楊麗秋

北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，北京 100191

1993年，河南焦作發(fā)生了一起歷時(shí)十幾年仍未結(jié)案的案件，這引發(fā)學(xué)界對(duì)于民行政交叉問(wèn)題的關(guān)注，雖然相關(guān)的法律體系已經(jīng)得到完善，但理論界和實(shí)務(wù)界尚未對(duì)先決問(wèn)題形成一致的意見(jiàn)，并且實(shí)踐中相關(guān)問(wèn)題層出不窮，因此對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行研究具有較為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、先決問(wèn)題出現(xiàn)的原因

(一)行政審判庭和民事審判庭的對(duì)壘

我國(guó)部門法形成了民事、刑事、行政嚴(yán)格區(qū)分的三大訴訟制度，并建立了相應(yīng)的在審判體系，審判權(quán)的分工使得不同系統(tǒng)的法院或?qū)徟型サ慕Y(jié)果相互影響，既導(dǎo)致了兩大陣營(yíng)的對(duì)壘和聯(lián)系，也給民事訴訟和行政訴訟交織產(chǎn)生的先決問(wèn)題帶來(lái)了制度障礙。由于法律關(guān)系的紛繁復(fù)雜，當(dāng)事人在選擇通過(guò)民事訴訟程序抑或是行政訴訟程序時(shí)可能會(huì)發(fā)生“選擇困難”，而且基于我國(guó)目前民事法院審判壓力大、案件積壓多的現(xiàn)狀，對(duì)于民事、行政交織的案件往往會(huì)直接選擇行政審判，于是實(shí)務(wù)中此類問(wèn)題層出不窮。另外，各個(gè)審判庭對(duì)案件相互推諉的消極態(tài)度，使得普通民眾無(wú)法通過(guò)司法途徑維護(hù)權(quán)利，導(dǎo)致通過(guò)中國(guó)特有的信訪制度解決法律糾紛的民眾人數(shù)的居高不下。

(二)公權(quán)力的擴(kuò)張

19世紀(jì)，政府的行政職能僅限于維持國(guó)民生活的安全秩序。隨著市場(chǎng)化的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，行政作用的領(lǐng)域、活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，公權(quán)力已經(jīng)滲人到市民社會(huì)，許多平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議需要行政機(jī)關(guān)來(lái)解決，這樣不可避免地會(huì)形成行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議相互交織的情況。①各種法律關(guān)系已經(jīng)不再向初始階段那樣單一而是不斷趨于復(fù)雜，往往涉及不同種類的法律關(guān)系進(jìn)行相互交織。

二、司法實(shí)踐中的做法及產(chǎn)生的問(wèn)題

在現(xiàn)實(shí)生活中，既涉及民事?tīng)?zhēng)議又涉及行政爭(zhēng)議的案件很多，并且呈現(xiàn)出類似案件不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，司法實(shí)踐中的做法更是五花八門，主要有以下幾種：

(一)行政行為的效力絕對(duì)優(yōu)先

法院在審理民事案件時(shí)，遇到行政行為對(duì)相關(guān)民事權(quán)益作出認(rèn)定的，直接根據(jù)行政決定作出判決，這種處理方式雖然有利于維護(hù)行政公定力，但是這種做法產(chǎn)生的的問(wèn)題在于，如果民事訴訟依據(jù)的行政行為被撤銷或者被改變，則民事案件和后來(lái)的行政案件裁判結(jié)果會(huì)互相沖突，損害司法權(quán)威。

(二)先行政后民事

如果已經(jīng)提起民事訴訟，則法院中止民事案件的審理，涉及的行政問(wèn)題由當(dāng)事人向行政庭起訴，或者由法院直接移送行政庭審理，待行政案件判決后，民事案件以之為依據(jù)作出判決。這種做法最終導(dǎo)致司法效率低下，不利于權(quán)利人進(jìn)行維權(quán)。

(三)行政附帶民事訴訟

在法院受理當(dāng)事人就民事案件中涉及的行政問(wèn)題提起的行政訴訟后，民事案件即移交行政審判庭合并審理。兩類訴訟在訴訟管轄、舉證責(zé)任、訴訟時(shí)效、判決方式以及執(zhí)行等問(wèn)題上存在相當(dāng)?shù)牟町愋?，難以協(xié)調(diào)，因此不區(qū)分具體情況而直接適用行政附帶民事訴訟，可能導(dǎo)致大量的民事案件涌進(jìn)行政審判庭，干擾法院各審判庭的正常職能分工。

