陳芃羽

江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031

當(dāng)前，不斷發(fā)展的社會(huì)所帶來的我國社會(huì)結(jié)構(gòu)持續(xù)、劇烈變革以及社會(huì)利益的分化，社會(huì)矛盾糾紛大量增加。公安機(jī)關(guān)是與社會(huì)接觸最廣泛的行政機(jī)關(guān)，其對(duì)許多社會(huì)矛盾糾紛的處理受限于知識(shí)專業(yè)水平以及繁重的維穩(wěn)任務(wù)。因此公安機(jī)關(guān)如何有效地解決社會(huì)糾紛，提高公安行政效率，有效提高社會(huì)治理水平值得我們思考。

山東濟(jì)南率先啟動(dòng)了中國第一家將法律調(diào)解與公安業(yè)務(wù)分流的基層機(jī)構(gòu)，它對(duì)110接警過程中的非警務(wù)警情依法履行職責(zé)后分類處理。例如：其受理的治安矛盾糾紛由派出所根據(jù)《治安管理處罰法》予以處置，愿意接受調(diào)處的家庭糾紛則由派出所移交值班律師協(xié)助調(diào)解。在該種模式下，社會(huì)糾紛得到更加專業(yè)化的調(diào)解，使社會(huì)矛盾糾紛化解在基層。同時(shí)，合理地配置了警力資源，大大地提高了公安機(jī)關(guān)行政工作的效率。

筆者根據(jù)“警務(wù)治理”理念，意圖完善以律師為主要組成部分的社會(huì)主義法律工作者的社會(huì)力量參與糾紛調(diào)解的路徑，從而切實(shí)提升公安機(jī)關(guān)糾紛化解的專業(yè)化、社會(huì)化水平。

一、當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛形態(tài)分析

社會(huì)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)的變革，社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)多樣多發(fā)態(tài)勢(shì)?？偟膩碚f，社會(huì)糾紛的特征表現(xiàn)為：一是呈現(xiàn)糾紛數(shù)量多發(fā)、頻發(fā)和糾紛類型多樣化的特征。以江蘇省南京市為例，派出所各類糾紛占接出警量一半還多；二是矛盾糾紛所涉及專業(yè)性問題增多并呈多領(lǐng)域交織的態(tài)勢(shì)。糾紛除傳統(tǒng)的糾紛外，醫(yī)療、教育等由利益關(guān)系調(diào)整引發(fā)的糾紛也顯著增加，且涉及行政糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、治安案件、刑事案件；三是非剛性矛盾的大量增長(zhǎng)，重大剛性矛盾的矛盾源總體上已經(jīng)得到有效抑制。由社會(huì)發(fā)展體制、機(jī)制的負(fù)功能引發(fā)的各種社會(huì)矛盾已經(jīng)充分暴露，重大矛盾引發(fā)的社會(huì)沖突已經(jīng)充分呈現(xiàn)出來，重大社會(huì)矛盾得到抑制，人際社會(huì)矛盾增長(zhǎng)較快。[1]社會(huì)中存在的以人際關(guān)系與人際利益為主的社會(huì)糾紛，從數(shù)量上來講占據(jù)矛盾糾紛的主體。滲入了利益因素的傳統(tǒng)的人際層面的矛盾，例如婚姻家庭矛盾、鄰里矛盾等依舊是當(dāng)前熟人之間主要的人際矛盾，因而依然處于高發(fā)期。

二、警務(wù)治理的理論來源及其運(yùn)行邏輯

警務(wù)治理的理論基礎(chǔ)來源于治理理論。最早提到“治理”的概念是在亞里士多德在《政治學(xué)》中，直到20世紀(jì)70、80年代經(jīng)濟(jì)全球化的到來，治理被賦予了新內(nèi)涵、新理念，進(jìn)而成為政治學(xué)、行政學(xué)研究者重要分析工具。治理理論認(rèn)為：應(yīng)該通過協(xié)商和伙伴關(guān)系，確立共同的目標(biāo)，由政府、社會(huì)組織和公眾三者上下互動(dòng)，共同實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。[2]同理，公安機(jī)關(guān)作為作為政府的一員，根據(jù)治理理論，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)該以社會(huì)資源作為警察的力量，實(shí)現(xiàn)在政府領(lǐng)導(dǎo)下的警察、社會(huì)組織、民眾的良好互動(dòng)，形成“全民皆警”的良好局面，從根本上實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安的好轉(zhuǎn)。

警務(wù)治理是以治理與善治理論來分析警務(wù)社會(huì)化過程而得到的新概念，是對(duì)發(fā)動(dòng)社會(huì)組織與公眾參與原屬于國家的警務(wù)以增進(jìn)公共安全這一警務(wù)戰(zhàn)略的新定義。警務(wù)治理是警方和社會(huì)組織及公眾通過合作互動(dòng)，共同承擔(dān)警務(wù)責(zé)任，參與警務(wù)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)違法犯罪防控和治安秩序維護(hù)的過程。[3]在當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛大量增加的社會(huì)背景下，以及結(jié)合目前公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)管理模式下疲于奔命的現(xiàn)實(shí)情況，我們需要承認(rèn)僅僅依靠公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)有力量，無力從根本上解決社會(huì)矛盾糾紛，所以在警務(wù)治理理念下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該與公眾、社會(huì)力量合作，進(jìn)行社會(huì)治理。公安機(jī)關(guān)不應(yīng)該再以傳統(tǒng)的改革方式加強(qiáng)自身力量的建設(shè)，這樣一方面造成公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍的急劇壯大，但是另一方面也造成警察權(quán)的極度擴(kuò)張，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)承擔(dān)更多的責(zé)任，最終惡性循環(huán)。

