汪姝邑

宜興市人民法院，江蘇 宜興 214200

一、正激勵(lì)制度的含義及必要性

正激勵(lì)是一種用經(jīng)濟(jì)刺激或誘導(dǎo)的方式來(lái)鼓勵(lì)政府積極履行環(huán)保職責(zé)，努力改善本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。它與對(duì)政府的負(fù)激勵(lì)措施相對(duì)應(yīng)，負(fù)激勵(lì)措施主要是通過(guò)對(duì)政府及工作人員責(zé)任的強(qiáng)化來(lái)逼迫政府履行環(huán)保職責(zé)，如規(guī)定行政處罰，問(wèn)責(zé)制度等。[1]環(huán)境是公共產(chǎn)品，政府作為公共產(chǎn)品的最大提供者，在理論和現(xiàn)實(shí)中都應(yīng)該成為環(huán)境的最重要保護(hù)主體。同時(shí)，政府是理性經(jīng)濟(jì)人有自利性，因此只有用積極的經(jīng)濟(jì)刺激措施和合理的政績(jī)考核機(jī)制來(lái)轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的思維模式，才會(huì)激勵(lì)政府更加主動(dòng)地履行環(huán)保職責(zé)。

二、我國(guó)政府消極履行環(huán)保職責(zé)的原因

(一)分稅制和現(xiàn)行考核機(jī)制使地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展

分稅制是指中央和地方政府在稅收征收和支配上的權(quán)限劃分。地方政府的主要稅源是增值稅和企業(yè)所得稅，因此，只有大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)。[2]對(duì)經(jīng)濟(jì)追求的后果，難免會(huì)以犧牲環(huán)境為代價(jià)，降低對(duì)企業(yè)的環(huán)境要求。在以發(fā)展為主線的國(guó)情下，地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核也主要以當(dāng)時(shí)的GDP為指標(biāo)。在自身利益的驅(qū)使下，大規(guī)模搞建設(shè)、上項(xiàng)目，環(huán)保自然成為了走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象。

(二)污染收費(fèi)成了斂財(cái)?shù)氖侄?，環(huán)保部門治理環(huán)境污染積極性不高

地方政府的財(cái)政來(lái)源有限，除了稅收之外，各種收費(fèi)也成了重要增加財(cái)政的手段。環(huán)保部門主要通過(guò)對(duì)排污企業(yè)的收費(fèi)和罰款來(lái)獲得收入，一旦加大打擊力度，很多企業(yè)必然被關(guān)?；蚱飘a(chǎn)，環(huán)保部門的自身利益也會(huì)受到很大限制?，F(xiàn)實(shí)中排污企業(yè)和環(huán)保部門已形成了默契的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，排污企業(yè)是環(huán)保部門的金庫(kù)，環(huán)保部門必然會(huì)放松對(duì)其監(jiān)管。

(三)環(huán)保的技術(shù)性強(qiáng)、資金投入大、回報(bào)不顯著，使地方政府缺乏環(huán)保積極性

我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家同時(shí)也是發(fā)展很不均衡的國(guó)家，在很多地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍是最重要的問(wèn)題，要進(jìn)行環(huán)保除犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展外還要投入巨額資金。同時(shí)，環(huán)境投入的收益也不顯著甚至沒(méi)有后續(xù)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，有些地區(qū)享受了良好環(huán)境但并沒(méi)有給予提供方補(bǔ)償。因此，對(duì)于多數(shù)地方政府而言是沒(méi)有環(huán)保積極性的。

三、我國(guó)環(huán)境保護(hù)中構(gòu)建政府正激勵(lì)制度

地方政府作為環(huán)保最重要的主體也是良好環(huán)境的提供者，其積極性不高必然導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化，威脅著人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此如何調(diào)動(dòng)政府環(huán)保積極性，構(gòu)建政府環(huán)保的正激勵(lì)制度是我們亟需探索的。

(一)合理劃分稅收分配，改革考核機(jī)制

拓展地方政府的財(cái)政來(lái)源，避免一味依賴當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，如適當(dāng)把現(xiàn)有國(guó)稅中部分稅種的征收權(quán)下放到地方。另外，實(shí)行以“綠色GDP”為主的地方官員考核機(jī)制，加入如空氣質(zhì)量值、綠化面積、有無(wú)重大污染事件等環(huán)境考核指標(biāo)；徹底執(zhí)行環(huán)境保護(hù)“一票否決制”；對(duì)于環(huán)境保護(hù)搞得好的地方領(lǐng)導(dǎo)予以政治和經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)。

(二)費(fèi)改稅，切斷政府和排污企業(yè)的利益鏈條

把現(xiàn)行排污費(fèi)等各種污染和資源費(fèi)改為排污稅、資源稅，適當(dāng)擴(kuò)大資源稅的征稅范圍。稅收更加穩(wěn)定、規(guī)范，能夠避免收費(fèi)的隨意性，徹底切斷環(huán)保部門和排污企業(yè)的利益鏈條，讓環(huán)保部門痛下決心去整治排污企業(yè)，嚴(yán)格執(zhí)行我國(guó)的環(huán)境法律法規(guī)。

(三)建立跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償制度，完善國(guó)家統(tǒng)一專項(xiàng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

建立跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償制度很有必要，不僅是基于公平，而且能在更大程度上鼓勵(lì)環(huán)保。對(duì)于補(bǔ)償形式，目前最現(xiàn)實(shí)的是國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。支付基點(diǎn)是地方稅收和專項(xiàng)支付，但我國(guó)環(huán)境稅的征收對(duì)象和數(shù)額都很小，況且我國(guó)沒(méi)有專項(xiàng)環(huán)境治理轉(zhuǎn)移支付，這就在制度上限制了我國(guó)環(huán)保的資金支持。所以，我們有必要借鑒美國(guó)的“超級(jí)基金”，即建立穩(wěn)定的專項(xiàng)環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基金，這筆基金主要來(lái)源于資源稅和各種污染稅。對(duì)環(huán)保有貢獻(xiàn)或有必要犧牲環(huán)境的地方政府通過(guò)專業(yè)評(píng)估來(lái)確定支付數(shù)額，劃入地方政府賬戶，以此來(lái)支持地方政府積極履職，可有效改變我國(guó)環(huán)保資金缺口大、專業(yè)人員不足、專業(yè)設(shè)備缺乏的現(xiàn)狀。

(四)構(gòu)建以正激勵(lì)為主，正負(fù)激勵(lì)相結(jié)合的激勵(lì)體制

對(duì)于地方政府而言，正面的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)是最好的促使其履職的方式。完善和強(qiáng)化對(duì)政府的負(fù)激勵(lì)也必不可少，這是時(shí)刻懸在地方政府頭上的達(dá)摩斯之劍，是保證對(duì)政府的正激勵(lì)一旦失效的強(qiáng)大威懾武器。二者的有機(jī)結(jié)合將會(huì)對(duì)地方政府積極履行環(huán)保職責(zé)提供很好的制度保障。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天不僅要重發(fā)展的速度更要關(guān)注發(fā)展的質(zhì)量，在發(fā)展中保護(hù)，對(duì)環(huán)境對(duì)將來(lái)負(fù)責(zé)才是我們應(yīng)該秉持的發(fā)展觀！