陳水勝

一、目前科研經(jīng)費管理的主要內(nèi)容

（一）科研經(jīng)費按照來源分為兩類，一類是財政科技經(jīng)費（以下簡稱縱向經(jīng)費），另一類是非財政科技經(jīng)費（以下簡稱橫向經(jīng)費）?？v向經(jīng)費包括國家各部委、省、市政府及政府部門撥付的財政科技項目資助經(jīng)費和國家自然科學基金委等基金機構(gòu)撥付的財政科技項目資助經(jīng)費。橫向經(jīng)費包括國內(nèi)外各種組織機構(gòu)、企業(yè)、事業(yè)單位和個人委托的科技項目資助經(jīng)費，主要為科研人員從事技術(shù)開發(fā)、技術(shù)服務、技術(shù)咨詢和職務技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓等所得的經(jīng)費。

（二）科研項目資金科目分為直接費用和間接費用，直接費用一般包括設備費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、勞務費等支出；間接費用主要用于項目承擔單位的成本耗費和對科研人員的績效激勵。

二、農(nóng)業(yè)科研院所在科研經(jīng)費管理中存在的主要問題

（一）科研經(jīng)費管理制度待完善

目前，我國還沒有一部關于科研經(jīng)費、使用、監(jiān)管的系統(tǒng)性法律文件，雖然近年來中央財政為加強財政科技經(jīng)費管理，制定和修訂了一系列科技專項資金管理辦法，國家各部委對不同的專項經(jīng)費（如國家科技支撐計劃、公益性行業(yè)專項、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系等項目）也都有相應的資金管理辦法。但是，不同類型、不同來源的科研項目或課題，其資金管理制度和項目管理方法不盡相同，各級主管部門對經(jīng)費使用也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，且各類資金管理制度和項目管理辦法不配套、不統(tǒng)一，執(zhí)行難度大，具體到各科研院所內(nèi)部科研管理制度更是千差萬別。條塊分割使得科研投入難以聚焦重大需求，科技資源配置效率不高。

（二）科研經(jīng)費監(jiān)管不到位

1.監(jiān)督管理機制滯后。目前，科研經(jīng)費監(jiān)管能力相對于科研經(jīng)費的急速增長處于較低的水平。導致了依然調(diào)整增長的數(shù)額巨大的科研經(jīng)費與有限的監(jiān)管能力和水平之間存在矛盾，給科研經(jīng)費腐敗提供了可乘之機。

2.經(jīng)費監(jiān)管軟弱無力。一是監(jiān)督問責制不建全：監(jiān)督機制存在缺陷，相關部門之間缺乏明確制約的監(jiān)督機制，負責監(jiān)督的不管理，負責管理的不監(jiān)督，缺乏嚴格的制衡機制和約束考核制度，出現(xiàn)問題難以問責追究。二是監(jiān)管不到位：已有的一些制度執(zhí)行落實也不夠；課題下達部門對相關經(jīng)費管理有制度、無監(jiān)督，合同協(xié)議對執(zhí)行單位沒有約束力；三是內(nèi)部審計隊伍弱化，也未充分發(fā)揮審計成果的作用。

從金融市場角度而言，存在“一致行動人”問題。由于用戶的投資策略主要由智能投顧代理進行提供，如果用戶使用的是同一個評價不錯的智能投顧機器人的服務，那么可能造成市場上大量無關聯(lián)、互相獨立的賬戶在操作過程中出現(xiàn)大規(guī)模協(xié)同現(xiàn)象，導致市場風險。

3.績效評價機制不健全?？蒲许椖抗芾砜冃гu價模式和管理機制尚未建立完善，尤其是對經(jīng)費使用的跟蹤管理和結(jié)果評估缺乏系統(tǒng)的政策措施和監(jiān)督機制。“只交學費，不太過問學習成績”，申請經(jīng)費困難，使用經(jīng)費容易的現(xiàn)象普遍存在，它直接影響了科技投入與產(chǎn)出比。

