陽榮威 汪斑 杜宛宛

摘要： 目前，我國重點大學的學生學費占生均培養(yǎng)成本的十分之一左右，屬于低學費狀態(tài)。這種政策設(shè)計的初衷是以“無差別”且較低的學費來照顧貧窮家庭的學生，但重點大學的生源大多來自家庭出身比較好的學生，這致使原本帶有補償性質(zhì)的低學費政策，卻成為富人學生的“盛宴”，形成一種普通大眾補貼富裕階層的局面。因此，我們急需重新考量和設(shè)計大學學費政策：基于社會正義，重新修訂學費管理辦法；逐步提高重點大學的學費，同時完善獎助學金制度；學費補貼向非重點大學傾斜，增強學費政策的普惠性；根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平等，提出學費政策改良方案。

關(guān)鍵詞：學費；重點大學；普通大眾補貼富裕階層；社會正義；重點高校

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2018）06-0054-07

收稿日期：2018-05-20

基金項目：湖南省社會科學基金項目“教育差異對于農(nóng)民外出務(wù)工及收入影響的實證研究”（11YBB090）。

作者簡介：陽榮威（1972-），男，湖南城步人，湖南大學教育科學研究院副院長、副教授，主要從事高等教育管理、高等教育基本原理研究；汪斑，湖南大學教育科學研究院碩士研究生；杜宛宛，湖南大學教育科學研究院碩士研究生；長沙，410082。

我國大學實行的是低學費政策。這種政策初始目的是保障高等教育的公平，以照顧到更多像農(nóng)村貧困地區(qū)等家庭條件不好的學生。但是這種低學費政策實際照顧到的卻是家庭經(jīng)濟條件比較好的學生，這種現(xiàn)象在重點大學尤為明顯。我國重點大學，僅為全國大學數(shù)量的3.81%，卻幾乎占據(jù)了國家教育財政性撥款的60%以上。由于像農(nóng)村貧困地區(qū)等家庭條件不好的學生在重點大學的比例偏低，家庭條件較好的城市生源在數(shù)量上占絕對優(yōu)勢，這就意味著，來源于納稅人的高等教育經(jīng)費大部分都補貼給了家庭條件較好的城市家庭，形成了一種普通大眾補貼富裕階層的局面。鑒于這種局面與原有政策實際初衷相背離，我們有必要對此重新審視并尋求新的突破。

一、讓每個人都讀得起書：基于公正初衷的重點大學低學費政策

從1994年開始，我國高等學校開始試行收費制度改革，當年選擇了37所高校進行試點，其目的是要建立一種由國家和個人分攤高等教育成本的機制，改變過去那種高等教育成本由國家出資、個人受益的局面。到1997年，我國高等教育開始實施全面收費制度。

雖然我國全面實行收費制度，但相對培養(yǎng)成本而言，仍然是處于低學費運作狀態(tài)。我國大學的學費政策一直遵循1996年出臺的《高等學校收費管理暫行辦法》的指導(dǎo)原則。這部由國家教育委員會、國家計劃委員會、財政部于1996年12月16日頒布的《高等學校收費管理暫行辦法》[1]，規(guī)定“高等學校學費占年生均教育培養(yǎng)成本的比例最高不得超過25%，學費標準根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例確定。不同地區(qū)、不同專業(yè)、不同層次學校的學費收費標準可以有所區(qū)別，對于經(jīng)濟不發(fā)達、居民收入較低的地區(qū)收費標準下浮水平不限”。我國公立高校的學費標準一直在此規(guī)章制度的框架下上下浮動。雖然公立高等教育學費標準近年來一直在攀升，生均學費成本超過了政策規(guī)定的25%[2]，即便如此，相對于日益增加的培養(yǎng)成本而言，我國大學收費仍然處于比較低的水平。

