李長(zhǎng)帥 丁 波 李軍海

山東中醫(yī)藥大學(xué)，山東 濟(jì)南 250355

全面從嚴(yán)治黨是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的關(guān)鍵，是靈魂，是根本保障。十八大以來，我們黨通過“打虎拍蠅獵狐”的鐵腕式反腐向人民交出沉甸甸的成績(jī)單；《鑒史問廉》《永遠(yuǎn)在路上》《打鐵還需自身硬》《巡視利劍》《大道中國(guó)》等紀(jì)錄片、專題片更直觀、更系統(tǒng)地向人們展示我們黨反腐的信心和決心。

《韓非子·有度》：“國(guó)無(wú)常強(qiáng)，無(wú)常弱。奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱則國(guó)弱。”《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，其中，“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”位列五個(gè)子體系之中。從全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐來看，我們黨通過建立和健全黨內(nèi)法規(guī)體系來“扎緊制度的籠子”，通過開展和推進(jìn)監(jiān)察體制改革來增強(qiáng)制度的生命力，以“釘釘子的精神”，“踏石留印、抓鐵有痕”的作風(fēng)，解決“制度不能像稻草人”和“牛欄關(guān)不住貓”的問題。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是事關(guān)全局的重大政治改革，它以“位高”“權(quán)重”“有力”為典型形象。當(dāng)然，作為一個(gè)新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，享有一種新的國(guó)家權(quán)力，必然要有嚴(yán)格的產(chǎn)生過程，并要有嚴(yán)密的正當(dāng)化論證。

一、監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生過程合法

2016年11月7日中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，2016年12月25日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。在此后的十個(gè)月多的時(shí)間里，三個(gè)省市動(dòng)態(tài)地展示試點(diǎn)工作，現(xiàn)已取得了重要階段性成果。十九大報(bào)告在“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”中提出，“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”。

2017年10月29日中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，2017年11月4日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，在立法程序上，2017年6月全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》進(jìn)行了第一次審議；12月22日全國(guó)人大常委會(huì)審議的“二審稿”對(duì)“一審稿”做了多處修改和完善；全國(guó)人大常委會(huì)提交到全國(guó)人民代表大會(huì)的《監(jiān)察法草案建議表決稿》對(duì)“二審稿”作了進(jìn)一步地完善，并于2018年3月20日在全國(guó)人民代表大會(huì)上表決通過。2018年12月22日全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》進(jìn)行第二次審議。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，這就完成了反腐敗國(guó)家立法。

從三個(gè)省市的試點(diǎn)到全國(guó)推開試點(diǎn)，從中共中央的“試點(diǎn)方案”到全國(guó)人大常委會(huì)的“試點(diǎn)工作的決定”，再到草案征求意見，及至全國(guó)人民大表大會(huì)的表決通過，每個(gè)節(jié)點(diǎn)和步驟向我們展現(xiàn)出，速度雖快，卻有條不紊；頂層設(shè)計(jì)先行，卻不忘人民的意愿；政策引領(lǐng)，但嚴(yán)守法治原則?？梢?，監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生并非隨心所欲，而是“將改革全過程納入法治軌道”[1]。

二、監(jiān)察委員會(huì)具有合憲性

監(jiān)察委員會(huì)是我們黨開展監(jiān)察體制改革中的創(chuàng)新舉措，是對(duì)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能的整合，近乎牽一發(fā)而動(dòng)全身。在全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略下，新型權(quán)力的產(chǎn)生要想上升為一種國(guó)家權(quán)力，就必然要走法治化路徑。

2017年11月7日，“草案”在中國(guó)人大網(wǎng)全文公開，征求公眾意見，根據(jù)官網(wǎng)顯示，截止12月6日，共有3700人提出了13000多條意見建議，而且《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》在全國(guó)人民大表大會(huì)上表決通過，這都反映出人們參與和投身法治建設(shè)的高漲熱情，也反映了監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)家和人民的利益密切相關(guān)，充分體現(xiàn)了人民的意志，展現(xiàn)了我們國(guó)家的制度本質(zhì)和優(yōu)勢(shì)。