4.監(jiān)管制度操作性不強。一是制訂的規(guī)章制度過于原則、籠統(tǒng)，就事論事多，程序性制度少，制度操作性不強，與科研單位自身實際情況結(jié)合不充分。二是重大決策和關鍵崗位的互相牽制方面還缺少具體的相互制約的規(guī)定，重要經(jīng)濟事項決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督制約程序不明確。三是內(nèi)部審計制度的管理不到位。制度的粗、空、虛，必然導致制度的約束的軟弱乏力，其約束作用就得不到很好的發(fā)揮。

（三）農(nóng)業(yè)科研院所部門之間缺乏協(xié)作監(jiān)管機制

1.項目管理部門與經(jīng)費管理部門銜接不緊密。目前大多農(nóng)業(yè)科研院所科研項目管理和科研經(jīng)費管理往往是分離的：由科研項目管理部門負責項目的申報立項、合同管理、結(jié)題驗收、科研成果統(tǒng)計等；財務部門負責科研經(jīng)費的下?lián)芗昂怂?；?jīng)費開支審批實行的是課題組負責制?？蒲泄芾聿块T重視的是爭取項目、培育成果、按時完成科研指標，而忽視科研經(jīng)費的使用情況和科研經(jīng)費的跟蹤管理；財務部門關注的則是資金使用的合法性，支出是否符合國家會計制度，沒有完整的項目資料與信息，不了解項目進展及支出費用的合理性；審計評價跟不上，致使有些科研經(jīng)費甚至完全由課題負責人個人支配?？蒲泄芾聿块T、財務部門和課題組由于信息不對稱，對科研經(jīng)費認識上會產(chǎn)生差異，出現(xiàn)經(jīng)費使用不當?shù)默F(xiàn)象，使得科研資金的綜合使用效益無法得到及時充分的發(fā)揮。

此外，當一個項目由多家單位共同承擔時，在項目的執(zhí)行過程中，項目主持單位需要根據(jù)合同或協(xié)議將一部分經(jīng)費撥付給協(xié)作單位。協(xié)作單位的財務一般都是獨立的，雖然按合同項目主持單位是此項目經(jīng)費使用和管理的責任主體，但也難以對外撥經(jīng)費進行監(jiān)管。

2.資產(chǎn)管理部門與經(jīng)費管理部門銜接不緊密。盡管在項目申報時對設備購置有嚴格的要求，鼓勵共享、試制、租賃大型專用儀器設備，但由于項目管理部門與財務部門不熟悉固定資產(chǎn)的管理業(yè)務，對使用科研經(jīng)費購置的固定資產(chǎn)缺乏有效的監(jiān)督和管理，往往會導致用科研經(jīng)費購置的固定資產(chǎn)，實際上是課題組內(nèi)的科研人員自己管理，部分科研人員認為利用自己爭取到的科研經(jīng)費購置的科研設備只能由自己的課題組使用，導致有些通用型科研設備重復購置，有些科研設備又處于長期閑置狀態(tài)或利用率極低，造成大量的資源浪費。

（四）預算編制不合理

農(nóng)業(yè)課題經(jīng)費預算編制與實際需求脫節(jié)主要表現(xiàn)在客觀和主觀兩個方面。從客觀來看，農(nóng)業(yè)研究具有受環(huán)境條件影響大、可控性差、周期長、季節(jié)性強等顯著特點，編制農(nóng)業(yè)研究項目時依據(jù)少、不可預見因素又多，增加了預算編制脫離實際需求的可能性。從主觀上，科研項目歷來存在重申報、重立項，輕預算、輕使用的問題。由于缺乏科學的科研管理和考核機制，項目負責人在項目申報時重視項目內(nèi)容，而在經(jīng)費預算編制中卻不夠重視，存在應付的心態(tài)，沒有經(jīng)過認真測算和科學分析，沒有細化預算編制，導致出現(xiàn)項目批復部門認為是不合理支出，核減經(jīng)費預算。

（五）項目支出與科研實際脫節(jié)