這種低學費政策，初衷是秉著公正平等的理念，為了照顧到大部分人，特別是家庭經(jīng)濟困難的農(nóng)村出身的學生，旨在提高貧困學生的入學率，并且保證重點高校農(nóng)村生源的比例。由于中國二元經(jīng)濟的存在，農(nóng)村生源大部分家境比較貧困，所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平也不高，接受的教育資源有限，很難承擔得起高等教育的費用，所以國家必須采用政策扶持，讓學生承擔較低的教育成本。根據(jù)國家發(fā)改委2007年1434號文件公布的中央部屬高校本?？粕鷮W費標準匯總表的數(shù)據(jù)[3]，國家重點高校和普通公立高校的學費基本維持在4 000元到5 500元左右。我國中央部屬高校生均教育經(jīng)費支出增長迅速，從2006年的27 053.96元增長到2016年的54 835.82元，如果按照學費4 000元到5 500元的中間值5 000元來算，學費占生均教育經(jīng)費支出的比例從2007的18.48%下降到2014年的9.12%（見表1）。目前，我國大學學費標準相對重點大學生均教育經(jīng)費支出而言，還不到到十分之一，確實是比較低的學費標準。

相比之下，美國和日本作為高等教育發(fā)達國家，其高等教育學費制度遵循“受益者”收費和教育公平的理念，教育成本由學生、國家和社會團體共同承擔，且學生往往會承擔比較高的教育成本，尤其在其私立大學更是如此。因此，美國和日本的高等教育一直以高學費標準出名。

從中國、美國和日本大學學費占人均GDP的比例來看（見表2），美日大學學費占人均GDP的比例都比較高，而中國則相對比較低。美國2014年人均GDP為54 856美元，其公立大學和私立大學的學費分別為8 543美元、26 740美元，公立大學和私立大學的學費占人均GDP的比重分別為15.6、48.7；日本2014年、2015年、2016年公立大學學費占人均GDP的比重分別為20.2、19.5、19.2；中國重點大學的2017年學費約為5 000元（約742美元），而中國2017年人均GDP已達到8 836美元，重點大學學費占人均GDP的比重僅為8.4%，遠遠低于美國和日本公立大學學費占人均GDP的比重，說明我國重點大學學費處于比較低的水平。

我國大學的低學費政策作為一項重要的社會政策具有較強的補償性質(zhì)，其初衷就是維護教育的公平。如果從社會公正的角度出發(fā)，任何社會政策都具有補償性的特點，即社會政策實際上是對因社會變遷而受到損害的群體的利益補償。但是，我國近年來的社會政策的補償性卻有自己的特點：在相當大的意義上，它是對退出計劃經(jīng)濟體制下的高福利制度的補償（剝離式補償）[4]。目前我國大學收費政策基本上是在1996年《高等學校收費管理暫行辦法》的指導(dǎo)思想下，以公正的理念統(tǒng)一標準，保證每個學生“都能讀得起書”，具有明顯的補償性質(zhì)。

二、普通大眾補貼富裕階層：重點大學低學費政策的公正悖論

“悖論”在邏輯中指的是這樣一個命題：“如果認為它是真的，則它又是假的；如果認為它是假的，則它又是真的”，有“違背”“相反”以及“謬誤”“荒謬”的含義。“悖論”指一個按照自身邏輯發(fā)展的事物卻違背這一邏輯走向反面，構(gòu)成對初始目的的否定。在本文中，主要強調(diào)的是實際結(jié)果對初衷的否定。具體而言，低學費政策的初衷本著公平的理念，要照顧家庭困難的學子，要保證每個學生“都能讀得起書”，然而現(xiàn)實的結(jié)果是：基于公正初衷的低學費政策，補貼的卻是更多的家庭出身較好的學生，這就形成了低學費政策的公正悖論。此政策是本著公正的理念制定的，但實際上卻產(chǎn)生了更大的不平等。本著照顧到貧者利益的政策設(shè)計初衷，卻形成了“窮人補貼富人”的現(xiàn)實局面。

（一）誰在享受重點大學低學費政策的“盛宴”？

我國重點大學低學費政策的設(shè)計，旨在給廣大學子緩解物質(zhì)上教育投入的壓力，特別針對經(jīng)濟負擔較重且出身貧困的農(nóng)村學子。國家為實現(xiàn)這一目標，承擔了重點大學近九成的人才培養(yǎng)成本。但是這樣的重點大學低學費政策的“盛宴”，是哪些人在享受呢？

