財(cái)政專戶是財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)政策和制度的規(guī)定，將政府履行公共管理和公共服務(wù)職能的資金存放在商業(yè)銀行，實(shí)行專戶管理、專項(xiàng)核算、?？顚Ｓ玫囊环N財(cái)政性專項(xiàng)資金賬戶。財(cái)政專戶在一定程度上防止了專項(xiàng)資金被挪用、擠占的情況，在特定時(shí)期發(fā)揮了作用，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的較好發(fā)展。但隨著財(cái)政專戶數(shù)量的不斷擴(kuò)大、資金范圍及資金量的急劇膨脹，財(cái)政專戶管理制度呈現(xiàn)出賬戶設(shè)立過濫、資金管理不規(guī)范等問題，因此，探討財(cái)政專戶有關(guān)問題顯得十分必要。

一、財(cái)政專戶存在的問題及其成因

從總體上看，財(cái)政在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶數(shù)量多，金額大。一些財(cái)政部門負(fù)責(zé)人甚至根本不掌握本單位賬戶的情況，地方政府更是無法完全掌握本地財(cái)力狀況。

（一）當(dāng)前財(cái)政專戶管理存在的問題

1.賬戶開設(shè)必要性不足，國庫資金分流十分嚴(yán)重。按規(guī)定，財(cái)政專戶必須依據(jù)省級以上財(cái)政部門的正式文件開設(shè)。而在實(shí)際操作中，財(cái)政部門往往巧立名目，依據(jù)一個(gè)報(bào)告或一份證明文件的形式肆意增加專戶開設(shè)數(shù)量，賬戶性質(zhì)難以界定，被統(tǒng)一描述成“其他需要專項(xiàng)管理和使用的資金”。這種情況的存在給人民銀行認(rèn)定該賬戶資金是否屬于財(cái)政性繳存款帶來很大困難。這部分賬戶資金往往被商業(yè)銀行有意歸入一般性存款。與此同時(shí)，財(cái)政部門通過拖延非稅收入繳庫時(shí)間、提前辦理國庫庫款支出和以預(yù)算暫付款等名義轉(zhuǎn)移國庫庫款，使得國庫資金不斷流向財(cái)政專戶，分流現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

2.同一資金性質(zhì)多頭開戶，地方財(cái)政資金管理效率低下。目前，我國財(cái)政專戶的資金共有16類不同的性質(zhì)描述，而同一性質(zhì)多頭開戶形成的財(cái)政專戶數(shù)量眾多，造成財(cái)政資金分散，不利于各級財(cái)政部門及時(shí)、全面地掌握財(cái)政資金現(xiàn)狀，不利于財(cái)政預(yù)算的編制，也不利于財(cái)政集中調(diào)度、統(tǒng)籌安排財(cái)政資金，最終造成財(cái)政資金管理效率低下。

3.擾亂正常金融秩序，影響貨幣政策的執(zhí)行效果。財(cái)政專戶資金的穩(wěn)定性和低成本，在當(dāng)前商業(yè)銀行仍以“存款立行”的經(jīng)營理念主導(dǎo)下，成為各商業(yè)銀行競相追逐的“香餑餑”，商業(yè)銀行不惜沖擊賬戶管理制度和繳存款制度，并通過為財(cái)政部門免除基本結(jié)算費(fèi)用、提供額外機(jī)器設(shè)備等不正當(dāng)手段參與市場競爭，嚴(yán)重?cái)_亂了正常金融秩序。而財(cái)政資金從國庫大量轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行財(cái)政專戶，一方面增加了人民銀行宏觀調(diào)控的財(cái)務(wù)成本，另一方面起到了事實(shí)上的貨幣擴(kuò)張效應(yīng)，削弱了人民銀行實(shí)施貨幣政策的效力，

