

公安事權(quán)是指政府在國家安全和公共安全的事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔的任務(wù)和職責，它包括縱向事權(quán)和橫向事權(quán)?？v向事權(quán)是公安部、省市自治區(qū)、設(shè)區(qū)市、縣鄉(xiāng)級公安機關(guān)的事權(quán)劃分。公安事權(quán)劃分是公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)，也是財政保障與理順支出責任的前提。在縱向上理順事權(quán)，公安機關(guān)才能真正實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理；在橫向上理清職責，才能做到分工負責、各司其職。但目前，我國公安事權(quán)劃分缺少明確的法律依據(jù)，《人民警察法》以及《公安機關(guān)組織管理條例》(以下簡稱《條例》)對于哪些是中央事權(quán)，哪些是地方事權(quán)缺乏系統(tǒng)、規(guī)范、清晰的界定，由此產(chǎn)生上下級公安機關(guān)職責的同構(gòu)性，致使上級公安機關(guān)可以越權(quán)行使下級公安機關(guān)的職權(quán)，對本該由下級公安機關(guān)負責的具體工作提出過細的要求和考核指標。同時各級政府對公安機關(guān)納入統(tǒng)一管理，也提出了具體的要求和考核指標，公安機關(guān)面對雙重的考核標準和指標壓力，疲于應(yīng)付，而對本應(yīng)負起的責任缺乏主動性、積極性與創(chuàng)新性。事權(quán)又與財政保障相關(guān)聯(lián)。從公安經(jīng)費保障體制看，公安經(jīng)費保障體制是分級負擔、以塊為主。這種體制與事權(quán)不相匹配，導致經(jīng)濟困難地區(qū)基層公安機關(guān)辦案、裝備經(jīng)費不足，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多，民警工資福利難以保障等突出問題，嚴重地影響了公安機關(guān)的工作效率和人民警察的工作積極性?？梢哉f公安工作中長期存在的越位、缺位、錯位現(xiàn)象并存均與公安事權(quán)這個紐結(jié)未理順密切相關(guān)[4][5]。

2.刑事司法權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)相混淆，使得公安機關(guān)可以隨意地將兩權(quán)混用、濫用，造成執(zhí)法不嚴，甚至徇私枉法

按照《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》(以下簡稱《意見》)的論述，“公安機關(guān)是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量”，公安機關(guān)具有的兩大權(quán)力職能，即刑事司法權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)也由此而決定。這兩類權(quán)力由于性質(zhì)、功能、內(nèi)容的不同而不能相混用。從性質(zhì)上看，刑事司法權(quán)具有公正性、獨立性、職業(yè)性、法定性、程序性。如《人民警察法》規(guī)定的犯罪偵查權(quán)，既是公安機關(guān)的職責，又是刑事訴訟的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。公安機關(guān)在行使該項權(quán)力時必須遵守公正、高效的原則，同時又必須遵循法定程序。行政執(zhí)法權(quán)其作用對象是社會治安和公共安全管理，具有主動性、層級性、效率性、一體性的特點，并符合規(guī)范、高效、統(tǒng)一的服務(wù)要求。從功能上看，刑事司法權(quán)承擔著權(quán)力救濟、保障人權(quán)、維護公平、實現(xiàn)正義的功能，其行使需要完整的制度予以保障。行政執(zhí)法權(quán)強調(diào)公正高效、服務(wù)保障，在權(quán)力運行中強調(diào)“上下一體、上命下從”的原則，以克服行政管理服務(wù)中分散性和壁壘性的困境，快速及時地解決問題，化解矛盾，維護社會穩(wěn)定。從內(nèi)容上看，刑事業(yè)務(wù)內(nèi)容比較集中，程序化突出，宜實行“條塊結(jié)合”的管理體制。而行政執(zhí)法內(nèi)容比較廣泛，又有應(yīng)急管理的內(nèi)容，宜運用首長負責制原則，強化快速反應(yīng)能力。在國外，一些國家明確將刑事司法權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)分設(shè)兩個機構(gòu)，如美國將刑事司法權(quán)配置給聯(lián)邦調(diào)查局，將行政執(zhí)法權(quán)配置給警察局。但從目前來看，我國公安機關(guān)并沒有很好地劃分兩個權(quán)力，甚至相混用。如我國公安機關(guān)既負責偵查又負責羈押(看守所)，這勢必給偵查階段的刑訊逼供造成制度漏洞。又如我國公安機關(guān)在偵查階段行政拘留用得過多、過濫，由于缺少合理分工和必要的監(jiān)督，這種權(quán)力濫用的問題時有發(fā)生。

(三)我國公安機關(guān)受計劃經(jīng)濟時期行政管理的影響，警種復(fù)雜混亂，各自為政，互相扯皮，嚴重地影響了公安機關(guān)的戰(zhàn)斗力

1.警種復(fù)雜混亂，難以統(tǒng)一管理

計劃經(jīng)濟時期各自為政，一些壟斷行業(yè)為了維護行業(yè)內(nèi)的治安秩序相繼成立警察機構(gòu)，由此出現(xiàn)了行業(yè)警察，鐵路公安、森林公安、民航公安、大型廠礦的公安等。雖然改革開放后進行調(diào)整，但行業(yè)公安仍然存在。中華人民共和國成立后隨著軍事管制逐步轉(zhuǎn)移到地方管理后，原有的現(xiàn)役軍人整體劃轉(zhuǎn)公安，形成消防、邊防、武警、警衛(wèi)等現(xiàn)役軍人的警察。這些警察分別管理，各自為政，在行使警察職能時相互推諉，造成治安管理的盲區(qū)。

2.警察職業(yè)分工過細，分門別類，各管一塊，難以形成合力

隨著社會管理職能的加強，警種越分越細(治安警、交通警、巡警、戶籍警、緝毒警、刑警等)，警察分工也越來越具體，俗話說“鐵路警察、各管一段”，不是自身業(yè)務(wù)范圍的事情可以不管，這就造成了治安管理的盲區(qū)，也給群眾造成警察不作為的誤解。

3．目前除現(xiàn)役警察外，全國警察統(tǒng)一服裝樣式和警銜，沒有區(qū)分

如法院和檢察院的司法警察，監(jiān)獄或戒毒機構(gòu)的警察，安全部門的警察等都統(tǒng)一著裝，統(tǒng)一授警銜。這些警察的職業(yè)特點與維護社會治安、管理社會秩序關(guān)系不大，但在群眾眼里所有穿警服的警察都一樣，所以有事找警察就可能因這些警察不敢管、不愿管而造成誤解，最終把責任推給公安機關(guān)的警察，影響公安機關(guān)警察的形象和警民關(guān)系。

(四)我國公安機關(guān)警力嚴重不足，警察負擔過重，待遇偏低，與日益復(fù)雜的治安形勢和社會管理任務(wù)不相適應(yīng)

1.警力嚴重不足，非警務(wù)活動太多

按照警察數(shù)量與人口的比例來看，我國是比例最小的國家之一。意大利6.55‰、法國3.98‰、德國3.16‰、英國2.6‰(還不算輔警)、美國3.25‰、俄羅斯8.46‰、朝鮮4.18‰、韓國3.65‰、日本2.23‰、越南2.80‰，而我國僅有1.3‰。從管理人數(shù)看，每名美國警察平均管理379人，而我國每名警察平均管理1100人以上。一方面警力嚴重不足，另一方面工作職責范圍太廣，按照《人民警察法》的規(guī)定，我國公安機關(guān)要承擔14個方面的工作，除此之外，各級政府還有大量的非警務(wù)活動強壓給公安機關(guān)，有的地方非警務(wù)活動占用半數(shù)以上基層的警力。如各種晚會、高考、拆遷、安保、警衛(wèi)等各種各樣的活動，稍有風吹草動都要派警察出面維持局面，如為確保校園安全，中小學放學期間要派警察維護；為確保醫(yī)院不出現(xiàn)醫(yī)鬧，醫(yī)院要設(shè)警務(wù)室。警察已成為“萬能”部門，其他部門的電話可能存在“不接聽”或“下班”的情況，但警察的電話永遠24小時是暢通的，“有警必出”“微笑服務(wù)”，群眾稍有不滿意，一旦舉報，輕者扣罰、重則淘汰。