據(jù)“2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報”公布的數(shù)據(jù)，全國共有高等學校2 913所，其中，本科院校1 243所，高職（?？疲┰盒? 388所[5]。高校又區(qū)分為國家重點高校和非重點高校。重點大學是指中華人民共和國境內(nèi)被重點支持建設(shè)的大學，其在不同時期有不同的含義，包括中央政府先后確定的建設(shè)重點大學的“211工程”，后期的“985工程”、“2011計劃”等，總共有111所，統(tǒng)稱中央部屬高校，主要集中于中東部地區(qū)。非重點大學在此是指除了中央部屬高校之外的高校，包括一般普通院校、公辦和民辦高職院校、成人高等學校，2017年總共約2 913所。因其準入條件較低，數(shù)量多，所以學生的總體數(shù)量大于重點高校。

表4的數(shù)據(jù)是王偉宜通過問卷調(diào)查的方式，對陜西、福建、浙江、湖南、廣東、廣西、安徽、上海等地共34所高校的學生家庭狀況進行調(diào)查所得出來的數(shù)據(jù)[6]。

根據(jù)表3和表4的數(shù)據(jù)可知，地方高校所獲得的國家財政性教育經(jīng)費僅僅是中央部屬高校所獲得的國家財政性教育經(jīng)費的2倍，但是地方高校的數(shù)量卻遠遠超過了中央部屬高校數(shù)量的2倍。同時，農(nóng)村學生在非重點大學的占比遠遠高于重點大學。中央部屬高校作為低學費政策的最大受益者，占據(jù)著國家大部分的教育財政收入，但是城市生源比例卻遠高于農(nóng)村生源的比例。這意味著更多城市生源享有了重點大學本身具備的良好的地域優(yōu)勢，豐富的教育資源，優(yōu)越的教育質(zhì)量，而越是出身條件不好的學生卻越難獲得較好的資源，“寒門難出貴子”的現(xiàn)象尤為凸顯，體現(xiàn)了極大的不公平。

事實上，“農(nóng)村學生占重點學校的比例越來越少”這一詞條在教育政策文件中出現(xiàn)的次數(shù)非常頻繁，這足以說明家庭出身不好的學生在重點大學中的弱勢地位。從20世紀90年代開始，中國重點大學的農(nóng)村學生的比例不斷下降，城市學生的比例逐步上升并保持著數(shù)量上的絕對優(yōu)勢，農(nóng)村學生主要集中于普通地方院校與?？圃盒?。清華大學2000年農(nóng)村學生的比例為17.6%，比1990年減少4.1個百分點；北京大學2013年新生中農(nóng)村學生的比例僅占14.2%，城市生源的比例占到70%以上。北京大學2016級3 363名本科生中，農(nóng)村學生僅占16.3%，城市學生占83.7%。北京985高校中農(nóng)村學生比例僅為20.8%[7]。從重點大學中來自城市和農(nóng)村學生的成分來看，城市學生的比例遠高于農(nóng)村生源，雖然近幾年來，在國家各項教育補償性政策的實行下，農(nóng)村學生進入高校的數(shù)量在增加，但絕對數(shù)量仍然很低[8]，這意味著重點大學被絕大多數(shù)的家庭條件較好的城市籍學生所占據(jù)。城鄉(xiāng)生源比例失衡的現(xiàn)象告訴了我們一個事實：低學費政策的統(tǒng)一規(guī)格性和相對低廉性本想為接受高等教育的學生，特別是農(nóng)村學生，創(chuàng)造一個公平的環(huán)境，讓更多的貧困學子可以有機會進入大學。但是由于城市生源學生占重點大學生源的比重較高，原本帶有補償性質(zhì)的低學費政策，卻成為家庭條件較好的學生的“盛宴”，他們才是低學費政策的最大受益者。

