李 霞 董合忠

制定、完善和有效實施一系列管理制度和管控措施，繼而形成一套權(quán)責一致、制衡有效、運行順暢、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，對于提高單位內(nèi)部治理水平，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)具有重要作用，是省級農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)控建設(shè)的目標，也是事業(yè)發(fā)展的重要保障。在省級農(nóng)業(yè)科研院所推行了三年多的內(nèi)控建設(shè)取得了一定成效，但尚局限在經(jīng)濟業(yè)務(wù)層面上，甚至不能全部涵蓋，單位層面的內(nèi)控管理仍處于粗獷階段。本文以省級農(nóng)業(yè)科研院所為例，總結(jié)了事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)取得的成效，分析了存在的共性問題，提出了相應(yīng)的對策和建議。

一、內(nèi)控制度建設(shè)取得的成效和具體做法

為保障農(nóng)業(yè)科研單位科技創(chuàng)新事業(yè)健康發(fā)展，省級農(nóng)業(yè)科研院所經(jīng)過發(fā)展，在業(yè)務(wù)層面已形成一套相對固定的管理模式，內(nèi)控也有一定的基礎(chǔ)，尤其是近三年的時間進一步加強和完善了管理制度和管控措施，大都形成了一套便于實施、結(jié)合實際、管控有度的內(nèi)部控制體系。為實現(xiàn)單位管理目標和任務(wù)，通過制定制度、采取措施和明確流程，使得內(nèi)部控制成為保護單位資產(chǎn)、預(yù)防和發(fā)現(xiàn)錯誤、舞弊、浪費、濫用權(quán)力和管理低效的重要措施。總體來看，省級農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)控建設(shè)取得顯著成效，主要體現(xiàn)在省級農(nóng)業(yè)科研單位對內(nèi)部控制建設(shè)逐步重視起來，通過宣傳、培訓(xùn)等方式對內(nèi)控的重要性和現(xiàn)實意義以及內(nèi)控的基本信息都有了一定的了解；同時，在內(nèi)部控制制度，特別是財務(wù)管理制度建設(shè)上有了很大進步。這種認識和意識上的轉(zhuǎn)變，以及對內(nèi)控制度建設(shè)的加強，為全面實施內(nèi)部控制打下了基礎(chǔ)。根據(jù)對山東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院3個二級研究所的調(diào)查，各單位在內(nèi)部控制方面主要采取了以下措施和作法。

一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，明確職責。確立“一把手工程”，成立以單位法人牽頭的內(nèi)部控制建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面組織實施內(nèi)控規(guī)范事宜。明確內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為內(nèi)部控制的決策機構(gòu)，統(tǒng)籌安排研究所內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行的全面工作，將內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，涵蓋單位的相關(guān)業(yè)務(wù)和事項，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制。

二是查找風險點，完善制度，流程再造。各單位在研究所范圍內(nèi)開展了內(nèi)控自查自糾調(diào)查，分析總結(jié)各崗位工作存在的問題，通過調(diào)查問卷的形式查找風險點。梳理單位人員管理、基地管理、固定資產(chǎn)管理、成果轉(zhuǎn)化程序及預(yù)算調(diào)整等經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析了各類經(jīng)濟活動風險，確定風險點。單位層面控制從內(nèi)控工作職能、內(nèi)控機制及管理制度的建立健全、關(guān)鍵崗位人員管理、依規(guī)編制財務(wù)信息等方面進行了分析；業(yè)務(wù)控制層面從預(yù)決算、財務(wù)收支、政府采購、資產(chǎn)、項目建設(shè)、合同等六個方面進行了梳理，在此基礎(chǔ)上相關(guān)管理部門共同再造工作流程，并對內(nèi)部管理制度進一步補充完善。

三是引入綜合內(nèi)控，加強制度落地。內(nèi)控建設(shè)機制的完善最終體現(xiàn)在落實上。3個研究所皆建立了以財務(wù)控制為核心的綜合內(nèi)控，實行經(jīng)濟業(yè)務(wù)先置入管理系統(tǒng)后再進入支付環(huán)節(jié)的預(yù)算執(zhí)行控制方式，發(fā)現(xiàn)問題時直擊問題關(guān)鍵、抓住問題要害，完善制度細節(jié)，增強工作力度。尊重科研實際，做好協(xié)調(diào)配合，實行科研管理共管。對經(jīng)濟業(yè)務(wù)崗位職責進行了完善，建立崗位機構(gòu)設(shè)置和授權(quán)管理制度，明確了業(yè)務(wù)歸口管理、歸口審批，實現(xiàn)三權(quán)分離、三員管理。

四是明確單位管理部門參與科研項目執(zhí)行。這一管理創(chuàng)新，一方面能夠讓管理人員更多的了解項目執(zhí)行的相關(guān)業(yè)務(wù)，從監(jiān)督角度加強內(nèi)控力度；另一方面是把科研人員從繁雜的管理事務(wù)中解脫出來。