2．基層民警超負荷工作，身體透支，心理壓力大，家庭生活出現(xiàn)危機

我國公安機關(guān)一線民警平均每天工作11-15小時，每年平均工作3016小時，平均每3周才可休息一天，“5+2”“白加黑”，沒有補休，沒有雙休，加班加點是常態(tài)。逢重大安全保衛(wèi)工作還要臨時增加，特別是逢年過節(jié)，全員堅守工作崗位，越是重大節(jié)假日，越是得不到休息?；鶎右痪€警員一年實際上在工作崗位執(zhí)勤備勤每人多達200個工作日以上，加班1400個小時以上，這樣大量的加班備勤已經(jīng)超過了基層民警能夠承受的極限。因而，造成基層民警身體透支、壽命縮短，有的疾病纏身，心理壓力極大。一方面身體不堪重負，另一方面又面臨領(lǐng)導壓力和群眾投訴的壓力，一旦有群眾投訴就可能末位淘汰，再加上各種考核指標壓力，如發(fā)案率、破案率等。同時，警察是高風險職業(yè)，絕大多數(shù)警員承擔的是刑事偵查、治安管理、搶險救災(zāi)、抓捕看押等執(zhí)法工作，面對的是犯罪分子、嚴重的自然災(zāi)害，生命時刻受到威脅，風險大、責任大，使得基層民警步步驚心、如履薄冰。由于警察繁重的工作壓力，加之子女教育、家庭事務(wù)無暇顧及，有的甚至兩地分居，使得一線民警家庭“大傷元氣”，極易造成家庭危機。

3.警察待遇與工作不相適應(yīng)，嚴重地挫傷了警察的積極性

第一，政治待遇低下，民警提升路徑單一，被認可度低。公安隊伍龐大，在公務(wù)員中的比重也大，由于領(lǐng)導職數(shù)有限，基層民警上升空間不大，許多一線民警直到退休，都未解決最基本的副科級職級，能在退休時工資上享受副科級或正科級待遇就是比較成功的。普通民警尤其是一線基層民警被認可感較低，警察挨打挨罵很正常，對工作積極性產(chǎn)生一定的不利影響。

第二，經(jīng)濟待遇與工作量不相稱，“二高一低”(高壓力、高工作量、低收入)是公安隊伍的典型問題。一方面從事高風險職業(yè)，另一方面經(jīng)濟待遇偏低。從國際與地區(qū)模向比較來看，美國警察年薪折合人民幣25～65萬元；日本警察年薪折合人民幣20～60萬元；法國警察年薪折合人民幣10～40萬元，中國香港警察年薪折合人民幣18～30萬元[6]。而在我國內(nèi)地，特別是在縣鄉(xiāng)基層，每月2000元左右的工資還沒有保障，部分地方月工資不足千元。在香港，警察除享受高于其他公務(wù)員的工資外，還有各種津貼(逾時工作津貼、潛水津貼、上班候命津貼、偏遠警署當值津貼、駕駛津貼等)，本人及家屬免費醫(yī)療、帶薪休假、傷亡補償、子女教育津貼、房屋福利等各種優(yōu)惠待遇[7]。就算不與國外發(fā)達國家相比較，就是在國內(nèi)大城市如北京、上海、天津、重慶的平均工資相比較，警察也是低工資，甚至低于當?shù)仄骄べY水平。警察一方面要比普通公民承擔更多的責任和義務(wù)，面臨更大的危險和困苦，甚至是犧牲，另一方面警察的工作并沒有得到充分認可與肯定。工資待遇雖然不是衡量認可度的唯一標準，但是卻從某種程度上反映了國家以及整個社會對警察工作價值和對警察工作的認可程度。

4.警察已經(jīng)成為高危職業(yè)、風險加大，死傷數(shù)逐年增加

當前，警察權(quán)威失落，打警察、質(zhì)疑警察、抹黑警察成為時尚，警察奔跑式執(zhí)法、投降式執(zhí)法、躺地式執(zhí)法、跪地式執(zhí)法層出不窮。近年抗警襲警事件頻發(fā)，公安機關(guān)傷亡人數(shù)增加，改革開放前的30年，我國警察平均每年殉職是32人，但從1980年開始，警察殉職人數(shù)直線上升，1996年—2001年達到最高，平均每年犧牲484人。進入21世紀略有下降，但依然高踞不下，2001年—2015年平均每年犧牲441人。而且犧牲民警中以中青年民警為主，占78%，他們大多數(shù)是基層一線民警，是基層骨干。在犧牲的基層民警中，積勞成疾而猝死的又占一半以上。同期，警察光榮負傷人員也相應(yīng)增加，僅2015年就有4599名警察和現(xiàn)役官兵負傷。

(五)我國公安機關(guān)特別是基層公安機關(guān)經(jīng)費不足，裝備落后，無法適應(yīng)打擊犯罪的需要

我國公安經(jīng)費現(xiàn)行的管理體制是“以塊為主”的管理體制。這種管理體制是戰(zhàn)爭年代后勤保障“就地取材、自我保障”的延續(xù)。改革開放實行分稅制后，這種經(jīng)費管理體制略有改變，即對地方公安機關(guān)的辦案費和裝備費進行必要的補助，國家立項建設(shè)公安用房，但并沒有從根本上改變基層公安機關(guān)經(jīng)費不足的問題。特別是西部經(jīng)濟困難地區(qū)基層公安機關(guān)由于經(jīng)費不足，不得不到處化緣，甚至挪用掃黃罰沒款等辦法解決，嚴重地損壞了公安機關(guān)的聲譽?，F(xiàn)行的公安保障體制存在著兩個方面的不足：一是沒有建立在合理劃分公安事權(quán)的基礎(chǔ)上，使承擔責任與公安事權(quán)掛鉤；二是沒有與現(xiàn)行的中央財政收入體制和承擔的責任掛鉤，導致地方錢少責任多，中央錢多責任少。要通過改革扭轉(zhuǎn)這種局面。

(六)我國公安機關(guān)的輔助力量——輔警隊伍保障機制建設(shè)落后

當前社會，人民內(nèi)部矛盾凸顯，刑事犯罪高發(fā)，對敵斗爭形勢復(fù)雜，在短期內(nèi)警力絕對數(shù)不可能大幅增長的前提下，為了更好地駕馭比較嚴峻的社會治安局勢，緩解警力不足的問題，各地基層公安機關(guān)都通過借助社會力量來協(xié)助工作，如招用輔警，以緩解警力不足的問題。然而由于輔警隊伍是新生事物，加之制度保障乏力，在輔警隊伍中出現(xiàn)了一些問題，這些問題不但對輔警自身的生存和發(fā)展產(chǎn)生了影響，而且影響了公安機關(guān)維護社會穩(wěn)定、打擊違法犯罪的警務(wù)效率，甚至影響到公安機關(guān)的形象。

1.工資福利與工作強度不匹配，致使輔警在職人員工作積極性不高

由于各地輔警經(jīng)費標準不統(tǒng)一，政策不一致，因此輔警隊伍的經(jīng)費來源不固定，同時又缺乏完善的優(yōu)撫機制，因此很多輔警都感覺自己的工作不穩(wěn)定，收入也沒有保障，所以工作起來缺乏主動性和積極性。我國絕大多數(shù)地方的輔警每月只有幾百塊錢的工資，基本沒有其他附加的待遇，甚至有些地方連工資都沒有，當上輔警，就只能享受低保。而且輔警要經(jīng)常加班加點工作，很多時候超負荷工作，還沒有加班補貼、工傷和醫(yī)療補助，其工資收入只能保障基本生活。