4.財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)日漸加大，助長地方政府隱形債務(wù)。大量財(cái)政專戶的存在，必然加大財(cái)政部門內(nèi)部對資金管理和控制的操作風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，統(tǒng)計(jì)資料顯示財(cái)政專戶沉淀資金有向中小金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移的傾向，由于中小金融機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對較弱，一旦出現(xiàn)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，就極有可能造成財(cái)政資金的損失。據(jù)調(diào)查了解，財(cái)政資金在商業(yè)銀行的開戶與否和資金沉淀量的大小，與商業(yè)銀行給地方政府融資平臺(tái)的融資項(xiàng)目、額度之間存在一種正相關(guān)的默契。這種默契一方面促使財(cái)政專戶開設(shè)越來越多，資金沉淀量也日漸攀高；另一方面也對地方政府隱性債務(wù)的快速增長起到了推波助瀾的作用，給地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展留下了隱患。

（二）造成問題的原因分析

1.預(yù)算管理體制漸進(jìn)改革和國庫服務(wù)能力局限性，給財(cái)政專戶開設(shè)提供了理由。我國預(yù)算管理體制改革有一個(gè)漸進(jìn)的過程，特別是體現(xiàn)在對預(yù)算外資金的管理上，經(jīng)歷了從分散在預(yù)算單位賬戶到集中在財(cái)政專戶管理、從實(shí)施預(yù)算外收支兩條線管理到實(shí)現(xiàn)基金預(yù)算管理、從預(yù)算外資金部分納入預(yù)算管理到全部納入預(yù)算管理的的改革過程中，由于有部分預(yù)算外資金的歷年結(jié)余留用政策以及預(yù)算外資金財(cái)政專戶的歷史存在，使得原有的財(cái)政專戶以此為由被一直保留下來。從國庫服務(wù)能力的角度看，隨著財(cái)政國庫管理制度改革的推進(jìn)，大量的財(cái)政支出是通過直接支付的方式支付到用款單位和個(gè)人，而依據(jù)現(xiàn)有的國庫清算能力，國庫還難以全面承擔(dān)起財(cái)政部門對國庫資金支付的要求，這也為財(cái)政部門大量開設(shè)專戶提供一定的理由。

2.財(cái)政管理制度的缺失和部門牽制的不足，導(dǎo)致財(cái)政專戶開設(shè)的膨脹。目前，關(guān)于財(cái)政專戶的管理制度散見于人民銀行、財(cái)政部的部門規(guī)章和制度中，對財(cái)政專戶的開設(shè)規(guī)定了“應(yīng)出具財(cái)政部門的證明”和“有關(guān)法規(guī)、規(guī)章或政府部門的有關(guān)文件”，但這種給予地方財(cái)政部門“既做運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”的機(jī)制，顯然給財(cái)政部門大量開設(shè)財(cái)政專戶提供了方便。

3.人民銀行國庫對大量財(cái)政專戶的開設(shè)束手無策。雖然《國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》賦予了國庫監(jiān)督財(cái)政存款開戶的職能，但《人民幣結(jié)算管理辦法》等人民銀行內(nèi)部規(guī)章或制度，并未明確國庫在財(cái)政專戶開設(shè)中應(yīng)發(fā)揮的政策審核作用，因此，國庫對大量財(cái)政專戶的開設(shè)的管理無能為力。

4.部門利益驅(qū)動(dòng)，誘使國庫資金體外循環(huán)。財(cái)政部門和商業(yè)銀行在充分估計(jì)政策風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，在部門利益最大化的誘惑下，借財(cái)政性繳存款管理上的漏洞，一方面著力增加財(cái)政專戶的開設(shè)數(shù)量；另一方面通過不斷大量轉(zhuǎn)移國庫資金的方式來實(shí)現(xiàn)目的。