五是加大宣傳培訓(xùn)，增強風險意識。自開展內(nèi)控建設(shè)以來，單位領(lǐng)導(dǎo)有意明確規(guī)程嚴格按流程定事，管理部門從程序化控制上加入具體措施，財務(wù)部門頻繁宣傳指導(dǎo)業(yè)務(wù)經(jīng)辦注意事項，并分析公開案例原因和處理結(jié)果，從意識和操作兩手共同抓。

六是加強內(nèi)部控制團隊的力量。各單位通過人員轉(zhuǎn)崗、工作調(diào)動和引進人才等方式，不斷加強內(nèi)部控制團隊的力量，特別是注意引進高學(xué)歷的財會人員與固定資產(chǎn)管理人員。3年來，所調(diào)查的3個研究所新引進從事內(nèi)部控制建設(shè)的研究生以上學(xué)歷人員12人。同時，采取新進博士科研人員在管理部門實習(xí)半年的培養(yǎng)措施，有利于科研專業(yè)人員快速熟悉單位工作流程和環(huán)境，增強內(nèi)控意識帶動科研發(fā)展。

二、內(nèi)控制度建設(shè)存在的問題

農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，雖然在長期的實踐中已形成一套自我管理模式，但離目前要求的內(nèi)部控制還有一段距離，而且由于自身的體制特性和復(fù)雜性，內(nèi)部控制建設(shè)仍存在很多共性問題?？偨Y(jié)對3個研究所的調(diào)研情況，具體體現(xiàn)在以下的幾個方面。

（一）對內(nèi)控管理重視程度需要進一步提高

和大多數(shù)農(nóng)業(yè)科研單位一樣，所調(diào)研的3個研究所也存在科研人員學(xué)歷較高、待遇較好，而管理和服務(wù)人員學(xué)歷較低、待遇較差等普遍現(xiàn)象。一個專業(yè)科研單位要發(fā)展，不僅僅需要管理層有前瞻性的專業(yè)眼光，還需要有科研和產(chǎn)業(yè)突擊隊，更需要有強大的政策落實團隊。管理本就具有雙重角色，既要服務(wù)好又要監(jiān)督到位?？稍趯嶋H工作中，具有農(nóng)業(yè)科研特點的單位因更注重專業(yè)技術(shù)水平的提高，對內(nèi)部控制管理的意識較淡薄，加上人事管理政策的不完善，造成管理和科研兩條腿走路不協(xié)調(diào)，發(fā)展不平衡。

（二）對單位內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患認識不足

單位內(nèi)部管理主要集中在涉及內(nèi)部權(quán)力集中的資金支配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府采購、科技成果轉(zhuǎn)化、大型維修維護、人事管理等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位。雖然單位內(nèi)部權(quán)利約束制度已建立，但因一人多崗現(xiàn)象嚴重，加上風險意識淡薄，工作流程和制度約束未能落到實處。

在人才結(jié)構(gòu)上單位更注重科研專業(yè)人才的配備和培養(yǎng)，大多都是科研人員兼管理崗位職責，處于工作方便的考慮，很多工作環(huán)節(jié)不避諱崗位不兼容情況，這種特殊性令內(nèi)控制度落實面臨困難重重。

（三）綜合內(nèi)控管理意識有待提高

內(nèi)控管理是單位內(nèi)部各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一全員參與的系統(tǒng)工程，不是某個部門能獨立完成的。現(xiàn)實情況中，單位人事、財務(wù)、科研等各職能管理部門往往各管一面，管理部門之間不容易就各環(huán)節(jié)工作內(nèi)控形成統(tǒng)一的綜合內(nèi)控管理思路，綜合內(nèi)控協(xié)同完善管理的思想尚未深入；科研項目組重視科研工作，往往忽視與項目執(zhí)行內(nèi)控管理結(jié)合，缺乏項目執(zhí)行安全有效的內(nèi)控意識。同時，管理職能部門與科研業(yè)務(wù)部門沒能有效溝通，內(nèi)控信息上下交流不暢，導(dǎo)致單位內(nèi)控管理資源不能有效聚集，整體支撐力不足，綜合協(xié)調(diào)的內(nèi)部控制管理意識有待提高。

（四）內(nèi)控建設(shè)缺少公認的既定標準

目前農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)控建設(shè)還未形成公認的標準，一般讓財務(wù)部門牽頭進行建設(shè)，從財務(wù)角度建設(shè)一是站位有局限性，管理高度達不到，繼而使單位的科研人員對內(nèi)部控制制度的重要性認識有誤，易將內(nèi)部控制與財務(wù)制度混為一談，對內(nèi)控的執(zhí)行也心有怨言，存在主觀規(guī)避意識，以財務(wù)為主的內(nèi)控措施與監(jiān)督任務(wù)較重。

