張云燕

天津市河東區(qū)人民檢察院，天津 300171

一、檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督存在的問題

(一)立案監(jiān)督線索來源少

按照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》規(guī)定，刑事立案監(jiān)督職能由偵查監(jiān)督部門承擔。結(jié)合自身工作職能，偵查監(jiān)督部門獲取立案監(jiān)督線索的途徑主要有三條：一是在審查逮捕工作中發(fā)現(xiàn)，二是案件當事人向檢察機關(guān)控告、申訴和舉報，三是通過刑事司法與行政執(zhí)法銜接機制獲得。

受審查逮捕案件審查期限和辦案人員力量制約，偵查監(jiān)督部門很少主動通過摸排走訪獲取立案監(jiān)督線索，通常是在審查逮捕中發(fā)現(xiàn)，或者被動等待控告申訴舉報。而立案是審查逮捕的前置程序，有大量刑事案件在立案偵查后，公安機關(guān)并不進行提請審查批準逮捕，使得檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門通過審查逮捕發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索十分有限。公安機關(guān)以未達到立案標準不予立案，或?qū)攤刹榈陌讣鳛橹伟舶讣幚?，案件則無法進入刑事偵查、訴訟程序，檢察機關(guān)亦無法獲知案件線索。

(二)立案信息了解少

檢察機關(guān)基于法律規(guī)定和自身在刑事訴訟中承擔的階段性職能，難以實現(xiàn)在立案階段介入案件，掌握公安機關(guān)立案的詳細情況，檢警雙方在立案階段存在嚴重的信息不對稱，造成檢察機關(guān)立案監(jiān)督權(quán)的行使過于被動。事實上，檢察機關(guān)只有充分獲取案件和公安機關(guān)立案相關(guān)行為的信息，才能合理判斷立案行為是否具備合法性，從而進一步確定是否啟動監(jiān)督程序。然而，在現(xiàn)行的刑事案件偵查程序下，對于應立而不立的案件，是無法進入檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門視野的。例如，公安機關(guān)因警力不足、查辦難度大等原因主動撤案，且案件當事人并未進行舉報申訴，則檢察機關(guān)對于公安機關(guān)的違法撤案行為就無從知曉。而對于不應該立案而立案的案件，一直到審查逮捕階段，檢察機關(guān)才初次接觸犯罪嫌疑人和案件材料，錯誤立案情況才初次有了被糾正的可能，造成立案監(jiān)督權(quán)的缺位和延遲。

(三)檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)受限

在現(xiàn)行的《刑事訴訟法》中，沒有關(guān)于檢察機關(guān)立案監(jiān)督調(diào)查核實的規(guī)定?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》作為司法解釋，其位階較低，導致檢察機關(guān)開展立案監(jiān)督調(diào)查核實存在依據(jù)不足、程序不明、手段欠缺等問題。檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門通過調(diào)查核實獲取的證據(jù)材料能否作為刑事證據(jù)使用，亦無明確規(guī)定。

(四)立案監(jiān)督缺乏剛性約束力

立案監(jiān)督作為一種事后監(jiān)督程序存在，其意義在于糾正公安機關(guān)的錯誤立案情況，進而阻止或者啟動偵查程序。但是，公安機關(guān)作為偵查權(quán)掌控方，即使檢察機關(guān)對錯誤立案情況進行了監(jiān)督，立案后偵查的進展，提請批準逮捕、移送審查起訴仍然由公安機關(guān)決定。如果公安機關(guān)立而不偵，消極推諉，檢察機關(guān)并沒有積極有效的約束手段和控制方法。

二、產(chǎn)生問題的原因分析

(一)檢察機關(guān)立案監(jiān)督力量不足

在檢察機關(guān)內(nèi)部，立案監(jiān)督職能劃歸在偵查監(jiān)督部門。偵查監(jiān)督部門同時承擔了審查逮捕、偵查活動監(jiān)督等職能，近年來，審查逮捕案件數(shù)量大幅增加，基層檢察機關(guān)“案多人少”的矛盾十分突出，檢察官辦案的主要精力無法顧及立案監(jiān)督，在內(nèi)部管理上，對檢察官通常只有審查逮捕工作的考核，對開展立案監(jiān)督?jīng)]有任務要求?？陀^上，偵查監(jiān)督部門有限的監(jiān)督力量，從廣度、深度上都不具備監(jiān)督公安機關(guān)受案、立案全過程的能力。

(二)立法規(guī)定不完善

現(xiàn)行《刑事訴訟法》第111條規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對公安機關(guān)應立案而不立案的案件進行監(jiān)督，對于公安機關(guān)不應立案而立案的案件，人民檢察院是否有監(jiān)督權(quán)，《刑事訴訟法》沒有規(guī)定。檢察機關(guān)開展立案監(jiān)督的方式方法、程序手段等，《刑事訴訟法》均沒有相關(guān)條款做出規(guī)定。法律規(guī)定的缺位和模糊，造成立案監(jiān)督權(quán)在司法實踐工作中缺乏依據(jù)，有名無實，基層檢察機關(guān)在行使立案監(jiān)督權(quán)的過程中無從入手，得不到公安機關(guān)、行政執(zhí)法部門的有效配合，嚴重影響了立案監(jiān)督工作的實際效果。