(四)民事訴訟和行政訴訟分別處理

當(dāng)事人分別提起民事訴訟和行政訴訟，民事審判庭和行政審判庭分別審理。一種情況是互不干涉，民事裁判和行政裁判分別做出，相互不影響。但最終結(jié)果可能是民事裁判和行政裁判相互矛盾，令當(dāng)事人無(wú)所適從，爭(zhēng)議仍舊無(wú)法得到解決。還有另一種情況，即行政判決的效力具有優(yōu)先性，民事判決的內(nèi)容不得與行政判決的內(nèi)容相沖突，針對(duì)這種情況，有公權(quán)力滲入私法領(lǐng)域內(nèi)的嫌疑，容易引起公眾質(zhì)疑。

由于缺乏明確的指引和充分的理論支撐，上述針對(duì)相同或不同情形的處理方法產(chǎn)生了有違司法公正、效率低下、浪費(fèi)司法資源、循環(huán)訴訟等諸多問(wèn)題，因此構(gòu)建更為清晰的理論框架，區(qū)分行政行為的類型，對(duì)不同類型的行政行為區(qū)別化處理顯得尤其重要。

三、處理先決問(wèn)題需要遵循的原則

(一)行政與民事的先、后和主、次關(guān)系問(wèn)題

在民事訴訟過(guò)程中遇到一個(gè)相關(guān)的行政爭(zhēng)議，或者在行政訴訟中發(fā)現(xiàn)存在民事?tīng)?zhēng)議，首先會(huì)涉及到如何厘清兩種訴訟的關(guān)系問(wèn)題，如哪種訴訟程序先開(kāi)始，哪一種訴訟作為主要訴訟、是否應(yīng)該中止審理等。兩種訴訟程序發(fā)生的先后以及是否會(huì)提起另一種訴訟均為處理先決問(wèn)題時(shí)必須要予以考慮的重要因素。

如果當(dāng)事人僅提起一種行政訴訟，在法院審理過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)有另一種類型的爭(zhēng)議需要解決，可以釋明當(dāng)事人擁有的訴權(quán)，如果當(dāng)事人沒(méi)有提起另一種類型的訴訟或者另一種訴訟已過(guò)訴訟時(shí)效，則為了爭(zhēng)議的解決，應(yīng)該由先受理的審判庭對(duì)糾紛作出處理；如果涉案當(dāng)事人分別或者先后向不同審判庭提出訴訟請(qǐng)求，則應(yīng)該根據(jù)具體情況決定以何種方式和程序進(jìn)行處理。

(二)訴訟職能分工原則

與歐美國(guó)家不嚴(yán)格區(qū)分審判庭以及德國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)民事案件、行政案件分屬不同法院處理的審判體例不同，我國(guó)是在法院中分為不同的審判庭，分別處理民事案件和行政案件，并且由于民事規(guī)則和程序與行政規(guī)則程序存在很大差異，所以負(fù)責(zé)審理民事案件的法官往往對(duì)行政案件的處理不是很熟悉，因此，讓民事審判人員認(rèn)定行政行為的效力，可能不能夠妥善地解決行政糾紛，充分保障當(dāng)事人的法益，因此，基于目前我國(guó)審判庭設(shè)置的現(xiàn)狀，應(yīng)該讓不同的審判庭行使其享有的職能，當(dāng)然，考慮到訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟效率的問(wèn)題，不可能嚴(yán)格將案件區(qū)分為民事案件和行政案件并由不同審判庭處理，只是，在處理先決問(wèn)題時(shí)，區(qū)分哪種訴訟的效力應(yīng)該優(yōu)先。