筆者認(rèn)為律師作為中國特色社會(huì)主義法治進(jìn)程中即為重要的社會(huì)力量，在警務(wù)治理理念下律師與公安機(jī)關(guān)的合作是順理成章的，也是完全有必要的。

三、律師參與社會(huì)矛盾糾紛化解的現(xiàn)實(shí)意義

作為一個(gè)專業(yè)性強(qiáng)的群體，律師的職能使其能夠在社會(huì)矛盾糾紛中起到調(diào)解和潤(rùn)滑作用。律師在社會(huì)矛盾糾紛的化解過程中本身就具有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，也就決定著其在化解社會(huì)矛盾糾紛中有著舉足輕重的作用。律師參與公安機(jī)關(guān)化解社會(huì)糾紛可以極大地降低矛盾糾紛程度，從而維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，具體來說具有著以下三大重大的意義。

(一)社會(huì)矛盾糾紛的“緩沖劑”

許多矛盾糾紛以及群體性事件，如醫(yī)患糾紛、企業(yè)虧損糾紛等，都將矛頭直指向公安機(jī)關(guān)，逼迫公安機(jī)關(guān)直接與當(dāng)事人談判、協(xié)商。然而一旦產(chǎn)生分歧，由于缺少中間的緩沖，就極易造成矛盾的激化。想要改變這種狀況，就需要“第三方”在中間的介入和緩沖?！暗谌健币笠芤岳娲匀说纳矸菹蛉罕娦麄鞣?，指出正確解決問題的途徑，引導(dǎo)群眾有序、合法地解決問題。而律師，正是“第三人”的最佳選擇。律師相對(duì)于其他類別的執(zhí)法人員，有著普遍存在性，也更容易親近人民群眾。而律師的法定職責(zé)也決定了他們處于社會(huì)矛盾的最前沿。[4]他們能夠憑借自己的法律思維為當(dāng)事人找到平衡點(diǎn)，并能夠代表人民群眾向公安機(jī)關(guān)有關(guān)部門提出解決的建議，進(jìn)而維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和法律的權(quán)威性。律師還能夠憑借豐富實(shí)踐性專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，化解大量因不懂法、不用法而造成的社會(huì)糾紛，將糾紛付諸司法層面加以理性和平解決，從而有效地解決社會(huì)糾紛以及群體性事件，緩解社會(huì)的矛盾。

(二)公民的“穩(wěn)定劑”

律師漸漸參與到社會(huì)矛盾糾紛的化解中，并在越來越多的公眾事件中受到人民群眾的關(guān)注，這使得他們的法律思想甚至是一言一行都可能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。而律師在參與社會(huì)矛盾糾紛的化解過程中，其在法律執(zhí)業(yè)中養(yǎng)成的法學(xué)習(xí)慣和法律天性使得其可以本能地從法律的角度去思考、發(fā)現(xiàn)公共管理中的問題和漏洞，并將這種理性法律思維方式和法治觀念傳遞給社會(huì)群眾，[5]在更廣的范圍內(nèi)明法析理，提升公民的法律意識(shí)，促其理性解決糾紛，從而在一定程度上提高整個(gè)社會(huì)的法治觀念，從而構(gòu)建出良好的社會(huì)法治基礎(chǔ)。而且，我國律師是中國特色社會(huì)主義法律工作者，其在法律上得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)能夠幫助公安機(jī)關(guān)更好地運(yùn)用法治思維，從而提升治理水平，改進(jìn)社會(huì)的法治環(huán)境。

(三)公安機(jī)關(guān)的“補(bǔ)償劑”

《律師法》第二十八條明確界定了律師可以參加調(diào)解、仲裁活動(dòng)，提供非訴訟法律服務(wù)，也即化解社會(huì)糾紛屬于律師的本職工作之一，而化解社會(huì)矛盾糾紛又是維護(hù)執(zhí)法公平公正的最直觀體現(xiàn)。同普通大眾相比，律師因其職業(yè)特性具有相對(duì)更強(qiáng)的法律實(shí)踐能力和更優(yōu)秀的法律視角前瞻性，能夠依法化解社會(huì)矛盾糾紛，依法維護(hù)社會(huì)公平，從法律的角度準(zhǔn)確地做好社會(huì)矛盾糾紛的事前預(yù)防，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾化解矛盾，從而推動(dòng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法體制改革和實(shí)踐創(chuàng)新，維護(hù)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的公平性和有效性。另一方面，律師的參與還能對(duì)原有的警察執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行一定程度上的有效培訓(xùn)。律師的參與能夠幫助擴(kuò)充警察隊(duì)伍的法律知識(shí)范圍和水平，對(duì)其在跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的社會(huì)矛盾化解給予專業(yè)的意見，這不僅節(jié)約了大量的司法資源和人力成本，還提高了化解糾紛的專業(yè)性和公平性，幫助當(dāng)事人得到有效的法律支持，避免因警察的個(gè)人因素而損害當(dāng)事人的利益。