2.人員素質(zhì)偏低，作風形象不佳

由于輔警待遇偏低，招錄輔警標準不嚴格，文化程度偏低，素質(zhì)不高，“吃、拿、卡、要”等違法亂紀現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重地影響了警察隊伍的形象。

3.人員流動性大，隊伍凝聚力不強，工作效率不高

目前，我國輔警隊伍沒有對應(yīng)的組織機構(gòu)，也沒有明確的管理體制，輔警隊伍的工作處于一種依附狀態(tài)，依附于公安機關(guān)的基層組織和基層民警，而且輔警隊伍的力量比較分散，缺乏整體性和組織性，輔警隊伍內(nèi)部也沒有有效的交流和溝通，不能與公安機關(guān)形成整體合力。同時，我國輔警隊伍人員文化程度偏低，社會背景參差不齊，工作責任心不強，隊伍凝聚力不強，人員的流動性比較大，嚴重地影響了公安機關(guān)的整體效率。

4.缺乏社會和自我認同，為人民服務(wù)的信念不堅定

輔警雖然同警察一起輔助警察履行各種職能，但社會對輔警的尊重和認可程度不高，很多人認為輔警是給警察打工的、打雜的，輔警成了警察的小工，再加之個別輔警對群眾態(tài)度不好，甚至大打出手，社會認可度不高。很多輔警也只是把輔警作為臨時性工作，缺乏警察的使命感、責任感，“當一天和尚撞一天鐘”，缺乏為人民服務(wù)的意識。

針對上述輔警問題，必須規(guī)范輔警人員管理，理順管理體制，厘清崗位責任，完善管理制度，落實保障措施，切實管好、用好這支隊伍，真正使其成為公安機關(guān)的一支有益輔助力量。

(七)我國公安民警招錄培養(yǎng)機制不適應(yīng)公安隊伍職業(yè)化建設(shè)的需要

改革開放30多年來，我國公安院校已達34所(本科21所、專科13所)，為各級公安機關(guān)輸送近60萬名公安專門人才。這些專門人才由于受到公安院校的系統(tǒng)教育和訓練，養(yǎng)成了良好的警察意識、職業(yè)操守和嚴謹?shù)木蒿L貌，全面系統(tǒng)地掌握了從事公安工作所需要的理論知識、專業(yè)技能、實踐能力。因而，比非公安院校畢業(yè)的學生上手快、進入角色快，安心公安工作，深受公安機關(guān)歡迎。據(jù)統(tǒng)計，公安院校學生畢業(yè)后進入公安隊伍的人才流失率遠低于普通高校學生。目前，他們已經(jīng)成為公安隊伍的中堅力量和骨干，其中涌現(xiàn)出不少公安英雄模范人物和優(yōu)秀的公安指揮員，省、市、縣公安機關(guān)領(lǐng)導班子的多數(shù)成員大都畢業(yè)于公安院校。但是，近年，隨著公安機關(guān)民警社會招錄政策的推出，面向公安院校公安專業(yè)畢業(yè)生的招錄數(shù)量逐年遞減。據(jù)統(tǒng)計，2011年和2012年，全國公安機關(guān)招錄民警18.3萬人，其中公安院校畢業(yè)生4.95萬人，僅占招錄民警總數(shù)的27%；2012、2013年公安部招錄應(yīng)屆畢業(yè)生61人，其中公安院校畢業(yè)生只有6人，僅占招錄總數(shù)的9.8%。公安部統(tǒng)計，2011年，全國公安高校應(yīng)屆畢業(yè)生43645人，除武警學院、海警學院等4所院校入警率為100%，其他公安高校入警率不足80%的有23所，占公安高校的67.6%；入警率不足60%的有15所，占公安高校的44.1%；入警率不足40%的有12所，占公安高校的35.3%。其導致的現(xiàn)實結(jié)果是：一方面，基層公安機關(guān)警力嚴重不足，非公安專業(yè)學生職業(yè)感不強，業(yè)務(wù)不熟，不安心警察工作，公安專業(yè)人才梯隊嚴重斷檔的問題日益凸顯；另一方面，公安院校培養(yǎng)的大量公安專業(yè)人才入警難，造成培養(yǎng)人才流失嚴重，這與全國實行統(tǒng)一的人民警察管理體制和公安部黨委將公安教育置于公安工作的基礎(chǔ)性、先導性、戰(zhàn)略性地位優(yōu)先發(fā)展的重大決策極不適應(yīng)。為此，應(yīng)當緊緊抓住中央深化司法體制改革的契機，加快探索建立全國統(tǒng)一的、體現(xiàn)公安機關(guān)性質(zhì)、符合人民警察職業(yè)特點的公安民警招錄體制和公安院校畢業(yè)生入警機制，以確保絕大多數(shù)合格的公安院校畢業(yè)生能夠順利入警，實現(xiàn)公安教育和人才資源的優(yōu)化利用[9]。

三、我國人民警察管理制度改革的制約因素和基本目標

(一)我國人民警察管理制度改革的制約因素

我國人民警察隊伍是具有行政性質(zhì)的武裝力量，“國家安危，公安系于一半”，其地位的重要性不言而喻，因而我國人民警察管理制度改革尤為重要。改革開放后雖然公安機關(guān)進行了一系列改革，但由于整體的政治體制改革滯后，在國家政治體制沒有整體改革的情況下，公安機關(guān)的改革只能是內(nèi)部體制改革，不可能進行大的制度改革。而目前制約公安機關(guān)發(fā)展、影響公安機關(guān)戰(zhàn)斗力，造成公安機關(guān)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的主要根源是現(xiàn)有管理體制不適應(yīng)，即計劃經(jīng)濟時期形成的“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級負責、條塊結(jié)合、以塊為主”的領(lǐng)導體制模式，已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，不適應(yīng)法治國家的需要，不適應(yīng)國家治理能力現(xiàn)代化的需要，需要進行適當?shù)恼{(diào)整和改變。但要改革這種體制風險和阻力也很大。

1.我國人民警察管理制度的改革具有一定的政治風險

現(xiàn)行公安機關(guān)的管理體制強調(diào)各級黨委的直接領(lǐng)導，各級黨委政府對公安工作具有決策權(quán)、人事權(quán)和經(jīng)費分配權(quán)。為了加強對政法工作的領(lǐng)導，各級黨委還設(shè)立政法工作機構(gòu)，作為黨委領(lǐng)導政法工作的組織領(lǐng)導機構(gòu)，著力把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政治工作、建設(shè)政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法的環(huán)境。即各級公安機關(guān)不僅受當?shù)攸h委政府的領(lǐng)導，還要受當?shù)卣ㄎ闹苯宇I(lǐng)導。換句話說，政法委對公安機關(guān)的領(lǐng)導就是黨委領(lǐng)導的具體化。這種領(lǐng)導體制即“條塊結(jié)合、以塊為主”，而實際工作中，“條塊結(jié)合”已經(jīng)虛化，在人、財、物等大的管理方面只剩下“以塊為主”，致使全國統(tǒng)一高效的公安管理體制難以形成，必須予以徹底改革。而改革的首要問題是解決如何在改革中保證黨的領(lǐng)導、加強黨的領(lǐng)導，而不是削弱黨的領(lǐng)導、否定黨的領(lǐng)導。這是改革的底線，也是改革的鐵律。但在現(xiàn)實中，一旦提不受同級黨委政府的領(lǐng)導，就與取消和否定黨的領(lǐng)導畫等號，說公安機關(guān)是搞“垂直領(lǐng)導”和神秘主義。所以，公安機關(guān)的改革者心有余悸，很少有人提出公安機關(guān)領(lǐng)導體制改革的問題，有論述者也是極力回避，甚至繞道而行。導致這些年來的公安機關(guān)改革收效甚微。

