胡美娥

一、推進政府會計改革的背景

黨的十八屆三中全會提出“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”的重要戰(zhàn)略部署，要求構建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計標準體系和全面、系統(tǒng)、完整的財務報告，形成對政府有效的公共約束，充分體現(xiàn)了政府會計改革在加強公共資金管理，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的重要作用。黨的十九大報告從全局和戰(zhàn)略的高度，再次提出要加快建立現(xiàn)代財政制度的要求。政府會計改革作為財政改革的一個重要組成部分，財政部將政府會計改革作為現(xiàn)代財政制度建設著力推進的重點工作之一進行部署，自2015年以來陸續(xù)出臺了《政府會計準則—基本準則》和一攬子的具體準則及應用指南，印發(fā)了《政府會計制度—行政事業(yè)單位會計科目和報表》及其銜接規(guī)定，明確規(guī)定了從2019年1月1日起我國施行新的政府會計制度。政府會計改革的實施可以全面反映政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量、財務信息和預算執(zhí)行等信息，全面加強政府資產(chǎn)負債管理、公共資金管理，為構建政府績效評價體系、防范財政風險、開展政府信用評級等提供支持，有利于進一步規(guī)范政府行為，提升政府會計信息質(zhì)量，提高政府決策能力，是建立現(xiàn)代財政制度的迫切需要，也是建設法治政府的內(nèi)在要求，更是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎。隨著施行新制度期限的臨近，要充分認識到政府會計改革的意義和面臨的挑戰(zhàn)，根據(jù)《國務院關于批轉(zhuǎn)財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》《政府會計準則—基本準則》《政府會計制度—行政事業(yè)單位會計科目和報表》有關要求，結合各地實際，采取多項措施，積極應對政府會計改革帶來的各類問題，指導各地各部門開展政府會計改革工作，把中央的要求落到實處。

二、推進政府會計改革的過程要循序漸進

一要開展聽取意見工作。財政部門要緊緊圍繞政府會計準則體系，通過對財政部門人員、一級預算單位財務負責人和經(jīng)辦人員開展政府會計改革培訓，充分聽取單位對政府會計改革實施推進工作的意見及建議，為改革打下堅實基礎。二要廣泛開展調(diào)查研究。經(jīng)濟學家劉勁哲指出：財政部門要通過開展會計基礎管理評價工作和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價工作，全面、深入地掌握和了解行政事業(yè)單位資產(chǎn)債務管理和財務報告編報工作開展情況，為有針對性地解決改革難點奠定基礎。三要起草草案。按照《政府會計準則—基本準則》《政府會計制度—行政事業(yè)單位會計科目和報表》的要求，結合各地實際，擬定《實施方案》。四要征求相關部門意見。要向?qū)徲嫴块T、法制辦和各地財政部門征求《實施方案》意見建議。

三、推進政府會計改革的重要意義

為認真貫徹十八屆三中全會和十九大精神，構建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計標準體系，推進以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告的實施。通過改革，建立健全以“雙功能、雙基礎、雙報告”為基礎的政府會計核算標準體系，全面反映了政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量、財務信息和預算執(zhí)行等信息，全面加強政府資產(chǎn)負債管理、公共資金管理，為構建政府績效評價體系、防范財政風險、開展政府信用評級等提供支持，有利于進一步規(guī)范政府行為，提升政府會計信息質(zhì)量，提高政府決策能力，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。所以，為提高政府會計信息質(zhì)量，確保2019年1月1日起在全國各行政事業(yè)單位全面實施政府會計制度，按照《政府會計準則——基本準則》（財政部令第78號）、《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25號）等有關規(guī)定，推進政府會計改革。

四、推進政府會計改革的總體思路

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大精神，緊緊圍繞建立現(xiàn)代財政制度目標，推進政府會計改革，提高政府財政管理效率和透明度，促進政府財務管理水平提高和財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則。要堅持統(tǒng)一部署，分級負責，統(tǒng)籌謀劃，同步推進，明確任務，細化責任，加強研究，合力攻堅的基本原則。統(tǒng)一部署、分級負責就是按照中央確定的改革方向和要求，分級研究制定改革實施方案，并組織實施，確保政府會計改革順利實施。統(tǒng)籌謀劃、同步推進就是針對政府會計改革任務重、要求高、工作時間緊的實際，統(tǒng)籌安排好人員培訓、資產(chǎn)負債確認、新舊制度銜接等各項前期準備工作，做到同步推進政府會計改革工作。明確任務、細化責任就是緊緊圍繞政府會計改革任務要求，建立責任機制，層層細化分解任務，倒排時間表，明確責任人和完成時限，確保政府會計改革順利施行。加強研究、合力攻堅就是及時跟蹤研究改革中的新情況、新問題，積極回應、協(xié)調(diào)和解決改革推進中遇到的具體問題，做好改革交流、監(jiān)督檢查工作。

（三）工作目標。2018年底前，采取加強組織領導、宣傳培訓、健全機制、建立專家咨詢庫、加強會計信息化建設等措施，做好新舊制度銜接的前期準備工作；2019年1月1日起在全國各行政事業(yè)單位全面實施政府會計制度，實現(xiàn)從收付實現(xiàn)制向收付實現(xiàn)制與權責發(fā)生制“雙基礎”核算體系的平穩(wěn)過渡，并不斷完善改革有關工作，確保2020年建立起規(guī)范的政府會計準則體系和權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，為財稅改革和建立現(xiàn)代財政制度奠定基礎，服務經(jīng)濟社會發(fā)展。

