劉英杰

摘要：隨著國家城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在拉動地方經(jīng)濟增長同時也導(dǎo)致了各級地方政府債務(wù)規(guī)模不斷加大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗時長、投資大，建設(shè)資金缺口嚴重等問題也日益凸顯。在此背景下，國家開始積極探索利用PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)，并加以推廣運用?，F(xiàn)從PPP模式概念及必要性、結(jié)合PPP項目實施環(huán)境和融資特點，對PPP模式下融資困難提出了一定的對策。

關(guān)鍵詞：PPP模式；融資；項目貸款

在PPP模式產(chǎn)生之前，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域項目大多采用的都是傳統(tǒng)政府融資模式進行實施的。城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，需要不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，需要投入的資金也不斷加大，地方政府債務(wù)越來越大，傳統(tǒng)政府融資模式已難以為繼。2014年，隨著國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）的頒布，2008年經(jīng)濟危機后在我國迅猛發(fā)展的地方融資平臺開始逐漸退出政府融資舞臺，政府與社會資本合作的PPP模式開始在全國大范圍進行推廣。

一、PPP模式的定義和必要性

PPP模式（Public—Private—Partnership）的核心是公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的一種合作關(guān)系。我國PPP模式通常是通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，政府與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

城鎮(zhèn)化是我國地方政府很長時間的一項重要工作任務(wù)，據(jù)測算，預(yù)計2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60%，由此帶來的投資需求約42萬億元。且從中短期來看，在地產(chǎn)投入和制造業(yè)投資持續(xù)萎靡的情況下，基建投資是穩(wěn)增長的重要抓手，需要投入大量資金。之前，地方政府財政收入的很大一部分來源于賣地，但人口紅利將盡，地產(chǎn)大周期面臨拐點，土地財政難以為繼。傳統(tǒng)政府融資一般是由地方政府融資平臺作為融資主體，向銀行借錢（或者發(fā)行債券），在地方政府融資平臺未實現(xiàn)政企分離之間，地方政府融資平臺也承擔了一部分政府的職能，融資平臺的債務(wù)，也就是地方政府的債務(wù)。同時“調(diào)結(jié)構(gòu)”的目標和穩(wěn)健貨幣政策的定調(diào)又堵住了信貸擴張的老路，而通過PPP模式則可以撬動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，對緩解地方政府財政支出壓力顯得尤為重要。

二、我國PPP模式融資困難分析

截至2017年年末，根據(jù)財政部全國綜合信息平臺統(tǒng)計，我國PPP入庫項目14，424個，總投資額18.2萬億元，PPP管理庫項目共計7，137個，落地項目2，729個，落地率38.2%（落地率為項目社會資本與政府方簽約，不包含融資成功），已開工項目1，159個，占管理庫項目個數(shù)比例為16.2%。可見，我國這一輪PPP模式中，融資成功的PPP項目占整個項目庫比例不足10%，融資成為推動PPP模式成功與否的關(guān)鍵因素。

（一）PPP模式實施環(huán)境復(fù)雜，風險多樣化

PPP模式的基本特征是利益共享、風險共擔，合作框架是建立在契約基礎(chǔ)之上，是通過合同將政府和社會資本聯(lián)系起來的，因此在簽訂合同過程中需要考慮交易成本的問題；PPP模式下的項目多為社會基礎(chǔ)建設(shè)或公共服務(wù)行業(yè)，與社會民眾關(guān)系密切，政府和社會資本的地位懸殊，因此受政治影響可能性大；PPP項目缺乏專項立法，涉及現(xiàn)行各項法律法規(guī)或行業(yè)規(guī)定之間存在一定的沖突，存在一定法律風險。同時，PPP項目審批程序一般較為復(fù)雜，花費時間過長、成本過高，且完成批準后所涵蓋的內(nèi)容較多，包括地方財政預(yù)算、工程招投標的實施、投資項目的管理、項目評價、價格監(jiān)督管理等多方面的工作，以上眾多因素都增加了PPP項目的不確定性，使得社會資本難以把控PPP項目的融資風險，一定程度上導(dǎo)致PPP項目的融資困難。