(三)行政行為的效力存在差異的原則

在民事訴訟中出現(xiàn)行政先決問(wèn)題時(shí)，作為先決問(wèn)題的具體行政行為的認(rèn)定就顯得特別重要，如果先決問(wèn)題不解決，那么該案的審理無(wú)從談起。只有先決問(wèn)題得到公平公正的審理，主訴才有了公正審理的前提。根據(jù)德國(guó)的構(gòu)成要件效力和存續(xù)力學(xué)說(shuō)，不同的行政行為對(duì)行政行為相對(duì)人、第三人、行政機(jī)關(guān)自身及其他機(jī)構(gòu)具有不同程度的拘束力。對(duì)于無(wú)效的行政行為，因?yàn)楦鶕?jù)法律的規(guī)定無(wú)效行政行為是指已經(jīng)成立了的行政行為但由于重大、明顯違法而不具有公定力，因此，這類行政行為的特征比較明顯，在當(dāng)事人沒(méi)有提起行政訴訟的前提下，民事審判庭可以對(duì)該無(wú)效行為作出認(rèn)定。對(duì)于可能有效的也可能無(wú)效的行政行為，則應(yīng)該根據(jù)具體行政行為的類型、行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)有沒(méi)有體現(xiàn)專業(yè)機(jī)關(guān)的專業(yè)性、是僅經(jīng)過(guò)形式審查就作出具體行政行為，還是通過(guò)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定后作出相應(yīng)的行政行為，綜合多種因素確定解決先決問(wèn)題的方法。

(四)充分尊重當(dāng)事人訴權(quán)原則

訴權(quán)是當(dāng)事人基本的權(quán)利之一，當(dāng)事人可以在法律允許的范圍內(nèi)選擇行使訴權(quán)，也可選擇放棄訴權(quán)，體現(xiàn)了當(dāng)事人的自主性，只有在充分尊重當(dāng)事人的選擇權(quán)的情況下才能更好的維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。訴權(quán)的行使往往意味著將會(huì)付出一定的時(shí)間、金錢和來(lái)自各方面的壓力，尤其是提起行政訴訟面對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的時(shí)候，為了尊重當(dāng)事人的訴權(quán)，有以下兩點(diǎn)需要注意：首先，在處理先決問(wèn)題時(shí)，法官應(yīng)該向當(dāng)事人釋明其所享有的權(quán)利，以便當(dāng)事人更好地維護(hù)其權(quán)益；其次，不能用一種程序或方式處理所有的先決問(wèn)題。

(五)注重實(shí)體問(wèn)題的解決和統(tǒng)一裁判原則

按照行政審判和民事審判的分工，民事?tīng)?zhēng)議的解決應(yīng)該主要由民事審判庭來(lái)負(fù)責(zé)，行政糾紛的解決應(yīng)該交由行政審判庭解決，審判庭對(duì)案件的審理，主要是為了公正合理解決當(dāng)事人之間的糾紛，均衡各方益，避免不必要的訴累，那么就應(yīng)該注重對(duì)實(shí)體問(wèn)題的解決，而不能因?yàn)樾姓?quán)的介入就放棄對(duì)民事實(shí)體問(wèn)題的解決。對(duì)于同一個(gè)案件由不同的法院分別審判，極有可能出現(xiàn)如前述案例中的多份相互矛盾的判決，這種情況的出現(xiàn)，不但不會(huì)解決糾紛，反而會(huì)增加糾紛，一方面當(dāng)事人的合法權(quán)益遭到侵害找不到合理的救濟(jì)途徑，另一方面會(huì)嚴(yán)重?fù)p害司法公信力，司法將失去神圣性和權(quán)威性。②

四、民事訴訟中的行政先決問(wèn)題

民事訴訟中出現(xiàn)了行政問(wèn)題成為先決問(wèn)題的特點(diǎn)在于，該法律關(guān)系發(fā)生于平等主體之間，但該民事法律糾紛的解決的前提為確定相關(guān)事務(wù)行政行為是否具有合法性，在民事訴訟中，當(dāng)事人無(wú)權(quán)請(qǐng)求撤銷行政行為，而僅能以相關(guān)的行政行為無(wú)效作為民事糾紛中的抗辯理由，行政行為是否確定無(wú)效，需要通過(guò)行政程序加以解決。面對(duì)紛繁復(fù)雜的案件類型，不能一刀切式的方法處理所有類型的案件，因此為了更好地解決民事訴訟中產(chǎn)生的先決問(wèn)題，應(yīng)該針對(duì)不同的具體行政行為的類型，區(qū)別處理。

(一)行政確認(rèn)行為

行政確認(rèn)指行政主體依法對(duì)行政行為相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確認(rèn)、認(rèn)定、證明(或否定)并予以宣告的具體行政行為。③主要包括交通事故責(zé)任的認(rèn)定、火災(zāi)原因鑒定、醫(yī)療事故鑒定、商標(biāo)、發(fā)明專利等的認(rèn)定等。