(三)立案監(jiān)督與立案標準不統(tǒng)一

現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定，公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍立案偵查。最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院立案監(jiān)督問題解答》提出，“人民檢察院通知公安機關(guān)立案的案件，應當從嚴掌握，一般應是能夠逮捕、起訴、判刑的案件?！边@就無形中提高了立案監(jiān)督的標準。立案監(jiān)督標準和立案標準的不統(tǒng)一，使檢察機關(guān)在行使立案監(jiān)督權(quán)時出現(xiàn)困惑。

(四)案件考核制度不合理

由于受到維穩(wěn)任務和破案率的影響，公安機關(guān)為達到案件業(yè)績考核要求，在辦理刑事案件時，通常采取不破不立，先破后立的方式，即在立案前就進行大量的偵查取證工作，如果沒有收集到足夠充分的證據(jù)，便不予立案，或者將應立案偵查的案件作為治安管理案件處理，造成大量應打擊的犯罪案件無法進入偵查、訴訟程序。檢察機關(guān)同樣面臨業(yè)績考核壓力，為了完成立案監(jiān)督任務，在存在線索來源少、監(jiān)督力量不足等問題的形勢下，不得不降低姿態(tài)，要求公安機關(guān)主動提供問題案件，作為立案監(jiān)督案件來源，監(jiān)督權(quán)有名無實。

三、強化刑事立案監(jiān)督的途徑對策

(一)拓寬立案監(jiān)督線索來源渠道

建立檢察機關(guān)、公安機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)常態(tài)化的工作聯(lián)系機制，定期召開聯(lián)席會議，從制度層面加強公安機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)配合檢察機關(guān)開展立案監(jiān)督的積極性、主動性。檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門應加強立案監(jiān)督力量，強化辦案檢察官監(jiān)督意識，將立案監(jiān)督數(shù)量和質(zhì)量列入檢察官業(yè)績考評體系。與檢察機關(guān)內(nèi)部控申、民行等部門加強溝通聯(lián)系，深入挖掘立案監(jiān)督線索。加強檢察機關(guān)立案監(jiān)督職能宣傳，使案件當事人在發(fā)現(xiàn)有公安機關(guān)違法立案現(xiàn)象時，及時向檢察機關(guān)申訴舉報。

(二)搭建案件信息共享平臺

建設檢警乃至整個司法系統(tǒng)的政法專線網(wǎng)絡，是國家信息化戰(zhàn)略的重要部署。通過技術(shù)手段，搭建行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)與檢察機關(guān)之間的案件信息共享平臺，打破檢察機關(guān)無法獲取公安機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)案件信息的障礙，是實現(xiàn)被動監(jiān)督向主動監(jiān)督轉(zhuǎn)變的重要途徑。檢察機關(guān)應提升信息分析運用能力，確定重點監(jiān)督領(lǐng)域，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。公安機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)通過信息共享平臺，亦能及時獲取檢察機關(guān)的監(jiān)督審核情況，保障刑事立案監(jiān)督取得實際成效。

(三)完善立案監(jiān)督相關(guān)立法規(guī)定

通過完善立法，加強檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督的剛性約束力?！缎淌略V訟法》關(guān)于立案監(jiān)督的條款中，應增加檢察機關(guān)對于公安機關(guān)不應當立案而立案啟動監(jiān)督程序的相關(guān)規(guī)定，從而形成立案監(jiān)督法律規(guī)定的完整體系。不同位階法律與司法解釋應統(tǒng)一立案監(jiān)督與立案的執(zhí)行標準，為檢察機關(guān)提供明確統(tǒng)一的法律適用指向。明確檢察機關(guān)在立案監(jiān)督程序中的調(diào)查權(quán)，為檢察機關(guān)調(diào)取證據(jù)材料提供法律依據(jù)。制定關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接的單行立法，規(guī)定對涉嫌犯罪案件的移送標準、期限、程序和證據(jù)要求，明確對其行政執(zhí)法機關(guān)責任人的追責程序。明確規(guī)定檢察機關(guān)在兩法銜接中的監(jiān)督地位、職責和具體措施等，不斷增強監(jiān)督剛性。

(四)制定合理的案件考核制度

公安機關(guān)在刑事案件中不破不立、先破后立的現(xiàn)象，歸根結(jié)底是由不合理的案件考核制度造成，其負面影響是致使大量刑事案件無法正式進入偵查程序，不利于有力打擊犯罪。與此同時，檢察機關(guān)沒有“能捕、能訴、能判”把握的刑事立案監(jiān)督數(shù)量，直接影響到偵查監(jiān)督部門的業(yè)績考核。上級部門在制定案件考核制度時，應嚴格遵循刑事立案的標準，細化、明確考核指標，將不利于打擊犯罪、發(fā)揮檢察機關(guān)監(jiān)督職能的考核指標摒棄出考核體系，促進檢警雙方規(guī)范偵查與監(jiān)督行為。