（二）社會資本股權(quán)融資受限

目前我國PPP項目建設(shè)主力軍仍是國有大中型建筑企業(yè)，受歷史因素影響，這些企業(yè)資產(chǎn)負債率普遍偏高，根據(jù)國資委2017年出臺的《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風險管控的通知》（國資發(fā)財管[2017]192號）要求，要嚴格控制PPP模式規(guī)模，防止推高企業(yè)債務(wù)風險，而PPP模式通常又是一個通過資金杠桿以少量資本金撬動大量債務(wù)資金的融資模式，對央企和國企在PPP模式下的融資提出了一定的挑戰(zhàn)。我國金融行業(yè)目前為分業(yè)經(jīng)營狀態(tài)，銀行、保險本身往往只能做債權(quán)投資，2016年9月，銀監(jiān)會雖然有意允許適當放開商業(yè)銀行開展股權(quán)投資業(yè)務(wù)，但僅為新興戰(zhàn)略及高新技術(shù)等行業(yè)試點性嘗試，真股權(quán)投資仍然不可行。在財政部2017年《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）文出臺后，禁止以債務(wù)資金充當資本金、不得代持股份等要求，使得以央企、國企為主的社會資本方股權(quán)融資進一步受到限制。

（三）融資主體新設(shè)，難以滿足金融機構(gòu)授信要求

在PPP模式的公共服務(wù)項目中，通常會在實施方案和PPP項目合同中約定由社會資本方負責融資，政府一般不承擔主要責任，即使政府方出資代表也僅承擔作為項目公司股東的有限責任追索。甚至在有些項目中，會約定政府方出資代表作為名義股東，監(jiān)管固有資產(chǎn)，不承擔任何融資的責任。項目建設(shè)完成后，項目公司成為公共服務(wù)的提供者，政府向項目公司付費購買公共服務(wù)產(chǎn)品，項目公司并無其他收入來源。

PPP項目融資過程中通常以項目公司為載體，以其自身資產(chǎn)及未來收益為擔保進行融資，但是項目公司新設(shè)、沒有經(jīng)營業(yè)績、資產(chǎn)規(guī)模小，很難獲取金融機構(gòu)的信用授信，因此金融機構(gòu)為達到風險控制的要求，會要求項目公司股東提供融資擔保，財政部《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）文件要求政府清理違規(guī)融資負債行為，不能提供擔保，而受國資發(fā)財管[2017]192號文對央企單獨參與PPP項目作出資產(chǎn)負債率不得高于85%的規(guī)定影響，作為社會資本主力軍的央企要滿足自身目的也不能提供擔保，由此造成項目公司增信主體缺失，難以滿足金融及機構(gòu)的風控要求。

（四）金融機構(gòu)信貸審批要求嚴格

在我國PPP模式下除項目資本金外的債務(wù)資金主要來源于商業(yè)銀行貸款，項目債務(wù)資金能否及時到位完全取決于商業(yè)銀行授信放款的審批速度，尤其在當下資金成本上漲因素影響，PPP項目債務(wù)資金申請能否通過商業(yè)銀行審批具有一定的風險性。一方面，同一商業(yè)銀行內(nèi)部職能分工不同，前期貸款業(yè)務(wù)談判主要是商業(yè)銀行業(yè)務(wù)部門負責，在談判過程中對社會資本方做出各種承諾，后期債務(wù)資金申請由其風險評估部門審核，為保證項目投資風險在可控范圍之內(nèi)，風險評估部門會重新對投資項目進行全方位的評估，其評估結(jié)果與業(yè)務(wù)部門獲取的銀行外部評估不盡相同，由此產(chǎn)生審批不通過的風險；另一方面商業(yè)銀行上下級權(quán)限不同，不同額度的債務(wù)資金審批權(quán)限不同，金額越大的審批程序越長，由此造成審批延期風險。隨著財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金[2018]23號）的出臺，要求各金融機構(gòu)要按照“穿透原則”加強資本金審查及加強項目還款能力評估，對PPP項目公司資本金來源和PPP項目收益回報方面提出了更高要求，增加了金融機構(gòu)對PPP項目的審批難度。

