劉凱欣

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073

北極即北冰洋，指北極圈以?xún)?nèi)的面積約1478萬(wàn)平方公里的區(qū)域。除了少量島嶼外，并無(wú)陸地。北冰洋是世界四大洋中面積最小的一個(gè)，但是其島嶼數(shù)量眾多，島嶼的總面積約380萬(wàn)平方公里。絕大部分島嶼已被環(huán)北極圈的八個(gè)國(guó)家所有。北極常年氣候嚴(yán)寒，絕大部分的表面終年被海冰覆蓋，但是隨著北極氣候的變化，北極的冰川開(kāi)始消融。

一、北極發(fā)生氣候變化，顯露資源價(jià)值和戰(zhàn)略?xún)r(jià)值

近年來(lái)，由于北極地區(qū)的急劇變化讓很多國(guó)家“重新發(fā)現(xiàn)北極”，諸多國(guó)家的目光聚集在北極上，引起了關(guān)于北極地區(qū)主權(quán)和資源歸屬的熱烈爭(zhēng)論。

(一)北極氣溫上升，帶來(lái)多方面影響

聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)發(fā)布的關(guān)于氣候變化的第四次評(píng)估報(bào)告。《氣候變化2007：自然科學(xué)基礎(chǔ)》中提出：“觀測(cè)數(shù)據(jù)表明，近100年來(lái)，北極平均海冰面積以每10年2.7%的速率退縮，較大幅度的退縮出現(xiàn)在夏季，為每10年7.4%。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，北極多年凍土頂層溫度的上升幅度已高達(dá)3攝氏度。”而北極理事會(huì)發(fā)布的2008年發(fā)布的《北極氣候變化影響評(píng)估》和北極監(jiān)控與評(píng)估項(xiàng)目2011年發(fā)布的《北極地區(qū)的雪、水、冰和永凍層》中，都提出北極地區(qū)溫度升高的觀察結(jié)論。

北極溫度升高會(huì)帶來(lái)多方面的影響。在生態(tài)環(huán)境方面，溫度升高將會(huì)給北極生態(tài)帶來(lái)極大的破壞，海冰減少對(duì)北極熊、海豹等生物的生存造成威脅。同時(shí)海冰融化使海平面升高將影響全球沿海城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在北極戰(zhàn)略?xún)r(jià)值方面，北極冰融使得北極地區(qū)航道、礦產(chǎn)資源的利用成本降低、可利用性加強(qiáng)。在航道資源上，隨著全球氣候變暖、冰川融化、航海季節(jié)延長(zhǎng)，連接西歐、東南亞之間的最短的海上航道——西北航道可能徹底貫通。北極航線(xiàn)是指穿過(guò)北冰洋連接大西洋與太平洋的航線(xiàn)，是連通亞洲、歐洲遠(yuǎn)洋航線(xiàn)中的最短航線(xiàn)，西北航道的開(kāi)通可以大幅的節(jié)約運(yùn)輸成本，同時(shí)還有可能形成一個(gè)涵蓋俄羅斯、北美、東亞的環(huán)北極經(jīng)濟(jì)圈，毫無(wú)疑問(wèn)具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在礦產(chǎn)資源上，北極擁有豐富的礦產(chǎn)資源，蘊(yùn)藏有大量的優(yōu)質(zhì)煤，盛產(chǎn)金、銀、鉆石、鈾等重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)。在冰川融化后，開(kāi)采礦物的門(mén)檻降低，礦物資源的可利用性加強(qiáng)。

(二)冰雪消融，資源價(jià)值和戰(zhàn)略?xún)r(jià)值可利用性加強(qiáng)

除了以上北極氣候變化后顯露出的經(jīng)濟(jì)上的資源價(jià)值外，北極還表現(xiàn)出重要的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。早在第一次世界大戰(zhàn)時(shí)，北極就表現(xiàn)出了其重要的戰(zhàn)略意義。到了冷戰(zhàn)期間，北極更是成為了以美蘇兩國(guó)為首的東西方兩大軍事集團(tuán)對(duì)峙的前線(xiàn)，伴隨著蘇聯(lián)的解體，冷戰(zhàn)結(jié)束，使得北極地區(qū)的緊張局勢(shì)有所緩解。現(xiàn)在，冰川消融后的北極通航難度降低，其擁有聯(lián)系亞、歐、北美三大洲的最短航線(xiàn)、位于北冰洋、太平洋、大西洋連接的海洋要道的戰(zhàn)略地位顯露。北極的變化將對(duì)世界經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和地緣政治格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