由于農(nóng)業(yè)科研立項具有不確定性、農(nóng)業(yè)研究跨度時期長、同時具有季節(jié)性區(qū)域性等特點，導致農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費的實際支出往往與項目的實際需要不一致。而國家對農(nóng)業(yè)項目經(jīng)費的管理采用經(jīng)費劃撥和任務管理兩條線，按照要求項目一經(jīng)立項，科研工作就著手開始，一些費用就發(fā)生了，可從立項到經(jīng)費到位一般需要半年左右，致使科研工作無法按預定計劃實施，往往錯過最佳季。

（六）縱向課題和橫向課題沒有進行分類管理

目前，有關部門只是要求把橫向課題經(jīng)費也納入監(jiān)管范圍，然而由于缺乏實行橫向課題經(jīng)費管理的規(guī)范性文件，大多數(shù)農(nóng)業(yè)科研院所也只是簡單地套用縱向課題經(jīng)費的管理方法來進行橫向課題經(jīng)費的管理，這樣，既分散了監(jiān)管的力量，又降低了監(jiān)管的效率，也影響了監(jiān)管的精準性。

三、發(fā)揮內(nèi)部審計作用，加強科研經(jīng)費監(jiān)管的主要對策

近年來，科研腐敗問題頻頻發(fā)生，針對這種情況，為防患于未然，科研院所應充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用，以審促防、以審促管、以審促改，對審計發(fā)現(xiàn)的問題制定整改清單。為提升科研經(jīng)費監(jiān)管水平，要把黨風廉政建設和審計工作融入到科研項目研究和科技創(chuàng)新工作之中，著力解決科研經(jīng)費使用腐敗方面存在的突出問題，爭創(chuàng)反腐倡廉建設的新局面，為促進科研院所改革創(chuàng)新、發(fā)展穩(wěn)定保駕護航。具體對策如下：

（一）建立完善的農(nóng)業(yè)科研管理制度

近幾年，政府頒布了一系列關于科研項目資金的新政策，強調(diào)遵循客觀規(guī)律，以“放管服”為主導，根據(jù)科學研究的客觀情況來安排經(jīng)費分布，簡化科研經(jīng)費預算編制，酌情下放科研經(jīng)費調(diào)配權(quán)，明確屬于勞務費用范圍的項目。如中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）、《國務院印發(fā)關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》，（國發(fā)〔2014〕64號）、《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）、《中央財政科技計劃（專項、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》（國科發(fā)政〔2015〕471號）《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）等。農(nóng)業(yè)科研院所應該在此基礎上，根據(jù)科研院所的科研實際和特點，針對各個科技專項，建立結(jié)構(gòu)合理、管理科學、程序嚴密、制約有效、切實可行的科研經(jīng)費管理辦法，使管理人員、財務人員、科研人員在業(yè)務實踐中都有章可循、有法可依。在監(jiān)督各項制度的落實方面，科研院所審計部門要配合紀檢部門履行好“監(jiān)督責任”，切實針對領導干部和各類科技人員，執(zhí)行好領導干部個人重大事項報告、述職述廉、民主評議、誡勉談話、民主生活會、經(jīng)濟責任審計和質(zhì)詢制、問責制等黨內(nèi)監(jiān)督制度。

