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        《人民調(diào)解法》指導下的城市社區(qū)糾紛化解探析
        ——基于對唐山市古冶區(qū)X社區(qū)的考察

        2018-06-01 06:32:25夏麗娟
        法制博覽 2018年16期
        關(guān)鍵詞:調(diào)解員糾紛司法

        夏麗娟

        華北理工大學人文法律學院,河北 唐山 063015

        當前我國社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出多發(fā)的態(tài)勢,城市社區(qū)作為基層社會治理的基本單位,既是各類矛盾的聚集地,也是化解糾紛的重要場域。人民調(diào)解在城市社區(qū)糾紛化解中發(fā)揮著基石的作用。2011年《中國人民共和國人民調(diào)解法》(以下簡稱《人民調(diào)解法》)的頒布,開啟了人民調(diào)解制度的法治化進程,為強化基層社會糾紛化解能力奠定了堅實的基礎(chǔ)。因而對《人民調(diào)解法》在城市社區(qū)糾紛化解中的運行進行實證考察,具有一定的理論和實踐價值。

        一、《人民調(diào)解法》指導下城市社區(qū)糾紛化解的具體考察

        (一)研究概況

        唐山市古冶區(qū)位于唐山市東部,是唐山市主城區(qū)之一。選擇唐山市古冶區(qū)X社區(qū)作為考察對象是因為全國特別是華北、東北地區(qū)向古冶區(qū)這樣的老工業(yè)城區(qū)很多,X社區(qū)在古冶區(qū)又很具代表性,以其為考察對象,研究結(jié)果具有一定的普適性。為了解X社區(qū)在《人民調(diào)解法》頒布后的糾紛化解實際,筆者進入X社區(qū)進行了為期六個月的實地考察。

        (二)具體考察內(nèi)容

        X小區(qū)2003年經(jīng)過居委會改制為社區(qū)后,成立了兩個社區(qū)。在社區(qū)成立伊始就成立了人民調(diào)解委員會,負責調(diào)解轄區(qū)內(nèi)居民糾紛。自人民調(diào)解委員會成立以來至今,每年都要處理各類矛盾糾紛幾十起。

        1.人民調(diào)解委員會

        筆者通過查閱X小區(qū)兩個社區(qū)的人民調(diào)解委員會的檔案記錄,并對人民調(diào)解員進行訪談,了解社區(qū)人民調(diào)解委員會近5年來糾紛受理情況。

        表1 X社區(qū)人民調(diào)解委員會糾紛受理數(shù)量

        從社區(qū)人民調(diào)解委員會2013-2017年記錄的糾紛數(shù)量來看,近五年受理的糾紛總量沒有大幅度增減的情況發(fā)生,基本維持在年受理量100件以內(nèi)。通過筆者對X社區(qū)部分居民進行訪談發(fā)現(xiàn),雖然《人民調(diào)解法》肯定了人民調(diào)解解決民間糾紛,維護社區(qū)和諧穩(wěn)定的重要作用,但實踐中還是存在著部分居民對人民調(diào)解認同度低的問題。有的居民秉持著司法途徑是解決糾紛的最好方法的觀念,盡管之前并沒有什么法律知識,發(fā)生糾紛后直接訴至法院。有的居民找到人民調(diào)解解決糾紛,并不是因為對人民調(diào)解的認同,而是在他們眼中社區(qū)也是“一級政府”,找社區(qū)解決的這個過程是要有的。盡管國家明確表達了國家鼓勵和支持人民調(diào)解的態(tài)度,但部分群眾依法治國就是依靠法院解決糾紛的觀念根深蒂固。

        2.人民調(diào)解員

        X社區(qū)的人民調(diào)解員主要有兩個來源,一部分由社區(qū)工作人員兼任,一部分由社區(qū)有群眾基礎(chǔ)且熱心公益的居民擔任。在筆者與人民調(diào)解員的訪談中,發(fā)現(xiàn)以下問題:一是人民調(diào)解員自身掌握的法律知識有限,在糾紛化解中更多的是運用擺事實講道理的方法,而一些糾紛關(guān)系到居民的切身利益,因此,當居民的糾紛涉及到法律的專業(yè)性問題時,他們一般會建議居民尋求法律專業(yè)人士的幫助。二是因社區(qū)工作者本身日常工作和調(diào)解工作都需要投入大量的精力,經(jīng)常會出現(xiàn)顧此失彼現(xiàn)象。而居民調(diào)解員雖然熱心公益,但缺乏相應的法律知識支撐,特別是在解決新型社會糾紛時顯得有些力不從心??傊?,人民調(diào)解員隊伍與居民司法需求不相匹配。