二、北極地區(qū)的國(guó)際爭(zhēng)端

北極發(fā)生的變化讓北極的資源價(jià)值和戰(zhàn)略?xún)r(jià)值展現(xiàn)在各國(guó)面前，吸引著諸國(guó)對(duì)于北極地區(qū)主權(quán)和資源歸屬進(jìn)行激烈爭(zhēng)論。其中有兩個(gè)最為突出的爭(zhēng)端，一為北極海域劃界及其資源歸屬爭(zhēng)端，二為北極航道爭(zhēng)端。

(一)北極海域劃界及資源歸屬之爭(zhēng)

在北冰洋劃界及其資源歸屬爭(zhēng)端方面，由于北冰洋海域的劃界直接關(guān)系到北極資源開(kāi)發(fā)利用等權(quán)益，北極國(guó)家極力在海域劃界方面獲得更大的管轄范圍。這一方面的爭(zhēng)議可以分為兩類(lèi)，一個(gè)是單純的海洋邊界的劃定，一個(gè)是大陸架劃界爭(zhēng)端。早在1926年，蘇聯(lián)依據(jù)“扇形原則”要求扇行空間內(nèi)的一切陸地、島嶼以及流動(dòng)冰群。這一單方主張受到美國(guó)、挪威等其他北極國(guó)家的反對(duì)，最后沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，美國(guó)與俄羅斯、美國(guó)與加拿大、挪威與俄羅斯、加拿大與丹麥、丹麥與挪威之間對(duì)于相互重疊的海洋權(quán)利有不同的主張，在海洋邊界的劃定方面產(chǎn)生爭(zhēng)議。這些爭(zhēng)議部分隨著雙方之間達(dá)成的協(xié)定而得到解決，部分由于雙方的爭(zhēng)執(zhí)而依然僵持不下。

在大陸架劃界方面，近年來(lái)俄羅斯、加拿大、丹麥在羅蒙諾索夫海峽的主權(quán)爭(zhēng)端方面相爭(zhēng)不下。加拿大、丹麥之間圍繞漢斯島主權(quán)、加拿大與美國(guó)之間圍繞波菲特海管轄權(quán)的爭(zhēng)端也在加劇。各方都認(rèn)為這些海嶺、海底高地都是本國(guó)陸地領(lǐng)土的自然延伸，而由于北冰洋的終年冰雪覆蓋，進(jìn)行大陸架勘查難度大，各國(guó)要拿出支持大陸架劃界申請(qǐng)的科學(xué)證據(jù)難。

(二)北極海域的航道之爭(zhēng)

由于全球氣溫升高、冰川融化，加拿大沿岸的西北航道和俄羅斯西伯利亞沿岸的東北航道在不久的未來(lái)將開(kāi)通。一些北極國(guó)家對(duì)西北航道和東北航道主張主權(quán)，引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)議。例如，俄羅斯、加拿大兩國(guó)，根據(jù)歷史性水域和直線(xiàn)基線(xiàn)原則，將航道視為內(nèi)水航道，依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)規(guī)則，要求過(guò)往船只接受管轄、繳費(fèi)以及接受強(qiáng)制破冰服務(wù)等。2010年加拿大實(shí)施了強(qiáng)制性的“加拿大海岸警備隊(duì)北極交通系統(tǒng)”，要求在北緯60度以北航行的有關(guān)船舶必須向加方報(bào)告有關(guān)情況。而其他的非北極國(guó)家則主張，北極航道屬于用于國(guó)際航行的海峽，適用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的過(guò)境通行制度，各國(guó)有權(quán)不經(jīng)批準(zhǔn)自由航行。雙方對(duì)于北極航道法律地位的定位差異導(dǎo)致雙方對(duì)于有關(guān)航道的使用爭(zhēng)端不斷。