四、江蘇省律師參與社會(huì)矛盾糾紛化解的完善路徑

(一)以“公調(diào)對(duì)接”為基礎(chǔ)完善律師參與化解社會(huì)糾紛機(jī)制

“公調(diào)對(duì)接”對(duì)接機(jī)制是非訴訟調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛發(fā)展中所誕生的江蘇品牌。其充分利用社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，把復(fù)雜的矛盾糾紛分流到調(diào)處中心處理，通過110接出警與各級(jí)調(diào)處中心實(shí)現(xiàn)雙向?qū)?，最大限度得將矛盾糾紛適時(shí)就地化解的工作機(jī)制。[6]江蘇蘇州等多地在進(jìn)駐派出所的人民調(diào)解員中已經(jīng)開始聘用律師。但它存在律師調(diào)解員不能與公安機(jī)關(guān)全天候作戰(zhàn)相銜接，律師調(diào)解員占調(diào)解員比重較小等現(xiàn)實(shí)問題。因此地方政府及有關(guān)的主管部門需要針對(duì)律師制定一套可持續(xù)發(fā)展、行之有效的引導(dǎo)運(yùn)行基本制度，并通過政策引導(dǎo)和機(jī)制規(guī)范，督促律師不斷提高職業(yè)的專業(yè)性和自律性，進(jìn)而能夠充分地發(fā)揮律師在化解社會(huì)矛盾糾紛中的力量。

(二)加大律師參與社會(huì)矛盾糾紛化解的財(cái)政支持

在警務(wù)治理理念下，公安機(jī)關(guān)不能將律師以志愿者的身份對(duì)待，而是購買的服務(wù)。同時(shí)，律師作為一種職業(yè)，也需要對(duì)其工作給予物質(zhì)保障。因此，在推動(dòng)鼓勵(lì)律師參與社會(huì)矛盾糾紛化解工作的同時(shí)，應(yīng)給予律師財(cái)政支持，由政府機(jī)構(gòu)通過政府購買的方式，鼓勵(lì)律師投入到糾紛化解工作中去，調(diào)動(dòng)其工作的積極性，并且政府機(jī)構(gòu)要保證讓律師調(diào)解機(jī)構(gòu)獲得一定的補(bǔ)貼，從而在律師進(jìn)行化解社會(huì)矛盾糾紛的過程中，既可以對(duì)當(dāng)事人不收或減免相應(yīng)的費(fèi)用，又能夠保證調(diào)解機(jī)構(gòu)的正常有效運(yùn)行。

(三)提高社會(huì)對(duì)律師參與社會(huì)矛盾糾紛的認(rèn)識(shí)度和認(rèn)可度

眾所皆知，律師往往是在訴訟中，以辯護(hù)者的身份參與到社會(huì)矛盾糾紛化解中，維護(hù)一方當(dāng)事人的權(quán)利。從當(dāng)前江蘇省各地律師參與社會(huì)糾紛化解的現(xiàn)實(shí)情況來看，公眾對(duì)律師在此活動(dòng)中仍存在著一定的思維定式。律師介入糾紛調(diào)解的時(shí)間點(diǎn)，律師在調(diào)解中的身份問題，以及律師參與到具體事項(xiàng)的處理等問題，仍未有具體統(tǒng)一的規(guī)定，這就導(dǎo)致人民群眾對(duì)律師的所做的糾紛化解工作并不認(rèn)同，甚至?xí)岩陕蓭煹那皝硎菫槠渥陨砝?，是來侵害其?quán)益的。對(duì)此，只有提高社會(huì)認(rèn)識(shí)度，打造江蘇品牌，讓廣大群眾正確地認(rèn)識(shí)到律師在社會(huì)矛盾糾紛化解中的作用，破除傳統(tǒng)意義上律師作為辯護(hù)人的思維定式，才能讓律師在社會(huì)矛盾糾紛的化解工作切實(shí)順利地開展。因此政府有關(guān)部門要積極宣傳，大力引導(dǎo)，讓廣大群眾普遍認(rèn)知和認(rèn)可律師不以辯護(hù)人的身份，而是以中立的第三方的身份參與糾紛化解。

[1]朱力.未來幾年我國重大社會(huì)矛盾的走勢(shì)——基于219位基層黨政一把手的經(jīng)驗(yàn)判斷[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2016，06：72-81.

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[4]薛曉東.法律診所社會(huì)價(jià)值分析[D].2009：10-9.

[5]王華.論律師在化解矛盾糾紛及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的作用[J].法制與社會(huì)，2017.2.

[6]沈惠章.論社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解的“公調(diào)對(duì)接”[J].北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，04：012.