        3.調(diào)解協(xié)議

        X社區(qū)人民調(diào)解委員會在化解糾紛的過程中,當事居民雙方達成口頭協(xié)議即時履行的較多,極少簽訂調(diào)解協(xié)議。自《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認程序以來,X社區(qū)并沒有申請司法確認的案例。在對180位居民進行的《城市社區(qū)居民糾紛化解現(xiàn)狀調(diào)查問卷》中,問及“您認為經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議具有法律效力嗎?”,56人認為“具有”,32人認為“不應該具有”,46人認為“通過司法確認后具有”,46人選擇“不了解”。由此可見,調(diào)解協(xié)議在社區(qū)糾紛化解中很少運用的主要原因還在于居民對人民調(diào)解協(xié)議的效力、司法確認程序的不了解。

        4.調(diào)解程序

        《人民調(diào)解法》規(guī)定的調(diào)解程序體現(xiàn)了人民調(diào)解的便捷性、靈活性,這也是植根于基層的人民調(diào)解制度的優(yōu)勢所在。據(jù)筆者的調(diào)查,當前城市社區(qū)有部分糾紛,已經(jīng)超出了社區(qū)人民調(diào)解的功能范圍,需要人民調(diào)解之間,人民調(diào)解與行政調(diào)解、人民調(diào)解與訴訟之間相互協(xié)調(diào)配合,而這種協(xié)調(diào)配合機制卻尚未有效建立。糾紛的產(chǎn)生是一個發(fā)展的過程,如果在糾紛產(chǎn)生之初,人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟之間通過配合機制,或可避免糾紛的升級,從而達到預防糾紛的發(fā)生、節(jié)約司法資源、維護社區(qū)和諧穩(wěn)定的目的。

        5.業(yè)務(wù)指導

        《人民調(diào)解法》規(guī)定了司法行政部門負責指導人民調(diào)解工作,基層人民法院負責對人民調(diào)解進行業(yè)務(wù)指導。據(jù)X社區(qū)人民調(diào)解員反映,司法行政部門在社區(qū)內(nèi)主要是開展普法宣傳活動,以發(fā)宣傳單的方式向居民宣傳法律知識,而針對社區(qū)人民調(diào)解員的培訓近三年沒有開展過,以前培訓也是知識講座的形式,沒有實際調(diào)解技能的培訓。而法院也并未對人民調(diào)解員進行業(yè)務(wù)指導。

        6.經(jīng)費來源

        《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解開展活動所需經(jīng)費由縣級以上地方人民政府負責。據(jù)X社區(qū)人民調(diào)解員介紹,他們調(diào)解居民糾紛并沒有補貼,調(diào)解工作量多少與收入并不發(fā)生聯(lián)系。眾所周知,糾紛的化解需要花費大量時間和精力,在干多干少都一樣的情況下,人民調(diào)解員的工作積極性很難保證。而人民調(diào)解員對糾紛的成功化解又至關(guān)重要,缺乏經(jīng)費保障機制直接影響人民調(diào)解員隊伍建設(shè),從而導致糾紛化解效果難以保障。

        二、完善城市社區(qū)糾紛化解的建議

        (一)整合糾紛化解資源,建立人民調(diào)解內(nèi)外部協(xié)調(diào)機制

        首先,要整合人民調(diào)解內(nèi)部資源,建立人民調(diào)解內(nèi)部協(xié)調(diào)機制。由司法行政機關(guān)牽頭,建立集糾紛的排查、糾紛的化解、信息協(xié)查、人民調(diào)解員培訓、法律知識答疑為一體的人民調(diào)解綜合工作平臺,制定平臺互動考核制度,并將考核結(jié)果用作對人民調(diào)解員予以獎勵的依據(jù)。

        其次,要建立人民調(diào)解與行政調(diào)解之間的外部協(xié)調(diào)機制。應賦予行政調(diào)解更多的義務(wù),設(shè)立專門的行政調(diào)解部門,人民調(diào)解為行政調(diào)解提供必要的協(xié)助,行政調(diào)解及時回復人民調(diào)解的訴求,為糾紛化解提供必須的專業(yè)性支持。

        最后,還要建立人民調(diào)解與訴訟之間的外部協(xié)調(diào)機制。通過法院增設(shè)人民調(diào)解窗口、實施法院委托調(diào)解制度、建立訴調(diào)對接中心等方式,將適合調(diào)解的糾紛建議居民優(yōu)先使用調(diào)解方式解決,從而在保障當事人訴訟權(quán)利的同時,滿足糾紛解決的多元化需求,及時、迅速、有效的化解糾紛。