三、北極地區(qū)的國(guó)際法制現(xiàn)狀

北極地區(qū)的國(guó)際法制主要由三部分組成，一部分是一般性國(guó)際條約，一部分是專(zhuān)門(mén)性國(guó)際條約。專(zhuān)門(mén)性的國(guó)際公約由雙邊條約和多邊條約組成。還有一部分是由以北極理事會(huì)為核心形成的“軟法”。以上幾部分共同構(gòu)成北極地區(qū)的國(guó)際法制，是解決北極爭(zhēng)端、治理北極事務(wù)的主要國(guó)際法依據(jù)。

在一般性國(guó)際條約方面，有關(guān)國(guó)際海洋的公約可以適用北極。北極地區(qū)盡管有70%的面積被冰層覆蓋，但是其冰層之下的水流是與全球的海洋交互流動(dòng)，北極地區(qū)屬于海洋的一部分，所以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在北極地區(qū)可適用，并且由于北極法制的不完善，《公約》還處于北極地區(qū)國(guó)際法律制度的中心位置，是處理北極海上活動(dòng)引起的國(guó)際爭(zhēng)端的基礎(chǔ)。《公約》中關(guān)于領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、毗連區(qū)、大陸架的規(guī)定可以適用于北極劃界爭(zhēng)端，而有關(guān)船舶航行的過(guò)境通行制度、無(wú)害通過(guò)制度、通知義務(wù)等等的規(guī)定可以適用于北極航道爭(zhēng)端。除此之外國(guó)際海事組織有關(guān)船舶通行和海洋環(huán)境污染的眾多國(guó)際公約也可適用。如《防止船舶造成污染的國(guó)際公約》、《防止因傾倒廢物及其他廢物污染海洋公約》。這些國(guó)際海洋法公約并沒(méi)有對(duì)于北極地區(qū)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，但是從其目的和內(nèi)容來(lái)看，北極地區(qū)應(yīng)屬于其效力范圍之內(nèi)。

在針對(duì)北極的專(zhuān)門(mén)條約方面，1911年，美國(guó)、俄國(guó)、英國(guó)、日本共同簽署《保存和保護(hù)北太平洋的海狗公約》，該公約限制了各國(guó)在特定區(qū)域內(nèi)對(duì)于海狗的獵殺，是對(duì)有關(guān)海狗這一北極海域海洋生物物種的保護(hù)。該公約的制定為后來(lái)的海洋生物資源的國(guó)際立法和保護(hù)提供了經(jīng)驗(yàn)。1920年《斯匹次卑爾根群島條約》由多國(guó)簽訂，該條約主要是為了解決圍繞斯匹次卑爾群島的主權(quán)和資源爭(zhēng)端。1973年11月，加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)與前蘇聯(lián)簽署了《保護(hù)北極熊及其棲息地協(xié)定》，該協(xié)定旨在保護(hù)北極熊的數(shù)量和生存環(huán)境，除了善意的科研和養(yǎng)護(hù)目的之外，禁止捕殺北極熊。

芬蘭、丹麥、挪威、冰島、瑞典、加拿大、美國(guó)和俄羅斯8個(gè)北極國(guó)家，于1996年9月在加拿大渥太華成立了北極理事會(huì)。北極理事會(huì)以保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境、促進(jìn)北極在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和福利方面的持續(xù)發(fā)展為宗旨。在成立后，北極理事會(huì)于2011年通過(guò)了《北極空中和海上搜救合作協(xié)定》，這是其成立以來(lái)的第一份具有法律約束力的文件。值得注意的是，北極理事會(huì)不具有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，且其不涉及有關(guān)國(guó)家安全和海洋主權(quán)問(wèn)題，所以其并不屬于獨(dú)立的國(guó)際組織，而僅僅是高層次的政府論壇。北極理事會(huì)不是一個(gè)制定政策的機(jī)構(gòu)，其分散的、具有“軟法”性質(zhì)的體制不能有效的應(yīng)對(duì)北極地區(qū)所面臨的挑戰(zhàn)。