（二）低學費政策盛宴下普通大眾補貼富裕階層的局面

社會正義驅(qū)使下的低學費政策并未讓貧困家庭得到實惠，補償貧者的理念被架空。隨著高等教育的擴招，越來越多的大學生有機會進入大學的校門，可是城鄉(xiāng)生源的差距十分懸殊，雖然基數(shù)上有所增加，結(jié)構(gòu)卻依然不合理，大部分資源仍舊掌握在城市生源手中。

目前這種較低的學費政策實際上沒有切實照顧到貧者的利益，反而優(yōu)惠了富人。國家重點投入教育部直屬高校培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)人才，在政策制定的過程中，對于人才的出身并沒有先決條件，不分城市生源還是農(nóng)村生源，其財政性撥款的數(shù)額只會考慮到生均培養(yǎng)成本、學校生源的數(shù)量等。在重點大學，比如北京大學，生均培養(yǎng)成本在30 000元左右，學費為5 000元到6 000元左右，剩下的20 000元多則需要依靠政府來補貼，而政府的補貼主要是來自普通老百姓的納稅所得，這就造成了一個拿普通老百姓的錢來補貼家庭出身條件比較好的學生的現(xiàn)實，形成了普通大眾補貼富裕階層的局面。

這實際上是混淆了公平和平均這兩個完全不同的概念。這種制度設(shè)計看似公平，每個人都可以享受低學費的福利補貼，但實際上是走平均主義的老路，平均損害的是公平，平均損害的是效率。對于教育弱勢群體來說，僅僅強調(diào)平等對待還是不夠[9]。美國前總統(tǒng)約翰遜曾作了一個形象的比喻：“想象在100米沖刺時，兩個人中有一人戴著腳鐐，他只跑了10米，另一個已沖過了50米，那時，裁判員認定這場比賽不公平。他們怎樣改變這種情況呢？僅僅是摘下腳鐐讓比賽繼續(xù)進行下去，然后說‘現(xiàn)在機會均等了嗎？但是另一個運動員已經(jīng)領(lǐng)先了40米。如果讓原先戴腳鐐的運動員先趕上這40米或兩人重新開始跑，不是更公平一些嗎？這就是我們?yōu)榱似降纫扇」麛嗟男袆??！盵10]約翰遜的這段話表明為了實現(xiàn)社會正義，有必要對弱勢群體平等對待和進行補償。

三、正義之思：大學學費制度重新設(shè)計的現(xiàn)實考量

大學的學費制度自歷史發(fā)展至今，經(jīng)歷了從雛形到成熟的階段，就學費的標準問題有不同的研究討論，包括成本分擔理論、補償理論、個人收益理論和高等教育的“準公共產(chǎn)品”理論。由此可知，這是一個十分復(fù)雜的問題。存在即合理，目前的學費制度是時代的產(chǎn)物，具有一定的可行性，但是它最大的問題就是未體現(xiàn)差異性，從而帶來了更大的潛在的不公平。學費的定價應(yīng)該因地制宜地根據(jù)每個學校的實際情況，包括生均培養(yǎng)成本、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、家庭背景等因素?，F(xiàn)實是，我國重點大學的學費只占到了實際培養(yǎng)成本的17%，其它的成本由國家進行補貼，而且這些補貼大部分落到了城市學生身上，而不是真正需要的農(nóng)村貧困學生身上。因此，重新設(shè)計學費制度勢在必行。

（一）基于社會正義，重新修訂學費管理辦法

1996年的《高等學校收費管理暫行辦法》（下稱《辦法》）是以科學合理為原則進行制定的，但是隨著時代的發(fā)展，為了更好地適應(yīng)當前的現(xiàn)實，需要做進一步的修正。政策的宏觀化而非具體化，雖然給予了更多靈活的空間，但是也留下了許多隱患。