        (二)加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè),建立獎懲長效機制

        第一,地方政府應從加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)入手,提高城市社區(qū)糾紛化解的水平。我國《憲法》、《人民調(diào)解法》將人民調(diào)解定位為群眾性自治組織,但當前基層社會自治能力有限是個不爭的事實,這就需要政府在服務(wù)型政府建設(shè)過程中,承擔起提高基層法律服務(wù)水平的責任。

        第二,地方政府可以根據(jù)自身情況,編制加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)的實施綱要,樹立近期、中長期目標,逐步提高人民調(diào)解員隊伍素質(zhì)。先通過建立人民調(diào)解專項補貼,并結(jié)合糾紛化解的數(shù)量與糾紛的復雜程度等細化補貼標準,提高人民調(diào)解員的工作積極性。在條件具備時可以招聘專職人民調(diào)解員,對專職人民調(diào)解員的任職資格、招聘方式、履職要求、職務(wù)晉升和職業(yè)發(fā)展作出相應規(guī)定,逐步建立人民調(diào)解員獎懲長效機制,吸引更多有法律專業(yè)知識的人員從事人民調(diào)解工作。

        第三,法院通過建立法庭社區(qū)制度積極履行對人民調(diào)解的業(yè)務(wù)指導職責,在不增加法院工作量的同時,將法律知識培訓以真實案例的形式推送給人民調(diào)解員。注重選擇典型案件,如反映當前城市社區(qū)中傳統(tǒng)糾紛出現(xiàn)的新變化的案件以及物業(yè)糾紛、交通事故糾紛、環(huán)境糾紛、勞動糾紛等現(xiàn)代社會的基本糾紛案例。

        第四,還要加大對行業(yè)調(diào)解、律師調(diào)解、社會組織調(diào)解等行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解的扶持力度,壯大調(diào)解工作隊伍,搭建人民調(diào)解員與其他調(diào)解人員互動平臺,共同服務(wù)于城市社區(qū)糾紛化解。

        (三)提高居民對人民調(diào)解協(xié)議效力的認識,提升人民調(diào)解的權(quán)威性

        一方面,要加大宣傳力度,提高居民對人民調(diào)解協(xié)議效力的認識。人民調(diào)解組織、司法行政機關(guān)、法院等在普法宣傳時,要側(cè)重宣傳人民調(diào)解協(xié)議的效力優(yōu)勢。創(chuàng)新宣傳方式,將普法宣傳與新媒體結(jié)合,充分利用網(wǎng)站、微博、微信公眾號、微視頻等方式,對司法確認程序相關(guān)知識進行普及。

        另一方面,應加強對人民調(diào)解員的培訓,規(guī)范調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容,按照常見糾紛的類別制定規(guī)范的調(diào)解協(xié)議樣本,保證簽訂的調(diào)解協(xié)議經(jīng)得起法律檢驗,不能有違反法律的硬傷,那樣不但不能達到化解糾紛的效果,反而會減損調(diào)解協(xié)議的應用。

        (四)堅持正確輿論導向,弘揚新時代糾紛化解理念

        首先,媒體側(cè)重宣傳人民調(diào)解在現(xiàn)代社會的正當性,引導居民合理選擇糾紛解決方式。媒體宣傳應選取人民調(diào)解化解糾紛的成功案例,特別是在化解環(huán)境糾紛、群體性糾紛等復雜糾紛的典型案例,展現(xiàn)人民調(diào)解化解糾紛的優(yōu)勢。

        其次,依托社區(qū)開展宣傳教育活動,在“法律進社區(qū)”活動中邀請法官、律師等專業(yè)人士為居民講解糾紛化解知識;利用居民微信群推送糾紛化解典型案例;加強對人民調(diào)解員新時代糾紛化解理念的引導,并促使其在從事調(diào)解糾紛的工作中自覺地向居民傳播新時代糾紛化解理念,幫助居民正確認識各種糾紛解決方式的優(yōu)勢與不足。

        最后,依托法學專業(yè)教育,在法學學科教育中增加糾紛化解理念教育,為法律行業(yè)糾紛化解理念的統(tǒng)一奠定基礎(chǔ),增設(shè)教授調(diào)解知識和技巧的課程,提高法律專業(yè)人員的調(diào)解能力。

        [1]范愉.<中華人民共和國人民調(diào)解法>評析[J].法學家,2011(2):1-12.

        [2]范愉.社會轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解制度——以上海市長寧區(qū)人民調(diào)解組織改革的經(jīng)驗為視點[J].中國司法,2004(10):55-62.

        [3]周望.轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解:三個悖論——兼評<人民調(diào)解法>[J].社會科學,2011(10):100-106.

        [4]彭振芳,林秀梅.公民法治意識培育的實現(xiàn)路徑[J].中學政治教學參考,2015(21):26-27.

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