目前，公安機關(guān)改革已經(jīng)進入深水區(qū)和攻堅階段，為深化公安機關(guān)改革必須解決這一思想障礙和僵化的壁壘。一般認為，我國公安機關(guān)之所以實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制是吸取了中國共產(chǎn)黨保衛(wèi)工作歷史教訓而創(chuàng)立的具有中國特色的公安工作管理體制。中國公安工作體制是我黨在血雨腥風、環(huán)境險惡的地下斗爭年代形成的，當時學習借鑒了蘇聯(lián)“契卡”(肅反委員會)的經(jīng)驗，保衛(wèi)工作不受同級軍政首長和政治部門的領(lǐng)導，實行封閉式的“垂直領(lǐng)導”體制，經(jīng)歷了中央特科、國家政治保衛(wèi)局、社會工作部三個階段。這一時期公安工作體制實行“垂直領(lǐng)導”，保衛(wèi)機關(guān)不受同級黨委的領(lǐng)導和監(jiān)督，使公安保衛(wèi)工作封閉化和神秘化，給革命帶來了不應(yīng)有的損失。鑒于歷史血的教訓，中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨對蘇聯(lián)式的“垂直領(lǐng)導”的管理體制進行了中國化的改造和改革，開始實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制。1949年10月召開的第一次全國公安工作會議提出：“各級公安機關(guān)均實行黨組制，公安部門黨組受同級政府黨組領(lǐng)導，把黨的決定通過黨組變成政府的決定。各級公安部門應(yīng)接受同級政府的領(lǐng)導，同時在方針、政策、業(yè)務(wù)上又接受上級公安部門領(lǐng)導?！?950年9月27日，毛澤東在公安部報送的文件上批示：“保衛(wèi)工作必須特別強調(diào)黨的領(lǐng)導作用，并在實際上受黨委的直接領(lǐng)導，否則是危險的。”從此確立了黨委直接領(lǐng)導公安工作的管理體制[2]。

但我們也應(yīng)該認識到，這種符合中國國情的公安工作管理體制也在不斷地隨著社會政治經(jīng)濟形勢的發(fā)展而變化。改革開放以前，是比較典型的“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制，具體體現(xiàn)在：在公安機關(guān)領(lǐng)導干部任免上實行下管兩級的管理體制；公安工作和公安隊伍管理實行全國統(tǒng)一的法律政策制度；公安編制由中央政府直接管理。改革開放以后，開始漸進式改革，在業(yè)務(wù)管理上，按照2006年11月國務(wù)院公布的《公安機關(guān)組織管理條例》第3條規(guī)定：“公安部在國務(wù)院領(lǐng)導下，主管全國的公安工作，是全國公安工作的領(lǐng)導、指揮機關(guān)?！边@就確立了上下級公安機關(guān)之間在公安業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導指揮關(guān)系。在編制管理上，1984年以來，一直實行由中央政府統(tǒng)一核定的公安編制總額的管理體制。在人事管理上，農(nóng)村派出所干部的管理不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導，而由縣級公安機關(guān)管理，城市派出所的干部管理不受街道和區(qū)黨委的領(lǐng)導而受市公安局的領(lǐng)導，加大了公安機關(guān)局部“條管”的力度。在干部管理上，1991年后，對各級公安機關(guān)的一把手的任免必須征得上級公安機關(guān)同意；2003年開始實施公安局長“進班子”措施，近年，又實行公安機關(guān)主要領(lǐng)導干部交流制度，對地方各級公安機關(guān)領(lǐng)導的管理實際上加大了“條管”的力度。在經(jīng)費管理上，建立了中央公安轉(zhuǎn)移支付制度，對地方公安機關(guān)的辦案經(jīng)費和裝備費進行了必要補助，中央條管的力度在不斷加大。經(jīng)過30余年的改革，“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制有了很大的調(diào)整，這種調(diào)整既沒有削弱和取消同級黨委的領(lǐng)導，反而更加改善和加強了同級黨委的領(lǐng)導，極大地提高了各級公安機關(guān)的戰(zhàn)斗力。因而，從改革取得的成就看，公安機關(guān)改革現(xiàn)行的管理體制不僅不具有政治風險，反而是加強和改善同級黨委領(lǐng)導的需要。

2.我國人民警察的管理體制已經(jīng)幾十年，各級公安機關(guān)已經(jīng)形成了思維慣性

其一是具有依賴心理。長期以來的黨委政府行使決策權(quán)、人事任免權(quán)，特別是重大事件、案件的決策權(quán)，使得基層公安機關(guān)領(lǐng)導形成了習慣，黨委政府決策，公安機關(guān)執(zhí)行，公安機關(guān)的決策能力弱化，遇到重大事件、案件還是要逐級請示匯報，貽誤戰(zhàn)機。其二是擔當意識不強。既然“誰主管、誰負責”，公安機關(guān)只是執(zhí)行機關(guān)，公安機關(guān)只承擔執(zhí)行中的職責，只要嚴格按照黨委政府的意見辦事就可以，結(jié)果導致個別地方的不當指揮和失誤決策，損害了公安機關(guān)形象。凡此種種、不一而足。從以上論述可見，公安機關(guān)改革首先要破除陳舊觀念和思維慣性，從完善與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國特色社會主義法治體系的戰(zhàn)略高度，突破現(xiàn)行體制瓶頸，進一步深化公安體制改革。

(二)我國人民警察管理體制改革的基本目標

當前，公安機關(guān)的改革不能畏縮不前，要進行整體設(shè)計，穩(wěn)步扎實地推進，才能達到既定目標。以往的改革經(jīng)驗和教訓也告誡我們，缺乏整體設(shè)計的改革，只能拆東墻補西墻，達不到理想效果；缺乏目標的改革，猶如盲人摸象，各自為政，難以形成合力。因而，現(xiàn)行公安機關(guān)的改革必須確定基本目標，并設(shè)計整體框架。

1.確立人民警察制度改革的價值目標

我國警察制度與社會主義制度相一致，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，堅持人民民主專政，以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，這是我國警察制度改革必須堅持的基本原則和價值目標。具體說就是要堅持黨的領(lǐng)導、立警為公、警民一體。這主要表現(xiàn)在黨與警察的關(guān)系、政府與警察的關(guān)系，以及警民關(guān)系上。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是領(lǐng)導我們事業(yè)的核心力量，它對所有國家機器與機構(gòu)具有絕對的領(lǐng)導權(quán)。我國公安機關(guān)是具有行政性質(zhì)的武裝力量，必須接受黨的絕對領(lǐng)導，才能保證公安機關(guān)正確的政治方向。我國公安機關(guān)只接受黨的領(lǐng)導，這是我國警察制度在權(quán)力所屬上的特征。在政府與警察的關(guān)系上，政府所制定的各項決策既追求公平，又追求效率，它對我國警察制度的效率維度作宏觀上的調(diào)控。同時，警察制度本身是維護社會正義的，在目的上追求公正，核心體現(xiàn)為立警為公。在民眾與警察關(guān)系上，我國警察權(quán)力源于民眾，同時，警察又是民眾的一分子，民眾為警察提供物質(zhì)與精神上的支持，警民共生共存，二者是魚水關(guān)系?！度嗣窬旆ā返?條規(guī)定：“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，維護人民的利益，全心全意為人民服務(wù)?！币虼?，在深化公安機關(guān)改革中必須正確處理這三種關(guān)系，保持我國警察制度的特色和優(yōu)勢。