四、國(guó)內(nèi)外關(guān)于北極國(guó)際法體制的研究

(一)《北極條約》

在《北極條約》的制定方面，國(guó)內(nèi)主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，北極地區(qū)具有與南極地區(qū)不同的特點(diǎn)，兩者有不同的地緣政治狀況。這使得制訂統(tǒng)一的《北極條約》難以實(shí)現(xiàn)。南極的主體是一塊1400平方公里的大陸，而北極的主體是一片由主權(quán)國(guó)家領(lǐng)土環(huán)繞的海洋，并且一些環(huán)北極國(guó)家在北極海域劃界方面還存在著遺留未解的爭(zhēng)端，環(huán)北極國(guó)家不可能接受凍結(jié)領(lǐng)土請(qǐng)求的條約。其次，隨著俄羅斯“插旗事件”以來(lái)，北極國(guó)家加強(qiáng)了在北極地區(qū)的軍事力量，這就使得僅用于和平之目的的條約不可實(shí)現(xiàn)。再者，以各北極海域國(guó)家的北極戰(zhàn)略及區(qū)域性宣言中傳達(dá)出的態(tài)度，制定類(lèi)似于《南極條約》的《北極條約》難以實(shí)現(xiàn)。2008年5月五國(guó)聯(lián)合發(fā)布的《伊盧利薩宣言》中強(qiáng)調(diào)，“沒(méi)有必要建立一個(gè)綜合性的國(guó)際法律制度來(lái)管理北冰洋”。除了該宣言外五國(guó)的其他行為也傳達(dá)出其對(duì)于制定《北極條約》的拒絕態(tài)度。沒(méi)有北極地區(qū)核心國(guó)家的政治意愿，《北極條約》的制定缺乏基礎(chǔ)，短期內(nèi)無(wú)望實(shí)現(xiàn)。

(二)自由治理模式解決爭(zhēng)端

在北極事務(wù)的處理上，由于北極事務(wù)具有小規(guī)模、排他性的特點(diǎn)，部分學(xué)者秉持著自主治理的原則，認(rèn)為應(yīng)由北極國(guó)家就北極治理達(dá)成多邊層次的安排以及由其自主協(xié)調(diào)國(guó)家之間的行為。通過(guò)北極理事會(huì)的平臺(tái)進(jìn)行雙邊、多邊溝通，就領(lǐng)土、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、外大陸架等爭(zhēng)端進(jìn)行磋商、談判，最后達(dá)成一致的條約。雙方可以通過(guò)具體協(xié)商，靈活地、創(chuàng)造性地做出具體的安排。

五、北極國(guó)際法體制的設(shè)計(jì)

筆者在閱讀大量文獻(xiàn)，綜合了諸多觀點(diǎn)的優(yōu)劣后，通過(guò)自己的積極思考，在國(guó)際法知識(shí)的基礎(chǔ)之上，參考南極條約體系對(duì)于北極國(guó)際法體制進(jìn)行了大致的設(shè)計(jì)。

(一)承認(rèn)北極國(guó)家對(duì)于北極的主權(quán)及主權(quán)權(quán)利

在《南極條約》中采取的是“凍結(jié)對(duì)南極的領(lǐng)土要求”，這與南極當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)情況有關(guān)。南極大陸作為永久冰凍土，對(duì)于其資源的利用需要有較高的技術(shù)水平，難度較大。暫時(shí)凍結(jié)對(duì)南極的領(lǐng)土主權(quán)要求，與各國(guó)利益沖突不大，在各國(guó)之間的牽扯之下，凍結(jié)是具有可行性。而北極為主權(quán)國(guó)家領(lǐng)土環(huán)繞的海洋，如果按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，各國(guó)對(duì)于北極進(jìn)行主權(quán)及主權(quán)權(quán)利的申索，那么北極的“公海”面積將只有不到20%，各國(guó)可獲得的利益巨大。隨著冰川融化，北極資源價(jià)值和戰(zhàn)略?xún)r(jià)值的可利用性加強(qiáng)，各國(guó)對(duì)于凍結(jié)的可接受性低，凍結(jié)制度在北極不具有可行性。

不如直接承認(rèn)北極國(guó)家對(duì)于北極的主權(quán)及主權(quán)權(quán)利。北極國(guó)家距離北極近，按照《海洋法》專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等制度規(guī)定，北極國(guó)家可以占有北極的絕大部分的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利，具有擁有北極權(quán)利的正當(dāng)性。對(duì)其權(quán)利的承認(rèn)符合《海洋法》的制度規(guī)則。