在內(nèi)控落實中有的領(lǐng)導(dǎo)認為資金支付由單位財務(wù)部門統(tǒng)管，執(zhí)行風險能夠得以防范，內(nèi)控體系的完善意義不大，這種意識使內(nèi)部控制制度不能充分發(fā)揮作用；而且單位受編制的限制，財務(wù)崗位有限，財務(wù)人員人手不足，每人都是兼崗多個職位，只能采用手續(xù)不全不給報銷等手段加強內(nèi)控落實，雖短期取得了一定的成效，長遠來看，精力有限，不能從根本培養(yǎng)自愿按規(guī)矩辦事的意識。具體事務(wù)中需要分離的環(huán)節(jié)重重，又無法定期輪崗，需要各部門之間的緊密聯(lián)系，不利于內(nèi)部控制的操作實施；審計部門、稽核部門、紀檢部門也只能事后控制，出現(xiàn)問題才介入，內(nèi)部控制存在很多隱患。

三、加強內(nèi)部控制制度建設(shè)的思考

根據(jù)單位在內(nèi)部控制機制建設(shè)中發(fā)現(xiàn)的問題、實踐體會以及階段性的成果，我們認為今后步工作應(yīng)側(cè)重在權(quán)責劃分、崗位權(quán)限、決策程序、權(quán)利制衡、制度的完善等方面進行加強。

（一）院所共管，權(quán)責明確

單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組要科學(xué)運用內(nèi)部控制機制原理，結(jié)合自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，合理界定崗位職責、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部權(quán)力運行結(jié)構(gòu)，依托制度規(guī)范和信息系統(tǒng)，完善內(nèi)控體系，將制約內(nèi)部權(quán)力運行嵌入內(nèi)部控制的各個層級、各個方面、各個環(huán)節(jié)。要采取措施、明確權(quán)責，切實履行好內(nèi)部控制建設(shè)的主體責任，建立公平、公開、公正的競爭和激勵機制，積極引進社會第三方參與單位內(nèi)部控制建設(shè)和發(fā)揮外部監(jiān)督作用，形成單位內(nèi)部控制建設(shè)的合力。要充分發(fā)揮下屬單位內(nèi)部控制與主管部門監(jiān)督機制的相互促進作用，形成監(jiān)管合力、優(yōu)化監(jiān)督效果；主動爭取主管部門審計、監(jiān)察等部門的支持，共同推動內(nèi)部控制建設(shè)和有效實施。

（二）因人設(shè)崗改為依職定崗，崗位授權(quán)到人

要精挑細選，發(fā)現(xiàn)“關(guān)鍵少數(shù)”成員。在遵循科研-產(chǎn)業(yè)-管理6∶1∶3、科研團隊中帶頭、骨干、成員1∶3∶6三位一體的基本框架，抓關(guān)鍵少數(shù)，調(diào)動全體職工的積極性，發(fā)揮每個人的優(yōu)勢，建立權(quán)責分明、崗位管理、目標明確、獎懲有效的績效管理機制，實行定崗定責的“雙向選擇”和“集中競聘”機制，強化分工崗位目標和團隊合作績效獎懲辦法。

（三）內(nèi)部管理制度的制定應(yīng)嚴格決策程序

在內(nèi)控活動當中，突出的最薄弱環(huán)節(jié)是缺乏合理有效的監(jiān)督。不論制度制定的有多完善，在缺乏有效考核與控制的狀況下是很難發(fā)揮出其存在的實際作用的。沒有有效的考核監(jiān)督與控制，財會核實質(zhì)量就很難得到保障。在研究制定內(nèi)部管理制度時，嚴格按照單位內(nèi)部決策程序進行，以單位正式文件形式印發(fā)，并在單位內(nèi)部以適當方式公開。

（四）加強內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行

分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)和定期輪崗，是制約權(quán)力運行、加強內(nèi)部控制的基本要求和有效措施。單位根據(jù)自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)、管理層級、崗位職責權(quán)限、權(quán)力運行規(guī)程，切實做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，并定期輪崗。同時，對重點領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位，在健全崗位設(shè)置、規(guī)范崗位管理、加強崗位勝任能力評估的基礎(chǔ)上，通過明確輪崗范圍、輪崗條件、輪崗周期、交接流程、責任追溯等要求，建立干部交流和定期輪崗制度，不具備輪崗條件的單位應(yīng)當采用專項審計等控制措施。對輪崗后發(fā)現(xiàn)原工作崗位存在失職或違法違紀行為的，要按國家有關(guān)規(guī)定追責。

（五）建立健全一系列規(guī)章制度

應(yīng)進一步修訂完善單位財務(wù)管理辦法、內(nèi)部信息公開公示制度、內(nèi)部報銷制度、項目管理辦法、項目預(yù)算調(diào)劑、科研財務(wù)助理崗位設(shè)立、間接費用統(tǒng)籌使用、勞務(wù)費分配管理、結(jié)余資金使用、橫向經(jīng)費自主管理等內(nèi)部管理制度和細則，搭建財務(wù)部門、科研管理和科研項目負責人共享的數(shù)據(jù)信息平臺，完善內(nèi)部風險防控機制，確保國家下放的項目管理權(quán)限“接得住、管得好”，各項制度權(quán)責明確、流程清晰、操作性強、務(wù)實管用。