2.我國警察管理制度改革的基本目標

按照中央批準的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》(以下簡稱《意見》)的要求：提出了公安改革的總體目標，要全面深化公安改革，完善與推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)與中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運行機制和執(zhí)法權(quán)力運行機制，建立符合公安機關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的公安工作和公安隊伍管理制度體系，實現(xiàn)基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實踐化、執(zhí)法規(guī)范化、隊伍正規(guī)化，進一步提升人民群眾的安全感、滿意度和公安機關(guān)的執(zhí)法公信力。主要聚焦三個方面的改革：一是著力完善現(xiàn)代警務(wù)運行機制，提高社會治安防控水平和治安治理能力，提高人民群眾的安全感；二是著力推進公安行政管理改革，提供管理效能和服務(wù)水平，從政策上、制度上推出更多惠民利民新舉措，提高人民群眾的滿意度；三是著力建設(shè)法治公安，確保嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高公安機關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。同時提出了七個方面的任務(wù)和100多項改革措施。應(yīng)該肯定地說，《意見》中提出的改革目標和任務(wù)符合我國的國情和警情，符合國家治理體系和法治現(xiàn)代化的需要，符合平安中國和法治中國建設(shè)的需要。但筆者認為，《意見》只是提出了到2020年的近期目標，尚沒有設(shè)計我國人民警察制度的最終目標，更沒有勾畫我國人民警察制度設(shè)計的完整藍圖。從以往改革的經(jīng)驗和教訓看，“摸著石頭過河”只是權(quán)宜之計，缺乏整體設(shè)計和目標導向的改革很難達到理想的目標。我國人民警察制度最初引進了蘇聯(lián)的模式，形成了垂直領(lǐng)導的體制，給革命帶來了不應(yīng)有的損失。中華人民共和國成立后吸取教訓，接受同級黨委和政府的領(lǐng)導，“條塊結(jié)合、以塊為主”在計劃經(jīng)濟時期發(fā)揮了制度優(yōu)勢，取得了良好效果。但是進入市場經(jīng)濟以后，各級黨委和政府的權(quán)力擴大，應(yīng)對的事務(wù)繁多，職能擴張，地方經(jīng)濟和地方利益的驅(qū)使，需要尋求保護，而公安機關(guān)就成為地方保護的最主要力量。所以“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理模式已經(jīng)不相適應(yīng)，必須予以改革。從以上論述可以看出，公安機關(guān)的改革既不能照搬外國的模式，又不能因循守舊、抱殘守缺，必須構(gòu)建完整的改革方案和制度模式框架，并在預(yù)設(shè)的框架模式內(nèi)分步實施，有序推進。

第一，確立我國人民警察管理制度改革的基本模式。根據(jù)權(quán)力配置狀況，世界上各國現(xiàn)有警察模式，主要有三種類型：(1)集中型的警察體制，以法國為典型。法國在內(nèi)政部之下設(shè)立國家警察總局，全國警察由中央垂直領(lǐng)導，經(jīng)費由國家財政負擔；(2)分散型的警察體制，以美國、德國為典型。美國聯(lián)邦警察與州警察局、縣市的地方警察之間沒有指揮隸屬關(guān)系。德國聯(lián)邦警察與州警察之間只是協(xié)作配合關(guān)系。分散型的警察體制決定于國家政治體制上的聯(lián)邦制；(3)結(jié)合型的警察體制，以日本、英國為典型。日本中央的警視廳對地方警務(wù)有指揮監(jiān)督權(quán)，警視廳以上銜級的警官的任免權(quán)在國家公安委員會，警察局大部分經(jīng)費由中央財政支付[2]。我國的警察體制名為集中，實為分散。未來改革的目標是集中還是分散，還是結(jié)合型的警察體制，要予以明確。這是改革的核心和關(guān)鍵，是改革的總綱所在，綱舉才能目張。

第二，確立人民警察事權(quán)劃分標準，按照不同事權(quán)分類管理。我國人民警察的事權(quán)主要體現(xiàn)在刑事司法和治安管理兩個方面，因而，應(yīng)按照刑事警察和治安警察的工作性質(zhì)的不同進行分類管理。也可以對內(nèi)設(shè)機構(gòu)分類設(shè)置，待成熟后也可以單獨設(shè)立具體機構(gòu)。

第三，合理確立警察編制和提升警察待遇，確保警察的戰(zhàn)斗力。在現(xiàn)有財力的狀況下解決從優(yōu)待警，在現(xiàn)有編制內(nèi)削減不必要的部門，適當給公安機關(guān)增加編制。按照人口比例和治安狀況，逐年增加警察編制，提高警察待遇。這些都要制定完整的規(guī)劃并予以逐步落實。

四、我國人民警察管理制度改革的具體措施和目標

(一)明確警務(wù)活動中的縱向事權(quán)劃分，實行分權(quán)制衡。改革目前公安機關(guān)統(tǒng)一實行的“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制

從公安機關(guān)全面深化改革的邏輯順序分析，公安機關(guān)事權(quán)的劃分是全面深化改革整體布局的“棋眼”，也可以說是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公安機關(guān)的事權(quán)劃分，一方面，在縱向上理順事權(quán)，即合理劃分中央和地方公安事權(quán)，合理確定中央和地方的關(guān)系，在維護國家安全和社會穩(wěn)定中充分發(fā)揮好中央和地方兩個積極性。公安事權(quán)，是指政府在國家安全和公共安全的事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔的任務(wù)和職責?？v向事權(quán)是公安部、省市、自治區(qū)、設(shè)區(qū)市、縣鄉(xiāng)級公安機關(guān)的事權(quán)劃分?，F(xiàn)階段我國公安機關(guān)事權(quán)劃分存在的主要問題是公安事權(quán)缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，《人民警察法》以及《公安機關(guān)組織管理條例》(以下簡稱《條例》)對于哪些是中央事權(quán)、哪些是地方事權(quán)缺乏系統(tǒng)、規(guī)范、清晰的界定，由此產(chǎn)生上下級機關(guān)職責的同構(gòu)性，致使上級公安機關(guān)可以越權(quán)行使下級公安機關(guān)的職權(quán)，對本該由下級公安機關(guān)負責的具體工作提出過細的要求和考核指標，從而陷于繁雜的具體事務(wù)之中，而對自己應(yīng)當履行的制度設(shè)定，解決體制性、機制性、保障性問題則研究不夠，履職不力。另一方面，下級公安機關(guān)習慣于聽從上級公安機關(guān)的指示、命令與部署行事，疲于應(yīng)付上級的部署與考核要求，對本該負起的屬地治安責任缺乏主動性、積極性和創(chuàng)新性?？梢哉f，公安工作中長期存在的越位、缺位、錯位現(xiàn)象并存均與公安事權(quán)這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)未理順清晰有密切關(guān)系。公安工作屬于政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從公共產(chǎn)品的屬性出發(fā)，公安事權(quán)劃分要考慮三個方面的因素。一是受益范圍。按照受益范圍的不同，公共產(chǎn)品可分為全國性公共產(chǎn)品、跨區(qū)域性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。通常受益范圍不同的公共產(chǎn)品應(yīng)由不同的政府提供。二是規(guī)模和效益。公共產(chǎn)品由哪級政府提供，除考慮受益范圍的大小外，還要根據(jù)其特點從提高規(guī)模效益的角度決定。三是與政權(quán)穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)程度。與政權(quán)穩(wěn)定有直接關(guān)聯(lián)的國家安全事項特別是政治安全、政權(quán)安全事項應(yīng)由中央政府來管理。根據(jù)以上原則，從《人民警察法》規(guī)定的14項警察職權(quán)和中央授權(quán)公安機關(guān)管理的境外非政府組織管理、難民事務(wù)管理等共計16項事權(quán)，可以劃分為中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)和中央與地方共有公安事權(quán)三種情況。中央公安事權(quán)包括國家政治安全、出入境管理、邊防管理、重要人員警衛(wèi)、犯罪偵查、境外非政府組織管理、難民事務(wù)管理等事項。地方公安事權(quán)包括治安管理、交通管理、消防管理、槍支、易燃易爆危險物品管理、特種行業(yè)管理、集會游行示威管理、治安防范組織與工作的指導與監(jiān)督等事項。中央與地方共有公安事權(quán)包括反恐怖、禁毒、網(wǎng)絡(luò)安全、戶籍管理等事項[2][4]。