前述所提及的行政行為均為專門機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)相關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行核查、確認(rèn)后得出的結(jié)論性意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)基于其經(jīng)驗(yàn)或通過(guò)技術(shù)核查完成的實(shí)質(zhì)行政行為具有專業(yè)性和權(quán)威性的特點(diǎn)，為了維護(hù)專門機(jī)關(guān)的公信力，除非該具體行政行為被確認(rèn)無(wú)效或者被撤銷，則其對(duì)當(dāng)事人、當(dāng)事人以外的第三人以及包括法院在內(nèi)的任何機(jī)構(gòu)都具有絕對(duì)的約束力，如果當(dāng)事人對(duì)該具體行政行為有異議，只能通過(guò)行政訴訟程序?qū)ζ浜戏ㄐ赃M(jìn)行審查，已經(jīng)提起的民事訴訟必須中止，待行政訴訟得出裁決結(jié)果后，依據(jù)行政裁決解決民事?tīng)?zhēng)論。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，可以向提出合并審理民事訴訟，當(dāng)然，當(dāng)事人具有放棄這種請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利。

(二)行政許可

行政許可行為成為民事訴訟的先決問(wèn)題一般發(fā)生在行政相對(duì)人在實(shí)施某種行為時(shí)，有第三人認(rèn)為其行為侵犯了自身的合法權(quán)益，這種情況既包括對(duì)行政許可行為有效性的認(rèn)定，又涉及到民事侵權(quán)行為，為了能夠更好地處理此類問(wèn)題，需要對(duì)行政許可行為的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可的決定時(shí)，會(huì)對(duì)行政相對(duì)人是否具有獲得行政許可的資格進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，行政許可是一種授益性行政行為，行政相對(duì)人具有從事某種行為的資格，來(lái)自于作出行政許可的機(jī)關(guān)的授予，這種行政行為一經(jīng)作出后，在沒(méi)有被有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)定為無(wú)效或者被撤銷前，就先認(rèn)定其對(duì)其他機(jī)關(guān)和當(dāng)事人具有拘束力。因此，對(duì)于具有形成權(quán)性質(zhì)的行政許可行為，民事法院無(wú)權(quán)對(duì)其合法性進(jìn)行司法審查。

在前述論述的基礎(chǔ)上，如果當(dāng)事人既提起行政訴訟又提起民事訴訟，則應(yīng)遵循先行后民的原則，民事訴訟程序中止，待行政訴訟爭(zhēng)議解決后，以行政訴訟的結(jié)果為依據(jù)解決民事糾紛或者為了經(jīng)濟(jì)的目的，由當(dāng)事人直接提起行政附帶民事訴訟。若僅提起了民事訴訟而沒(méi)有提出行政訴訟，在民事法院不能對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查的情況下，為了合理的解決糾紛，可以由民事訴訟的法院追加行政機(jī)關(guān)為無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人，借鑒現(xiàn)行民事訴訟追加無(wú)獨(dú)三的做法，將行政案件和民事案件進(jìn)行一并審理，對(duì)行政行為的效力做出實(shí)質(zhì)性審查，并且在裁決中對(duì)行政行為的效力做出界定，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)法院做出的裁決不服，可以提起上訴。

(三)行政處罰

行政處罰成為民事訴訟的先決問(wèn)題往往發(fā)生在這種情況下，即在合同糾紛或侵權(quán)糾紛中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定其中一方或者雙方的行為違反法律，并進(jìn)行處罰，當(dāng)事人提起民事訴訟中提出該行政處罰行為有瑕疵。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有相關(guān)的行政處罰，而且這種具體行政行為的性質(zhì)屬于形成權(quán)，系行政機(jī)關(guān)依據(jù)其職權(quán)做出的行政行為，除非因重大、明顯違法而絕對(duì)無(wú)效的情況之外，民事審判庭無(wú)權(quán)對(duì)該行政行為作出裁決，雖然表面上看，行政處罰行為的作出是基于民事法律關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)履行職權(quán)的情況，對(duì)民事糾紛的解決不存在任何障礙或影響，因此，對(duì)于行政處罰行為只能提起行政訴訟，民事糾紛和行政糾紛分開(kāi)處理。