根據(jù)《辦法》的第四條：學費標準根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例確定。不同地區(qū)、不同專業(yè)、不同層次學校的學費收費標準可以有所區(qū)別。我國公立高校主要分為教育部直屬高校和普通高校，前者和后者的生均培養(yǎng)成本是不一樣的，所以學費的標準肯定是要有所差異的。但實際上，我國的普通高等學校學費收取基本采用的是統(tǒng)一定價的模式。就重點高校之間來說，學費標準差別也不大，未體現(xiàn)成本與收益的關(guān)系。“學費標準根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例確定”，這個比例需要各省和各學校通過科學的方式來確定，國家應(yīng)該給定統(tǒng)一的標準，按多少比例進行收取。并且，不同地區(qū)之間，應(yīng)該明確有“有所區(qū)別”的標準是什么，具體可按經(jīng)濟發(fā)展水平的高低作為區(qū)分，比如一線城市、二線城市、三四線城市的高校，其學費標準應(yīng)該按消費水平和居民的收入水平進行確定。

根據(jù)《辦法》的第五條：高等學校學費占年生均教育培養(yǎng)成本的比例最高不得超過25%。這個比例應(yīng)該有所調(diào)整，特別是就重點高校來說，目前生均學費水平只占生均教育培養(yǎng)成本的17%左右，但是這種學費制度招致了更多的不公平，因此之前的最高限度25%的比例應(yīng)該有所提高，這個比例可根據(jù)重點大學的生均培養(yǎng)成本以及獎助學金的覆蓋率來確定。

（二）逐步提高重點大學的學費，同時完善獎助學金制度

為改變低學費政策下普通大眾補貼富裕階層的局面，重點大學的學費應(yīng)該有所提高。首先，從經(jīng)濟學的角度來說，重點大學提供的教育支出遠遠高于學生所承擔的教育成本，為了保持“收支”的平衡，學生應(yīng)該承擔更多的教育成本。其次，重點大學的學費提高了，國家在學費上的補貼就可以有所減少，而且就目前國家補貼的比例來看，這個數(shù)額是巨大的。

重點大學學費提高的幅度和標準應(yīng)該根據(jù)具體的生均培養(yǎng)成本、該年的社會經(jīng)濟發(fā)展水平和物價水平來確定，逐年推進（見表5）。

以北京大學為例，目前北大的生均培養(yǎng)成本（A）為30 000元左右，文理學科學費平均（B）為5 500元左右。北大2015年約招新生4 000（C）名左右，其中農(nóng)村新生比例為19.4%，即農(nóng)村學生約為776人。假定學費提高為50%，即15 000元（D）左右，同時全免農(nóng)村生源新生學費，并設(shè)定學費提高之前國家需要用于學費補貼的費用為E1，提高之后的為E2。對此，我們試算如下：

根據(jù)E1=（A-B）C

E1=（30000-5500）4000=9800萬元

E2=（A-D）（C-776）+776*A

E2=（30000-15000）3224+776*30000=7164萬元

由此可知，E2小于E1，提高學費之后，國家用于重點大學的財政補貼的壓力可以相對減小，因此提高學費是有理可依的。

國家把重點大學的學費收取標準由原來的25%提高到50%的同時，還應(yīng)完善高校的獎助學金機制。重點大學的獎助學金的數(shù)量、形式和名額都高于一般普通高校。鑒于學費的提高可能會給農(nóng)村生源學生帶來一定的壓力，可以采取減免貧困地區(qū)新生學費的措施給予解決（由于農(nóng)村學生數(shù)量的基數(shù)小，所以這種補償措施比低學費政策所帶來的財政壓力更?。?。其次，設(shè)立多種獎學金的來源，以科學公正合理的原則進行評判，給學生更多的機會。另外，加大助學金的資助力度，以貧困家庭的學子作為唯一的對象，嚴格評選對象，盡量保證讓最需要的學生受益。

（三）學費補貼向非重點大學傾斜，增強學費政策的普惠性

全國共有高等學校3 000多所，一般普通院校所占比例高達80%以上。作為省屬地方高校，它們所獲得的國家財政性撥款雖然基數(shù)很大，但在比例的分配上卻遠遠低于重點高校。根據(jù)《中華人民共和國教育法》第五十三條：國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的機制，逐步增加對教育的投入，保證國家公辦的學校教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源。由此可知，根據(jù)法規(guī)的原則，國家的教育性財政撥款因其固定性和立法性，對于高校的發(fā)展尤為關(guān)鍵。雖然我國一直致力于建立多渠道、多投資主體、多形式、多類型的方式發(fā)展高等教育，社會企事業(yè)單位對于高校的贊助和捐款發(fā)揮了重要作用，但是非重點大學由于其平臺的局限性，所獲社會性投入的資金機會比較少。