上述公安事權(quán)劃分從縱向規(guī)范公安事權(quán)，厘清不同層級政府的權(quán)責，通過警察法和條例的修訂完善不同層級政府特別是中央和地方政府公安事權(quán)的法律制度，以達到事權(quán)法定。一是按照事權(quán)與支出責任相一致的原則，建立健全責任明確、分類負擔、收支脫鉤、全額保障的公安經(jīng)費保障制度。凡屬中央的公安事權(quán)由中央財政保障，凡屬地方公安事權(quán)由省級財政統(tǒng)一保障。按照省直管縣的體制，縣級公安機關(guān)經(jīng)費由省級財政統(tǒng)一保障，中央委托地方管理的事權(quán)由中央財政轉(zhuǎn)移支付解決，中央和地方共管的公安事權(quán)實行中央財政轉(zhuǎn)移支付，按比例分攤，以轉(zhuǎn)移支付為主。二是按照“誰主管、誰負責”的原則，中央公安事權(quán)統(tǒng)一由公安部決策指揮；地方公安事權(quán)由各級黨委政府分工負責、分級管理；中央和地方共管公安事權(quán)由公安部和各級黨委政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)、協(xié)同作戰(zhàn)。改革“條塊結(jié)合、以塊為主”的體制，構(gòu)建“條塊結(jié)合、高層公安機關(guān)以塊為主，基層公安機關(guān)以條為主，統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理”的警察體制。以中國現(xiàn)行行政體制現(xiàn)實看，一個省份有數(shù)千萬人口之眾，數(shù)可敵國，甚至可以與國外的大國相媲美，因而要對現(xiàn)行的雙重管理進行適當調(diào)整，對省級以下公安機關(guān)實行以上級公安機關(guān)為主管，以地方政府為協(xié)管的體制。這樣既保證了公安機關(guān)準軍事化的垂直領(lǐng)導指揮體系，符合“運行有效”的原則，同時又保證日常工作不疏離地方，始終圍繞以地方為中心，服務(wù)地方的大局。目前，設(shè)區(qū)的市級公安機關(guān)對各區(qū)級公安機關(guān)實行主管、地方協(xié)管的管理體制已經(jīng)取得良好效果，且運行良好。三是按照“事權(quán)清晰、權(quán)責一致”的原則，各行業(yè)公安如民航、鐵路、森林等公安機構(gòu)在時機成熟時也應(yīng)理順關(guān)系，統(tǒng)一歸口地方公安機關(guān)管理，解決執(zhí)法割據(jù)、警務(wù)聯(lián)動不協(xié)調(diào)的問題。

(二)明確公安工作的橫向事權(quán)劃分，按照工作性質(zhì)不同，實行分類管理

國務(wù)院2006年頒布的《公安機關(guān)組織管理條例》明確指出：公安機關(guān)是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量。公安部《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》也明確指出：“人民警察具有武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量的性質(zhì)特點?！边@就意味著公安工作主要承擔兩大任務(wù)：治安行政管理和偵查懲治犯罪。如前所述，從權(quán)力性質(zhì)上看，這屬于行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)，而現(xiàn)實中公安機關(guān)并沒有明確區(qū)分，混用、濫用的問題比較突出。為解決這一突出問題，必須改革警察管理體制。

按照權(quán)利屬性明確劃分兩大警種：刑事司法警察和治安警察，并按照兩大警種分類管理。

1.刑事司法警察管理制度

第一，建立主辦偵查員制度和技術(shù)職務(wù)序列制度。刑事司法警察專業(yè)性強，技術(shù)含量高，法律規(guī)定性程度大，應(yīng)實行主辦偵查員制和技術(shù)職務(wù)序列。隨著司法體制改革的推進，法院、檢察院已經(jīng)推行“員額制”，偵查員與主審法官、主任檢察官同為刑事執(zhí)法程序中的責任主體，也應(yīng)該從解決偵查權(quán)地方化入手，建立抗干擾的偵查工作體制和機制，確立依法獨立行使偵查權(quán)的理念和制度，實行主辦偵查員制度，并建立與主辦偵查員職責任務(wù)相適應(yīng)的職業(yè)保障制度。如優(yōu)于其他警種警務(wù)人員的待遇制度、有別于其他警種的考核制度等。偵查工作的專業(yè)性強、技術(shù)含量高，除建立主辦偵查員制度以外，還應(yīng)建立技術(shù)職務(wù)序列制度，為長期在一線工作的技術(shù)人員提供上升空間和通道[10]。

第二，建立偵查工作分權(quán)制衡機制。目前偵審合一體制，在偵查部門內(nèi)部實行立案、偵查、審訊、提請逮捕、移送起訴一體化，這種運行機制使偵查權(quán)缺乏有效制約，在“從案到人”轉(zhuǎn)到“從人到案”的偵查模式下，為達到偵查效果，極容易造成刑訊逼供和冤假錯案。為制約偵查權(quán)必須予以分權(quán)制衡，恢復(fù)預(yù)審工作部門，專門從事審訊、提請逮捕和移送起訴工作。應(yīng)當肯定說，當初撤銷預(yù)審主要是適應(yīng)“嚴打”的需要，追求的是效率，對于依法從重從快打擊嚴重刑事犯罪起到了積極作用，但也暴露出一系列問題，如偵審合一的模式，偵查部門主要精力放在偵查環(huán)節(jié)而預(yù)審環(huán)節(jié)薄弱，偵查人員的預(yù)審技能不強，預(yù)審心理戰(zhàn)術(shù)研究不夠，證據(jù)采集不充分，過度依賴強制措施，特別強調(diào)效率優(yōu)先而忽略程序，出現(xiàn)冷暴力、變相刑訊逼供等問題，公正價值受到影響。為保證偵查權(quán)的司法公正性，應(yīng)加強偵查權(quán)的制約，而制約的最佳方案就是權(quán)力制衡，恢復(fù)預(yù)審機構(gòu)，達到分權(quán)效果，相互制約，保證案件質(zhì)量。同時再由法制部門把關(guān)，保證案件質(zhì)量。未來偵查模式應(yīng)當是偵查——預(yù)審——法制三者分工負責、互相制約、互相平衡的機制。偵查部門負責立案、偵查；預(yù)審部門負責審訊、提請逮捕、移送起訴；法制部門負責法律把關(guān)。

第三，構(gòu)建偵查辦案責任制。一方面要“讓偵查者辦案”，另一方面也要“讓辦案者負責”，構(gòu)建與檢察、審判責任有機統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責任體系，讓主辦偵查員對辦案質(zhì)量終身負責。要運用權(quán)力清單、責任清單和程序清單明確權(quán)力、分解責任、創(chuàng)造監(jiān)督條件，解決權(quán)大責小的權(quán)責不對稱問題；要明確主辦偵查員同受案立案者、案件審核審批者的責任與免責條件，實現(xiàn)選任機制、考核機制、評價機制、問責機制、懲戒機制、退出機制與保障機制的有效銜接。在漸次淡化傳統(tǒng)的案件辦理層層審批的行政化色彩，強化司法責任的同時，強調(diào)重視偵查人員的職業(yè)化建設(shè)，通過職業(yè)榮譽感和職業(yè)待遇保障以解決公安隊伍基數(shù)大、職數(shù)少、晉升空間受限的職業(yè)發(fā)展問題。

第四，按照公安部大部制改革的思路，偵查權(quán)作為中央事權(quán)由公安部成立偵查總局，把管轄危害國家安全罪、破壞社會主義市場經(jīng)濟罪、毒品犯罪、普通刑事犯罪等履行偵查職能的機構(gòu)和分散在治安行政管理機構(gòu)中的偵查權(quán)限統(tǒng)一并入偵查總局。在省、自治區(qū)、直轄市公安廳(局)成立偵查局，在設(shè)區(qū)的市公安局設(shè)立偵查支隊，在縣公安局設(shè)立偵查大隊，實行省級以下偵查機構(gòu)人財物的統(tǒng)一領(lǐng)導和管理，以便與司法改革中的檢察院、法院改革相配套，真正使偵查、起訴、審判刑事司法權(quán)力的各運行環(huán)節(jié)有效銜接，形成依法獨立公正行使偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)的運行體制和機制。