二、相關(guān)對策及建議

（一）修訂和完善相關(guān)制度，提高制度的可操作性和有效性

一是在現(xiàn)有《人民幣結(jié)算賬戶管理辦法》和財(cái)政部、人民銀行共同印發(fā)的財(cái)政專戶管理相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，總結(jié)當(dāng)前財(cái)政專戶管理中存在的問題，研究制定財(cái)政專戶的專門管理辦法，統(tǒng)一、規(guī)范財(cái)政專戶的開設(shè)行為。辦法應(yīng)重點(diǎn)明確開設(shè)條件必須是法律、法規(guī)、規(guī)章或省、部級以上規(guī)范性文件；在開設(shè)程序上，明確必須實(shí)行財(cái)政部門和人民銀行的相互制約，人民銀行內(nèi)部職能部門必須相互配合，以有效遏制財(cái)政專戶開設(shè)的隨意性。二是適應(yīng)財(cái)政國庫管理制度的要求，盡快完善財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度，增設(shè)相應(yīng)會(huì)計(jì)科目，從根本上解決預(yù)算執(zhí)行中資金使用的時(shí)間差引起的問題。三是全面、系統(tǒng)地梳理財(cái)政繳存款文件，從制度上進(jìn)一步明確財(cái)政性繳存款的范圍、繳存程序以及違規(guī)處罰的規(guī)則。此外，修訂《預(yù)算法》，將地方政府的發(fā)債行為合法化，通過開正門、堵邪門，消除因政府融資而開設(shè)財(cái)政專戶的動(dòng)機(jī)。

（二）建立部門間的協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化對財(cái)政專戶的監(jiān)管力度

人民銀行應(yīng)對外協(xié)同財(cái)政部門，從全局的視角出發(fā)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，摒棄部門短期利益，以下查一級的原則，自上至下共同組織一次財(cái)政專戶的的全面清理工作。人民銀行對內(nèi)應(yīng)整合會(huì)計(jì)、國庫、支付清算等部門的職能，實(shí)現(xiàn)信息共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)。通過內(nèi)部職能的有效整合，強(qiáng)化對財(cái)政資金專戶的全程監(jiān)管。

（三）創(chuàng)新國庫服務(wù)工作，進(jìn)一步提升國庫的整體服務(wù)能力

近年來，國庫加強(qiáng)了業(yè)務(wù)電算化建設(shè)，國庫服務(wù)能力有了質(zhì)的飛躍。但是與財(cái)稅體制改革對國庫的需求有一定的差距，間接助推了部分財(cái)政專戶的產(chǎn)生，為此，必須從以下幾方面入手強(qiáng)化，以提高國庫整體服務(wù)能力。一是增強(qiáng)國庫主動(dòng)服務(wù)意識，拓寬服務(wù)視野，致力于推進(jìn)服務(wù)工作向縱深發(fā)展。二是結(jié)合地方實(shí)際，充分發(fā)揮全國業(yè)務(wù)系統(tǒng)和地方業(yè)務(wù)系統(tǒng)的資源優(yōu)勢，為提高國庫服務(wù)能力提供技術(shù)支撐。三是完善國庫會(huì)計(jì)科目設(shè)置和業(yè)務(wù)處理流程，從國庫會(huì)計(jì)角度研究解決目前總預(yù)算會(huì)計(jì)制度缺陷而倒逼財(cái)政解決多頭開設(shè)專戶問題，提高國庫辦理直接支付業(yè)務(wù)效率。四是加強(qiáng)國庫服務(wù)能力的宣傳工作，讓政府、財(cái)政和社會(huì)了解和信任國庫服務(wù)能力，引導(dǎo)社會(huì)公共資金逐步通過國庫直接支付。

（四）實(shí)施地方國庫現(xiàn)金管理，促進(jìn)財(cái)政資金保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

財(cái)政資金保值增值是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是西方發(fā)達(dá)國家的通行做法。近年來，中央國庫在國庫現(xiàn)金管理方面積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，地方國庫部門已初步建立起現(xiàn)金流預(yù)測的日常工作機(jī)制。因此，建議國家盡快出臺(tái)地方國庫現(xiàn)金管理辦法，以滿足財(cái)政資金保值增值的要求，引導(dǎo)和促進(jìn)財(cái)政專戶資金主動(dòng)回流國庫。

作者簡介：解小玲（1967-），女，漢族，山西朔州人，任職于中國人民銀行朔州市中心支行，研究方向：金融學(xué)。endprint