與其他法律制定過程存在顯著不同在于，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立涉及到國(guó)家政治體制改革，但是現(xiàn)行實(shí)施的1982年憲法并沒有相關(guān)規(guī)定，于是本部法律在制定過程中有著高漲的異議之音，核心點(diǎn)在于設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的合憲性問題。十九大報(bào)告在“深化依法治國(guó)實(shí)踐”中提出了“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”，這種政治上的承諾與學(xué)界一直倡導(dǎo)的合憲性審查理論形成了交匯。而草案似乎成為合憲性審查的試金石，憲法學(xué)界從依憲治國(guó)的政治主張中深挖草案的憲法依據(jù)問題。換言之，由于監(jiān)察委員會(huì)是對(duì)國(guó)家政體的改變，所以修改《中華人民共和國(guó)憲法》和制定《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》孰先孰后就成為問題產(chǎn)生的緣由，顯然制定《監(jiān)察法》的啟動(dòng)工作先行一步。不過我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民開展監(jiān)察體制改革，按照黨中央提出改革意見和全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行授權(quán)的思路，采取試點(diǎn)先行然后全面推開的做法，并通過合憲性的立法過程，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制改革的合理與合法，正如馬懷德教授所言，“從憲法解釋的角度出發(fā)，現(xiàn)行《憲法》對(duì)于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)職能的規(guī)定，能夠?yàn)樵圏c(diǎn)決定提供合憲性解釋的空間”[2]。在第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，采取先表決《憲法修正案》，后表決《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的做法，有力的證明了監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立及其《監(jiān)察法》的制定在憲法上具有正當(dāng)性。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察委員會(huì)正當(dāng)化的根基所在

在《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》制定的過程中無(wú)論是否定之聲，還是肯定之音，基本前提都是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立的必要性和可行性予以認(rèn)可。基于此，可以從共識(shí)之中找到監(jiān)察委員會(huì)正當(dāng)化的根基，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)。

(一)監(jiān)察委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)察的優(yōu)化升級(jí)

從監(jiān)察委員會(huì)所整合的部門和所承擔(dān)的職能可知，我們國(guó)家懲治腐敗由“九龍治水”質(zhì)變?yōu)檫o拳頭發(fā)力，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，黨內(nèi)監(jiān)察權(quán)升級(jí)為國(guó)家權(quán)力?！妒酚洝ぬ饭孕颉酚涊d，“夫禮禁未然之前，法施已然之后。法之所為用者易見，而禮之所為禁者難知。”白居易在《策林一·興五福銷六極》說到，“善除害者察其本，善理疾者絕其源?！北O(jiān)察委員會(huì)是我們黨審時(shí)度勢(shì)，既重已然，也重未然，既治標(biāo)，也治本。

(二)全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨有機(jī)統(tǒng)一

全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨都必須以黨章和憲法為基本遵循，黨章規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，憲法也肯定和確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)；《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》將“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為全面依法治國(guó)的基本原則，十九大報(bào)告在“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和基本方略”中指出“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”。因此在監(jiān)察體制改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)有章可循、有法為據(jù)。

(三)中國(guó)共產(chǎn)黨和人民的意志是一致的

黨章規(guī)定，“中國(guó)共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的要求，代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益?！秉h章和十九大報(bào)告都指明，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一?！比嗣翊泶髸?huì)制度是中華人民共和國(guó)的根本政治制度，是中國(guó)人民民主專政政權(quán)的組織形式，是中國(guó)的政體。從監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)過程看，黨中央有“方案”，全國(guó)人大常委會(huì)有“決定”，即便是草案，也是公開征求意見，顯現(xiàn)出我們黨在作出任何一項(xiàng)重大改革時(shí)都堅(jiān)持于法有據(jù)的原則，更體現(xiàn)了對(duì)人民意志的尊重。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，擁有8900多萬(wàn)黨員，帶領(lǐng)人民從站起來、富起來到強(qiáng)起來，不斷從勝利走向新勝利。在反腐敗工作中同樣如此，從十八大以來反腐的高壓態(tài)勢(shì)到如今反腐法治化的探索，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是基本原則，是根本保證?！饵S帝內(nèi)經(jīng)》講到：“人始生，先成精”；也提到：“精氣奪則虛”，又說：“精氣竭絕，形體毀沮。”在監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立、運(yùn)行中貫穿始終的是黨的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察委員會(huì)的精氣神就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，代表人民的利益，具有合憲性，并以人民的名義，懲治和預(yù)防腐敗。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]童之偉.將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略[J].法學(xué)，2016(12)：3.

[2]馬懷德.再論國(guó)家監(jiān)察立法的主要問題[J].行政法學(xué)，2018(1)：7.