第五，應(yīng)當將看守所轉(zhuǎn)交司法行政部門管理，最大限度減少刑訊逼供現(xiàn)象的發(fā)生。目前，世界上絕大多數(shù)國家都是由監(jiān)獄管理部門同時管理看守所。但是，在我國自1952年以來一直是由公安機關(guān)管理看守所，這樣的管理體制在歷史上對于公安機關(guān)偵破犯罪案件特別是反革命案件，無疑發(fā)揮了重要作用。今天，對于偵破一定類型的案件也依然具有重要價值。但是，我們也應(yīng)該看到，近階段改判的一些重大冤假錯案，都曝出被告人在看守所時受到嚴重的刑訊逼供的現(xiàn)象。同時我國適用強制措施的比例也居高不下。隨著無罪推定、疑罪從無等現(xiàn)代法治基本原則的確立和實施，公民和國家對人權(quán)保障意識的大幅增長，為有效遏制刑訊逼供現(xiàn)象的發(fā)生，最大限度地保障人權(quán)，制約和限制偵查權(quán)，應(yīng)當及時將看守所轉(zhuǎn)交司法行政部門管理。

2.治安警察管理制度

根據(jù)《公務(wù)員法》和公安部《意見》，建立有別于其他公務(wù)員的管理制度，按照職業(yè)類別和職務(wù)序列，對人民警察實行分類管理。

第一，治安警察應(yīng)根據(jù)行政執(zhí)法的特點建立行政執(zhí)法警察和輔助警察的管理體制。維護社會穩(wěn)定、預(yù)防和控制犯罪既是警察機關(guān)的責任，也是社會大眾的責任，作為警察隊伍的輔助人員(以下簡稱輔警)的設(shè)置是一些國家警察制度的通例。輔警和正規(guī)警察一起承擔維護社會治安秩序、預(yù)防犯罪、控制犯罪、服務(wù)社會的使命和責任，并發(fā)揮了積極作用，被政府和公眾認可。目前，我國缺乏輔警相應(yīng)的制度保障，因而，為輔警正名，確立輔警管理制度是當務(wù)之急。從2015年召開的全國公安廳局長座談會上獲悉，建立輔警管理制度已經(jīng)列入議事日程，在規(guī)范輔警的管理上，將明確輔警的適用崗位、身份性質(zhì)、職責權(quán)限、權(quán)利義務(wù)、聘用條件和程序，規(guī)范輔警的日常管理、考核獎懲和保障待遇。建立政府出資保障、公安使用管理的輔警人員管理模式，努力實現(xiàn)輔警管理制度化、規(guī)范化、法治化。同時，提出輔警分為文職輔警和警務(wù)輔警。筆者認為，所謂輔警只是承擔行政執(zhí)法的輔助任務(wù)，不應(yīng)承擔文職人員的職責。從香港地區(qū)的經(jīng)驗看，警察主要有三大主體：正式警察、文職人員和輔助警察。輔助警察專設(shè)總部管理。我國警察體制也應(yīng)構(gòu)建以上體制，防止執(zhí)法權(quán)不清，隨意執(zhí)法、侵犯公民權(quán)利的亂象發(fā)生。

第二，行政執(zhí)法有的工作具有一定的技術(shù)含量，如消防、交通管理等部門的技術(shù)人員也要按照專業(yè)技術(shù)人員進行分類管理。

第三，公安部設(shè)立行政執(zhí)法總局，對治安、交通、消防、巡警統(tǒng)一管理，在省、自治區(qū)、直轄市公安廳(局)成立行政執(zhí)法局，在設(shè)區(qū)的市公安局設(shè)立行政執(zhí)法支隊，在縣公安局設(shè)立行政執(zhí)法大隊。

(三)明確公安機關(guān)在國家權(quán)力體系中的位階，按照精簡高效的原則，統(tǒng)一公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置

公安機關(guān)現(xiàn)行的部門結(jié)構(gòu)嚴重不合理，一是分工過細，職數(shù)分散，缺乏有效整合，刑事訴訟法賦予公安機關(guān)的刑事偵查職能竟然分割在12個部門。二是部門林立，職能交叉、政出多門、扯皮內(nèi)耗嚴重。三是頭重腳輕，基層基礎(chǔ)工作薄弱。機構(gòu)過度膨脹，機關(guān)人員冗余，基層警力匱乏，群眾“見警率”不高。為解決這些問題必須進行機構(gòu)改革。在2016年全國公安廳局長會議上已經(jīng)明確“大部制改革”的路線圖和基本框架，即“五大部”：警務(wù)指揮部、警務(wù)保障部、案件偵查部、公共安全管理部、基層基礎(chǔ)服務(wù)部。筆者認為“五大部”設(shè)置并沒有遵循權(quán)力配置原則，特別是案件偵查部、基層基礎(chǔ)服務(wù)部名不副實。按照權(quán)責一致、職責統(tǒng)一的原則，公安機關(guān)應(yīng)該設(shè)立警令部、政治部、保障部和刑事偵查總局、行政執(zhí)法總局、國保總局，即“三部三局”。警令部包括指揮中心、情報中心、通信中心，為高效決策、科學決策提供保證。政治部主要是保障正確的政治方向，干部、警察管理和紀律監(jiān)督。保障部主要是財政裝備、信息化保障。刑事偵查總局主要是刑偵、經(jīng)偵、禁毒、網(wǎng)安和國際警務(wù)合作。行政執(zhí)法總局主要是治安、消防、交通等管理。國?？偩种饕钦伪Ｐl(wèi)、反恐、邊防等工作。

(四)合理確定警察編制，優(yōu)化警力分布

目前，警力嚴重不足，警力分布不合理是制約公安機關(guān)戰(zhàn)斗力的極大障礙。

1.我國警察編制并沒有伴隨著城市化進程加快、警務(wù)活動越來越多的現(xiàn)狀而有所增加，造成警力嚴重不足

警察的編制機構(gòu)應(yīng)與一般行政機關(guān)相區(qū)別，跳出行政機關(guān)的編制體制，應(yīng)從戰(zhàn)斗化需求出發(fā)，參照軍隊編制體制和參照國外警察與人口的比例和治安狀況而不斷增加警察編制，確保必要的警力。歐美大多數(shù)國家的警察與人口比例都在3‰左右，我國應(yīng)以此為參照，還要從中國社會轉(zhuǎn)型期犯罪高發(fā)、矛盾突出、對敵斗爭復(fù)雜的國情出發(fā)，適當增加警察編制，要高于歐美國家的警察比例，以確保社會穩(wěn)定。

2.要大力精簡機關(guān)警力

要根據(jù)警察任務(wù)特點制定職務(wù)序列編制，根據(jù)工作任務(wù)需要確定警力員額，滿足值班備勤需要，滿足警員休假輪訓需要，使警力下沉，向基層傾斜。同時在干部提拔、表彰獎勵、福利待遇、職級晉升等方面向設(shè)區(qū)的基層民警傾斜，最大限度緩解一線警力緊張的問題。還要加強警務(wù)合作機制，將交警、巡警與派出所民警相關(guān)職能進行整合運行，做到一警多能、一警多用，實現(xiàn)警力的無增長改善。

(五)合理確定警察待遇，從優(yōu)待警，確保警察戰(zhàn)斗力

一般公務(wù)員所做工作為行政管理和機關(guān)事務(wù)性工作，雖然也具有執(zhí)法性質(zhì)，但仍是行政管理的執(zhí)法模式，而警察的執(zhí)法性質(zhì)具有武裝軍事的性質(zhì)。正如《人民警察法》所表述：遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪或者其他暴力行為的緊急情況，公安機關(guān)的人民警察依照國家有關(guān)規(guī)定可以使用武器。為制止嚴重違法犯罪的需要，公安機關(guān)的人民警察可以依照國家有關(guān)規(guī)定使用警械。為偵查犯罪活動的需要，公安機關(guān)的人民警察可以依法執(zhí)行拘留、搜查、逮捕或者其他強制措施。這些職能是一般行政機關(guān)和公務(wù)員所不具備的。同時，警察又是高危職業(yè)群體，警察是和平時期犧牲負傷人數(shù)最多的群體，因而，必須按照警察的職業(yè)特點解決工資待遇問題。