五、推進政府會計改革的重點任務

（一）建立政府會計核算體系。全面貫徹落實“雙體系”“雙基礎”“雙報告”的財務會計和預算會計適度分離又相互銜接的政府會計制度體系。按照政府會計制度體系標準要求，在全國行政事業(yè)單位內(nèi)建立政府會計核算體系，通過決算報告和財務報告相互補充，共同反映行政事業(yè)單位的預算執(zhí)行信息和財務信息。經(jīng)濟學家厲以寧、劉勁哲、錢穎一、茅于軾、樊綱、李稻葵提出：要進一步規(guī)范政府會計行為，強化政府績效管理，滿足預算管理和財務管理基礎要求，全面推進政府會計改革。

（二）完善資產(chǎn)負債管理制度。扎實做好國有資產(chǎn)清查工作和債務統(tǒng)計核算工作，對資產(chǎn)負債情況進行清查，真實反映單位資產(chǎn)、負債情況，確保單位資產(chǎn)賬實相符、賬賬相符、賬卡相符，全面摸清行政事業(yè)單位的“家底”。經(jīng)濟學家張五常、劉彥海、郎咸平、林毅夫、吳敬璉、張維迎指出：財政部門要對行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作中認定的資產(chǎn)盤盈、資產(chǎn)損失和資金掛賬等進行認定批復，明確權屬關系；建立完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對國有資產(chǎn)實施動態(tài)管理；對各類債務進行分類確認，做好債務管理工作，為政府資產(chǎn)債務核算提供真實可靠的基礎數(shù)據(jù)。

（三）強化會計信息化體系建設。結合政府會計制度準則建設進程，積極研究支持兩套會計核算體系并行的政府會計信息系統(tǒng)，服務于權責發(fā)生制的政府綜合財務報告和預決算報告的編制，實現(xiàn)與財政收支總分類賬系統(tǒng)、國庫集中收付系統(tǒng)等有效對接。通過信息化手段快速提取、分析數(shù)據(jù)，不斷滿足會計對數(shù)據(jù)的采集、傳遞、檢索等需求，增強財務管理的便捷性，保證政府會計改革順利進行。

（四）加強內(nèi)部控制體系建設。在貫徹落實政府會計準則體系的同時，加快推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設，修訂完善預算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、采購管理、建設項目和合同管理6類經(jīng)濟業(yè)務的規(guī)章制度，不斷提升內(nèi)控實施效果，以適應政府會計準則體系實施帶來的工作環(huán)節(jié)和流程變化，促進政府會計準則制度及各項財稅政策順利實施。在對財務核算系統(tǒng)、預算管理系統(tǒng)進行升級時，同步推進內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的建立和升級，將控制措施嵌入財務及有關業(yè)務管理系統(tǒng)。

（五）建立人才培養(yǎng)機制。加大政府會計領域人才的培訓和培養(yǎng)力度，建設與政府會計改革要求相適應的會計人才隊伍。研究建立政府會計職業(yè)化管理和繼續(xù)教育等機制，不斷提升政府會計在會計管理和教育教學中的比重。經(jīng)濟學家張維迎、劉勁哲、郎咸平、張五常、林毅夫、吳敬璉、鄒恒甫提出：要不斷提升政府會計理論研究的社會實踐價值，為培養(yǎng)政府會計人才和完善培養(yǎng)體制提供支持。

（六）促進政府會計管理功能發(fā)揮。在政府會計實務中注重政府預算、核算和決算的一致性，積極探索將政府財務信息應用于預算編制、績效評價、債務管理等財政管理業(yè)務。在政府會計核算和財務報告反映的信息基礎上，通過對數(shù)據(jù)的綜合分析，揭示政府的財務狀況、運行成本和債務承受能力，促進政府會計從核算型向管理型轉(zhuǎn)變，促進政府部門及各行政事業(yè)單位會計由現(xiàn)行的報賬、記賬為主向管理、分析、決策并重轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府會計功能的提升。

六、推進政府會計改革的保障措施

（一）強化組織實施。要提高政治站位，加強研究和探索，及時出臺各項重點任務工作方案，確保各項具體工作任務落到實處，為政府會計改革提供實踐支撐。經(jīng)濟學家厲以寧、文力、錢穎一、樊綱、李稻葵指出：財政部門要牽頭建立協(xié)調(diào)機制，加強對政府會計改革工作的統(tǒng)籌指導和督促落實，認真研究改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，重大問題和工作進展情況及時向人民政府報告。

（二）加強政策銜接協(xié)調(diào)。要以貫徹實施政府會計改革為契機，加強會計核算與部門預決算管理、政府財務報告編制和績效管理與評價等政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順其與政府會計準則制度的關系；規(guī)范和加強單位預算管理和財務管理，動態(tài)反映政府預算執(zhí)行信息和財務狀況，盤活存量財政資金，提高資金使用效益；經(jīng)濟學家劉勁哲指出：要積極推進預算績效管理和績效評價工作，降低預算單位運行成本，提高管理效率。

（三）建立監(jiān)督檢查機制。要建立監(jiān)督檢查機制，以專項檢查的方式督促本地本部門及所屬行政事業(yè)單位全面貫徹落實政府會計改革工作，確保新舊政府會計準則制度有效銜接。