(四)行政裁決

行政裁決是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)平等主體之間的糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的行政行為，如果民事訴訟當(dāng)事人對(duì)行政裁決行為不服，轉(zhuǎn)而向民事法院提出訴訟請(qǐng)求，則會(huì)出現(xiàn)行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議，值得注意的是，無(wú)論是行政訴訟還是民事訴訟，產(chǎn)生的前提均為有民事糾紛的存在，其目的均為解決民事?tīng)?zhēng)端。一方面，如果將此類案件完全通過(guò)民事訴訟程序進(jìn)行處理，則法律法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)處理民事糾紛將毫無(wú)意義，不利于維護(hù)立法權(quán)威；另一方面，如果此類案件全部通過(guò)行政訴訟的途徑加以解決，則會(huì)導(dǎo)致不同審判庭審判職能的劃分不清晰，為了達(dá)到既能維護(hù)立法權(quán)威，使得民事法律關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單的案件通過(guò)行政裁決得以順利解決，又能相對(duì)嚴(yán)格區(qū)分法院針對(duì)不同類型案件的審判權(quán)能，一個(gè)相對(duì)合理的解決方式為，給予當(dāng)事人的自主選擇權(quán)，在行政裁決作出后的合理時(shí)間內(nèi)，有選擇通過(guò)行政訴訟途徑解決民事糾紛抑或是通過(guò)民事訴訟程序解決民事糾紛，如果僅一方當(dāng)事人對(duì)行政裁決不滿，則以該方當(dāng)事人選擇的方式進(jìn)行處理，如果雙方均對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的行政裁決不滿意，并且選擇了不同的解決紛爭(zhēng)的方式，則以先做出選擇一方確定的訴訟程序進(jìn)行處理。

(五)行政侵權(quán)行為

葛云松教授認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的違法具體行政行為造成公民、法人合法權(quán)益損害時(shí)所承擔(dān)的責(zé)任是一種特殊的民事侵權(quán)責(zé)任，行政侵權(quán)賠償訴訟是一種特殊的民事訴訟，并且可以被附帶于行政訴訟提起，它不是行政訴訟。④這種說(shuō)法有一定的道理，國(guó)家賠償是由國(guó)家對(duì)于行使公權(quán)利的侵權(quán)行為造成的損害后果承擔(dān)賠償責(zé)任的活動(dòng)，根據(jù)大陸法系國(guó)家已經(jīng)確立的法學(xué)通說(shuō)和實(shí)際操作，德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)直接規(guī)定了國(guó)家賠償案件由民事法院進(jìn)行審理，均認(rèn)可由行政侵權(quán)行為導(dǎo)致的國(guó)家賠償案件通過(guò)民事訴訟加以解決的做法，我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定行政賠償案件應(yīng)由行政審判庭通過(guò)行政訴訟的方式進(jìn)行解決，因此，在國(guó)家賠償案件中，不存在行政行為作為民事訴訟先決的問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

由于我國(guó)的訴訟案件均由法院受理并作出裁決，沒(méi)有像其他國(guó)家那樣設(shè)立不同法院分別處理不同類型的案件，只是在法院內(nèi)部劃分為刑事審判庭、民事審判庭和行政審判庭，部分法院專門設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭，最終的審判權(quán)均歸于法院，如果糾紛僅涉及一種類型的訴訟，應(yīng)該按照各個(gè)審判庭的職能劃分，交給專門審判庭作出裁判，針對(duì)既包括行政糾紛又涉及民事糾紛的案件，則需要考慮不同行政行為的特點(diǎn)及當(dāng)事人提起不同類型訴訟的先后順序等因素，靈活選擇不同方式進(jìn)行處理，以便更好地保護(hù)各種類型的法益。

[ 注 釋 ]

①葛云松.在行政訴訟與民事訴訟之間——高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案評(píng)析.王貴松主編.行政與民事交織的難題[M].北京：法制出版社，2005.12.

②薛剛凌.處理行政、民事?tīng)?zhēng)議重合案件的程序探討[J].法律科學(xué)，1998(6).

③姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999：197.

④王振清.行政與民事糾紛交叉的處理.王貴松主編.行政與民事交織的難題[M].北京：法制出版社，2005.12.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999.

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[5]薛剛凌.處理行政、民事?tīng)?zhēng)議重合案件的程序探討[J].法律科學(xué).西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)，1998(06)：86-90.

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