（二）規(guī)范農(nóng)業(yè)科研項目的管理

科研院所審計部門要配合紀委做好本單位內(nèi)部的科研項目管理部門、財務管理部門、資產(chǎn)管理部門、課題組三者之間的協(xié)調(diào)，共同做好科研經(jīng)費的管理工作，保證科研工作的順利進行?？蒲许椖抗芾聿块T協(xié)助課題組對不同來源的科研經(jīng)費采取不同的管理方式，對縱向課題經(jīng)費管理應注重國家政策性和規(guī)范性要求，對橫向課題經(jīng)費的管理應按照合同的具體要求，充分發(fā)揮科研院所縱向經(jīng)費管理的長處和經(jīng)驗，推動科研院所參與橫向課題的競爭。財務部門應協(xié)助課題組編制科研課題立項預算，課題組內(nèi)的科研人員和財務部門的相關人員應進行有效的溝通，必要時可以聘請財務人員進行專業(yè)性財務業(yè)務指導，充分利用本單位的財務信息，制定科學的科研經(jīng)費預算，確保預算的合理性、規(guī)范性；財務部門應該將預算管理、成本核算管理與結(jié)算管理有機的結(jié)合起來，對科研項目經(jīng)費進行動態(tài)管理，協(xié)助課題組人員合理安排科研經(jīng)費支出。資產(chǎn)管理部門要加強資產(chǎn)的精細化管理，根據(jù)利用科研經(jīng)費購入固定資產(chǎn)特性，分類管理。具有通用性的固定資產(chǎn)，課題結(jié)題后由資產(chǎn)管理部門按需求統(tǒng)一調(diào)撥給其他科研項目組使用，避免固定資產(chǎn)重復購入。進一步探索建立資源共享平臺，特別是大型儀器的共享，加強對國有資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理，嚴格政府采購管理。

（三）發(fā)揮內(nèi)部審計的指導監(jiān)督作用

根據(jù)十九大報告中提出“改革審計管理體制，完善統(tǒng)計體制”的精神，按照《國務院關于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）和中辦、國辦印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（中辦發(fā)〔2015〕58號）進一步提出對公共資金、國有資產(chǎn)、固有資源、領導干部經(jīng)濟責任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的要求，科研院所要加強對審計部門的改革，制訂完善科研經(jīng)費內(nèi)部審計制度，明確內(nèi)部審計部門要根據(jù)審計制度和相關科研經(jīng)費管理辦法，對科研經(jīng)費申報、管理、執(zhí)行、結(jié)題等進行監(jiān)督和評價，側(cè)重于科研經(jīng)費管理內(nèi)部控制完善性、預算支出的合規(guī)性、合理性、準確性以及相關性。對科研項目特別是重大科研項目，審計部門要實施全過程跟蹤審計，每項開支都經(jīng)過層層把關，必要時，可組織相關專家進行論證，確保各項開支都能合規(guī)、合理、必要。防止發(fā)生與科研項目無關的經(jīng)費支出。通過審計，對科研經(jīng)費執(zhí)行進行有效的控制，通過科研經(jīng)費的有效監(jiān)督管理，達到資源配置的最優(yōu)化，實現(xiàn)最大效益。

（四）建立科研項目管理問責機制

按照《農(nóng)業(yè)部財務司內(nèi)部審計規(guī)程》、《農(nóng)業(yè)部審計問題整改清單管理辦法》（農(nóng)財發(fā)〔2016〕16號），明確科研項目管理部門、財務部門、資產(chǎn)管理部門和課題組在科研經(jīng)費使用與管理過程中的職責和權(quán)限，建立健全項目經(jīng)費管理問責制。將科研項目的申報與科研項目執(zhí)行情況掛鉤，對于不按相關規(guī)定使用、套取、轉(zhuǎn)移、挪用擠占科研經(jīng)費的項目負責人，給予項目負責人和相關科研人員進行問責。對于性質(zhì)惡劣的違規(guī)違法行為，移交司法機關嚴肅處理。

（五）提高法律意識，有效合理使用科研經(jīng)費

通過宣傳教育，提高科研人員的法律意識和廉潔自律意識?？蒲泄ぷ髡咴陧椖垦芯窟^程中，必須忠于科學研究，并能自覺、合理使用科研經(jīng)費。科研院所要經(jīng)常組織科研工作者進行有效使用科研經(jīng)費方面的培訓，提高課題項目負責人自身素質(zhì)，鼓勵科研工作者互相監(jiān)督經(jīng)費使用情況。另外，在科研經(jīng)費管理過程中，可以將經(jīng)費評審、經(jīng)費分配和經(jīng)費管理過程面向大眾公開，充分發(fā)揮內(nèi)部網(wǎng)絡的作用，構(gòu)建相關部門之間的信息共享平臺，以提高科研經(jīng)費管理的公開性和透明度，確?？蒲薪?jīng)費安全使用。