非重點大學由于其范圍大、數(shù)量多、準入條件低于重點高校，聚集了全國90%以上的學生，但是卻難以獲得與實際成比例的政策支持。為了保證非重點大學的教育質(zhì)量和學生素質(zhì)，同時縮小與重點大學的差距，國家應(yīng)該盡量把財政補貼向處于劣勢條件的高校傾斜，淡化重點與非重點的概念，根據(jù)每個地區(qū)的實際情況和具體需求進行補貼。

（四）根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，推進重點大學學費梯度式提升

由于地理位置和政策發(fā)展的先后順序，我國不同區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)出較大差別，教育資源也顯示出區(qū)域間的分配不均。財力是保證教育質(zhì)量的基本因素，師資力量、技術(shù)支持、教育資產(chǎn)、教育費用、教育制度、教育理念、教育設(shè)施等教育資源都建立在一定的物質(zhì)條件的基礎(chǔ)上，并且教育理念也會產(chǎn)生很大的不同。

東部沿海地區(qū)作為最先發(fā)展起來的區(qū)域，有著較好的經(jīng)濟基礎(chǔ)，有提供教育發(fā)展所需要的支持，所以重點高校在此分布較多。中部地區(qū)許多城市都是重要的交通樞紐，為經(jīng)濟、教育的發(fā)展提供了便利，重點高校青睞有加。西部地區(qū)地理地勢較高，自然環(huán)境較惡劣，所以發(fā)展一直受限，教育質(zhì)量得不到保障，重點大學與此絕緣。在學費政策上，我們應(yīng)該考慮到具體區(qū)域的實際情況，在收費標準上體現(xiàn)出差異性。就東中部地區(qū)而言，特別是北上廣地區(qū)，目前的學費政策與實際的教育成本不相匹配，應(yīng)該就居民收入的情況相應(yīng)提高，提高的比例可在原來的基礎(chǔ)上增加25%左右，具體的比例隨地區(qū)不同左右浮動，且對農(nóng)村和城市生源應(yīng)有所區(qū)別，對于農(nóng)村生源主要以補助為主。國家應(yīng)該在人力和財力上加大對西部地區(qū)的扶持力度，一方面，在西部地區(qū)建立高水平的高校，留住本地區(qū)的人才，同時吸引來自外地的人才。另一方面，增加每年西部人才專項計劃的人員數(shù)量，保證西部貧困地區(qū)生源的比例。西部地區(qū)學費政策應(yīng)該根據(jù)居民實際的承受能力，學費比例不能超過生均培養(yǎng)成本的20%，主要以減免和補助為主。西部地區(qū)雖然面積大，但是人口基數(shù)小，所以國家的財政重心可以由東中部向西部轉(zhuǎn)移，以保證區(qū)域的相對平衡，貧富的相對平衡，農(nóng)村與城市的相對平衡。

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Abstract： The tuition in Chinas key universities merely makes up about a tenth of the average cultivating cost， which means it is a relatively kind of lower tuition system. The initial purpose of this system is indiscriminately to support and favor the students from poor families， however， due to the fact that the students born with better conditions occupy the majority of students in key universities， this system greatly benefit the students from wealthy families. The lower tuition system with the compensation characteristics has actually become a beneficial “feast” for students from wealthy families， which leads to a situation where the general public is subsidizing the rich. Based on the current situation， we are eager to reconsider and redesign the tuition system， and suggest revising the management method of the tuition in detail， which includes gradually increasing the tuition of key universities， adjusting the mechanism of the scholarships and grants， providing more subsidies of the tuition from the government to the general universities， strengthening the inclusiveness， and improving the tuition policy based on the regional economy.

Key words： tuition； key universities； the general public subsidizing the rich； social justice

（責任編輯 黃建新）