1.提高警察工資水平

警察工資原則上不能低于軍隊。軍隊是養(yǎng)兵千日用兵一時，而警察則是天天處于戰(zhàn)時狀態(tài)，隨時面臨著流血犧牲。在平時狀態(tài)下，警察工作強度絲毫不亞于執(zhí)勤備戰(zhàn)的軍隊，而犧牲與負傷遠超過軍隊。警察工資即使不高于部隊，也要高于一般公務(wù)員。香港警察最低級別的工資為13823元/月，遠高于其他公務(wù)員。香港普通公務(wù)員最低級別工資為7674元/月。

2.警察的醫(yī)療、住房、子女教育、傷亡補償、休假等待遇應(yīng)得到特殊保障

警察高強度工作導致傷病突發(fā)、英年早逝的比例遠高于其他行業(yè)，應(yīng)為他們建立專門醫(yī)療機構(gòu)，實行免費醫(yī)療。在一般醫(yī)院應(yīng)建立警察就醫(yī)的綠色通道。警察在執(zhí)勤執(zhí)法中得罪人多，經(jīng)常面臨不法分子尋釁滋事、暴力恐怖報復(fù)的威脅，并殃及家屬。應(yīng)為警察建立相對集中具有安全保證的居住環(huán)境，免除他們的后顧之憂。警察工作完全沒有規(guī)律，子女無暇顧及，應(yīng)為警察子女建立優(yōu)惠的入學升學政策，不要讓警察獻了青春獻子孫。警察傷亡逐年上升，人身安全保障極為重要，對于死亡的警察要給予優(yōu)厚的補償，不要使警察寒心、家屬失望無助。警察常年加班加點，疲于奔命，高強度的勞動使其身心疲憊，為保障警察的正常工作秩序，要建立必要的病假、休假制度。香港地區(qū)警察在醫(yī)療、休假、傷亡補助、子女教育、住房等方面的一系列優(yōu)惠政策值得我們借鑒。

3.警察的津貼補貼保障

警察高強度的工作并沒有相應(yīng)的物質(zhì)保障，在香港為了保障警察的工作可以享受各種補償和津貼，如逾時工作津貼、上班候命工作津貼、潛水津貼、領(lǐng)犬津貼、水警津貼、特警隊津貼、偏遠警署當值津貼、偵緝?nèi)蝿?wù)津貼、駕駛津貼。同時，香港警察還可以根據(jù)《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》，與其他公務(wù)員一樣享受膳宿津貼、當值行車津貼、上下班行車津貼、臺風當值津貼、方言津貼、辛勞津貼、打字員額外職務(wù)津貼、洗熨津貼、隨時召候當值津貼等。應(yīng)參照香港警察的津貼補貼，制定我國警察津貼補貼制度，并予以落實。

4.警察的退休年齡應(yīng)提前

作為高危行業(yè)，警察的身體健康普遍堪憂。針對警務(wù)工作的特點，警察退休年齡應(yīng)該提前。從警25年就應(yīng)允許個人自愿退休。但也不宜一刀切，可以根據(jù)身體狀況和個人選擇而定?？傮w上應(yīng)比一般公務(wù)員退休年齡適當提前。

5.警察的社會地位應(yīng)得到提升

應(yīng)在全社會樹立尊警愛警的輿論氛圍，激發(fā)警察的職業(yè)榮譽感。要與軍隊一樣給警察以免費游覽公園、免費參觀博物館的待遇，民航、鐵路、輪船、公交給予優(yōu)先購票、優(yōu)先乘坐的優(yōu)惠。各地方、各單位對警察家屬應(yīng)給予一定的優(yōu)待政策。

(六)改革警察招錄體制，從源頭上確保警察素質(zhì)和戰(zhàn)斗力

當前面向社會公開招錄警察的弊端已經(jīng)凸顯，必須進行改革。2016年1月人力資源和社會保障部、公安部、國家公務(wù)員局已經(jīng)制定了《關(guān)于加強公安機關(guān)人民警察招錄工作的意見》《關(guān)于公安院校公安專業(yè)人才招錄培養(yǎng)制度改革的意見》，對警察招錄制度進行了改革。在此不再贅述。

(七)加強警務(wù)監(jiān)督，確保警務(wù)公開，廉潔高效

警察權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，“警察的權(quán)力來源于國家權(quán)力”[11]，而警察權(quán)的運行又具有廣泛性、深入性、強制性和公眾性的特點，為保證警察權(quán)的健康運行，必須加強對警察權(quán)的監(jiān)督，從根本上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)展蔓延。《意見》也明確提出“強化監(jiān)督制約，深化執(zhí)法公開，自覺接受監(jiān)督，落實執(zhí)法辦案責任制，完善執(zhí)法過錯糾正和責任追究制度，建立領(lǐng)導干部干預(yù)執(zhí)法辦案活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”。這為公安警務(wù)監(jiān)督提出了具體的改革措施和目標。筆者認為除以上制度措施以外，還要建立健全監(jiān)督體制和制度。

1.建立健全相關(guān)的法律體系，為警務(wù)監(jiān)督提供完善的法律制度

在依法治國背景下，警務(wù)監(jiān)督必須依法監(jiān)督，而依法監(jiān)督的前提是法律依據(jù)。為此，必須從警務(wù)監(jiān)督的主體、客體、權(quán)責、程序等各方面制定相應(yīng)的法律，使警務(wù)監(jiān)督有法可依[12]。如，公安機關(guān)非法定警務(wù)活動過多、過濫，導致公眾的詬病和學界的批評，立法機關(guān)應(yīng)及時回應(yīng)，通過立法活動明確警務(wù)活動的權(quán)限范圍，進而用完備的法律制度規(guī)范警察權(quán)的運行，以避免警察長期在法律之外行使警察權(quán)，也為警務(wù)監(jiān)督提供法律依據(jù)。

各級公安機關(guān)要按照公安部《關(guān)于在全國公安機關(guān)普遍實行警務(wù)公開制度的通知》的要求積極推進警務(wù)公開，將公安機關(guān)及其警務(wù)活動廣泛置于各方面的監(jiān)督之下。

2.建立依法獨立、權(quán)威高效的警務(wù)執(zhí)法監(jiān)督隊伍

市級以上公安機關(guān)成立警務(wù)執(zhí)法隊，對所有警務(wù)活動不分警種、不分區(qū)域進行執(zhí)法監(jiān)督。警務(wù)執(zhí)法隊只對同級公安機關(guān)黨組負責，其他部門不得干涉其執(zhí)法監(jiān)督工作。

3.建立權(quán)力制衡的警務(wù)執(zhí)法體系

要根據(jù)權(quán)力的屬性建立權(quán)力制約機制。刑事司法權(quán)應(yīng)實行分權(quán)制約機制。如上所述，構(gòu)建偵查——預(yù)審——法制三位一體的機制。對于行政執(zhí)法權(quán)構(gòu)建執(zhí)法分權(quán)機制，即罰沒款與執(zhí)法主體分離，實行行政處罰司法化，即對行政處罰中的人身罰、較大數(shù)額的財產(chǎn)罰和資格罰，改由法院通過庭審的方式行使。對非緊急性的且關(guān)涉公民人身自由、人格尊嚴與較大價值財產(chǎn)的警察強制措施，實行由檢察院或者法院簽發(fā)令狀制度。同時相應(yīng)限制自由裁量權(quán)。

4.建立健全考核機制

要改變傳統(tǒng)警務(wù)效果評價機制，改革不切實際的數(shù)據(jù)指標，如立案率、破案率、出警率等，將客觀指標與主管指標相結(jié)合，建立科學、公開、透明、公正的考核指標體系，提高服務(wù)質(zhì)量。