三、PPP模式融資過程存在困難的對策

（一）完善PPP模式的法律體系設(shè)計

政府要加快推進政府和社會資本合作領(lǐng)域立法進程，創(chuàng)造良好的政策法律環(huán)境，以更好的法治環(huán)境更大激發(fā)社會資本投資活力。要形成一個以PPP法為核心，并配以相關(guān)法律法規(guī)輔助的法律體系，明確規(guī)定政府監(jiān)管與公眾參與制度等。法律條款的制定內(nèi)容要詳細具體，具有實際操作性，立法內(nèi)容主要涵蓋：PPP模式的定義、指導(dǎo)原則、應(yīng)用范圍與領(lǐng)域、特許權(quán)的授予主體；PPP項目涉及的法律關(guān)系；PPP項目的政府支付保證、融資、稅收及擔保政策、爭端的處理方法；PPP項目公司涉及的法律關(guān)系；PPP模式的運營監(jiān)督、管理、公眾咨詢、財務(wù)控制、項目風險控制等內(nèi)容。同時，完善針對PPP模式的財政規(guī)則與會計準則，建立起較為完善的國家層面的PPP模式法律框架。

（二）加強溝通協(xié)作，降低PPP融資風險

PPP 模式融資難的現(xiàn)狀客觀上加劇了PPP 項目的投融資風險，盡管根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113 號）文中對于風險分配原則的規(guī)定，融資風險主要由社會資本承擔。但在當前融資環(huán)境下，通過給社會資本必要的融資協(xié)助以降低項目融資成本和融資風險（包括再融資風險）也是政府方的應(yīng)有職責，政府部門主要承擔宏觀層面的風險，而社會資本則承擔微觀層面的風險，從而做到真正的利益共享、風險共擔。對于社會資本來講，PPP 模式資金來源應(yīng)作為決策前的重點安排，而金融機構(gòu)的具體要求又關(guān)系到社會資本與政府的PPP 模式具體合作方案，因此，金融機構(gòu)及早介入極有必要，對于金融機構(gòu)要求的擔保、支持函件若是需要政府協(xié)助的，社會資本應(yīng)當盡早向政府提出要求，及時落實到PPP 項目協(xié)議及相關(guān)協(xié)議文件中，通過政府協(xié)助提供的協(xié)助及增信措施降低項目融資風險和融資成本。

（三）多措并舉，拓寬PPP項目融資渠道

PPP項目大多具有公益性質(zhì)，且項目投資大，建設(shè)周期和投資回收期較長，環(huán)境變化的可能性較大，商業(yè)銀行對PPP項目提供融資的積極性不高，同時僅依靠項目投資人或發(fā)起人的銀行資信進行融資在力度上顯然是不夠的。政府應(yīng)出臺相關(guān)政策方針，采取多種措施拓寬PPP項目的融資渠道，一是引導(dǎo)和建立PPP項目多樣化的融資渠道，鼓勵基金、社保資金、商業(yè)保險、信托等民間資本積極參與PPP項目；二是允許PPP項目進行項目融資，金融機構(gòu)針對PPP項目的長期購買合同、運營和維護合同、履約保證書、項目收入（包括自身經(jīng)營收入和財政補貼）預(yù)期為還款來源，無需股東擔保進行項目融資；三是努力實現(xiàn)PPP資產(chǎn)證券化，由于PPP項目的現(xiàn)金流可以預(yù)測，安全性較高，可將項目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)作為保證，實現(xiàn)資產(chǎn)證券化，提高PPP項目的融資能力。

四、結(jié)語

隨著國家全面部署深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，PPP模式的大力發(fā)展也進一步推動政府投融資體制改革的深化，國家需要進一步完善制度體系，創(chuàng)新推廣新型的金融支持模式，讓更多的社會資本有意愿、有能力參與到PPP模式中來，使PPP模式進一步真正實現(xiàn)“落地”，為基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域注入新動力。

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