(二)建立資源開(kāi)采監(jiān)督機(jī)制

承認(rèn)北極國(guó)家的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利，并不意味將不限制其權(quán)利的行使，任其開(kāi)采、使用北極的資源。北極特殊的氣候條件決定了北極地區(qū)相對(duì)簡(jiǎn)單而脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，人類(lèi)的活動(dòng)極其容易造成北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的破壞，進(jìn)而影響到全球的生態(tài)多樣性。北極各國(guó)對(duì)于資源的開(kāi)采和使用必須受到國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，首先，可以建立一個(gè)與國(guó)際海底管理局行使類(lèi)似審批職能的國(guó)際組織，對(duì)北極地區(qū)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行審批。其次，可以借由北極地區(qū)的非政府組織，如世界馴鹿牧民協(xié)會(huì)、北極圈保護(hù)聯(lián)盟、土著事務(wù)國(guó)際工作組等組織，來(lái)進(jìn)行生物資源開(kāi)采的監(jiān)督。以礦產(chǎn)資源限制開(kāi)采、生物資源有序開(kāi)采為原則，對(duì)北極的資源開(kāi)采進(jìn)行監(jiān)督，保證北極的可持續(xù)發(fā)展。

(三)建立北極條約協(xié)商會(huì)議制度

協(xié)商會(huì)議制度可以便于交換情報(bào)、召開(kāi)會(huì)議共同協(xié)商有關(guān)北極的共同利益問(wèn)題，并闡述、考慮以及向政府提起建議措施。筆者認(rèn)為，可以將已有的北極理事會(huì)進(jìn)行改制以建立北極條約協(xié)商會(huì)議制度。北極理事會(huì)成員僅限于環(huán)北極八國(guó)政府，以及這些國(guó)家的原住民組織，而非北極國(guó)家和國(guó)際組織僅能以觀察員身份參加，加入的各國(guó)必須承認(rèn)八國(guó)對(duì)于北極的主權(quán)，且不具有表決權(quán)，僅可出席會(huì)議和參與討論。這樣的制度設(shè)計(jì)使得北極理事會(huì)形成了一個(gè)封閉的結(jié)構(gòu)，不利于其他非北極國(guó)家對(duì)于北極事務(wù)的參與。

(四)各國(guó)有在北極進(jìn)行科學(xué)調(diào)查的自由

這一條的規(guī)定與《南極條約》類(lèi)似，北極位置特殊，處于北極點(diǎn)附近，在磁場(chǎng)方面有特殊的性質(zhì)，由于氣候嚴(yán)寒，生物資源具有獨(dú)特性。北極是全地球的財(cái)富，在科學(xué)調(diào)查方面全世界各個(gè)國(guó)家都應(yīng)該有正當(dāng)?shù)倪M(jìn)入權(quán)、探索權(quán)、調(diào)查權(quán)。

六、北極國(guó)際法體制的展望

北極國(guó)際法體制現(xiàn)在處于不健全狀態(tài)，專(zhuān)門(mén)強(qiáng)行法的缺失讓北極各國(guó)時(shí)常怠于履行自己的義務(wù)。筆者設(shè)想，未來(lái)的國(guó)際法體制將以具有法律約束力的《北極條約》為核心，其中統(tǒng)一規(guī)定對(duì)于北極有重大影響的原則與制度，然后由其他的國(guó)際公約組成北極體制具體內(nèi)容。其他國(guó)際條約可以分為兩大類(lèi)，一類(lèi)為規(guī)制北極事務(wù)的具有普遍約束力的公約，其主要內(nèi)容是關(guān)于北極環(huán)境保護(hù)和北極資源保護(hù)，北極環(huán)境保護(hù)可以分為污染問(wèn)題和氣候變暖問(wèn)題，污染包括多種污染，燃油污染、重金屬污染、水源污染等等。另一類(lèi)為有關(guān)北極爭(zhēng)端解決的北極條約，由于北極爭(zhēng)端具有小型性、地域性的特點(diǎn)，由雙方協(xié)商解決具有優(yōu)勢(shì)，且近年有雙方協(xié)商成功案例，在協(xié)商后形成的雙邊條約、多邊條約構(gòu)成北極條約的組成部分。