趙團(tuán)結(jié) 伊雅方

[摘 要] 高新技術(shù)企業(yè)因能享受到諸多稅收優(yōu)惠而受到企業(yè)的青睞，在現(xiàn)行高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法下，PPP項(xiàng)目由于投資大、周期長和參與企業(yè)多從而使項(xiàng)目公司很難滿足高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定要求，企業(yè)只能通過尋求其他方式獲得稅收優(yōu)惠，然而這并非長遠(yuǎn)之計(jì)。顯而易見，稅收政策在一定程度上已經(jīng)制約了PPP項(xiàng)目的發(fā)展?；谄髽I(yè)實(shí)踐，通過改變高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或者制定專項(xiàng)的稅收優(yōu)惠政策可以使得PPP項(xiàng)目公司享受實(shí)質(zhì)上的稅收優(yōu)惠，從而推動(dòng)PPP項(xiàng)目的持續(xù)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] PPP；項(xiàng)目公司；高新技術(shù)企業(yè)；稅收；優(yōu)惠政策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 23. 054

[中圖分類號(hào)] F275 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）23- 0127- 02

0 前 言

截至2018年7月31日，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫有7 772個(gè)，金額為人民幣11.56萬億元，分布在市政工程、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品（服務(wù)）領(lǐng)域。無論從項(xiàng)目數(shù)量、金額以及分部領(lǐng)域，都可以看出PPP模式已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方式，也逐步成為國家治理變革的有效手段。而項(xiàng)目公司作為承載PPP項(xiàng)目的重要平臺(tái)，也是地方政府和社會(huì)資本溝通的紐帶，為PPP項(xiàng)目公司營造良好的商業(yè)環(huán)境尤其是稅收環(huán)境就變得至關(guān)重要。然而，現(xiàn)行的稅法體系并無專門針對(duì)PPP模式的規(guī)定，主要散見于流轉(zhuǎn)稅和所得稅相關(guān)規(guī)定中，而且由于項(xiàng)目公司本身的臨時(shí)性（項(xiàng)目公司相對(duì)于一般公司而言存在期限相對(duì)較短）和特殊性（完成既定的項(xiàng)目任務(wù)），并不能獲得一般企業(yè)所能享受的諸多稅收優(yōu)惠。其中，關(guān)系到企業(yè)所得稅的高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠就非常具有代表性。本文聚焦于研討PPP項(xiàng)目公司有無可能成為高新技術(shù)企業(yè)或者能否享受高新技術(shù)企業(yè)的所得稅優(yōu)惠。

1 現(xiàn)狀：PPP項(xiàng)目稅收政策不明確

1.1 現(xiàn)行稅收政策不完善導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)力不足

在現(xiàn)行稅收政策下，從增值稅角度而言，PPP項(xiàng)目在建設(shè)期主要以在建工程投入為主，由于沒有銷售，增值稅銷項(xiàng)稅額微乎其微甚至為零，然而卻會(huì)產(chǎn)生較多的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅，從而導(dǎo)致增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額無法抵扣，這一狀態(tài)在PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期也會(huì)存在。從企業(yè)所得稅角度而言，如果PPP項(xiàng)目公司不能享受類似西部大開發(fā)或者節(jié)能等專項(xiàng)所得稅優(yōu)惠，通常會(huì)按照25%的企業(yè)所得稅稅率納稅，相比其他企業(yè)可以通過申請(qǐng)高新技術(shù)企業(yè)獲得15%的優(yōu)惠稅率而言，承擔(dān)了較多的稅負(fù)。相對(duì)而言，增值稅進(jìn)項(xiàng)稅還可以逐年抵扣，然而企業(yè)所得稅如果沒有相關(guān)優(yōu)惠，對(duì)企業(yè)的影響卻是長期的、深遠(yuǎn)的?？紤]到PPP項(xiàng)目通常為基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品（服務(wù)），回報(bào)率較低，如果企業(yè)所得稅居高不下，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)力明顯不足。關(guān)于這一點(diǎn)，從近兩年P(guān)PP項(xiàng)目的退庫數(shù)量也可以得到側(cè)面的印證。

1.2 社會(huì)資本和地方政府聯(lián)合尋求稅收優(yōu)惠渠道

在PPP項(xiàng)目無法直接獲得相關(guān)稅收優(yōu)惠時(shí)，當(dāng)?shù)卣疄榱宋鐣?huì)資本參與地方建設(shè)，大多采用了招商引資的策略，通過“一企一策”（即每個(gè)企業(yè)通過與地方政府洽談獲得不同的待遇）類似的形式給予社會(huì)資本方不同程度的優(yōu)惠政策，其中涉及的稅收優(yōu)惠政策主要是企業(yè)自盈利年度起企業(yè)所得稅減免的方式，以及日后項(xiàng)目公司繳納稅收時(shí)，地方留成的稅收予以適當(dāng)返還。這種游離在國家稅收政策之外的優(yōu)惠待遇由于存在諸多不確定性，會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司的建設(shè)和運(yùn)營帶來相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

2 原因剖析：項(xiàng)目公司為何難以成為高新技術(shù)企業(yè)

從PPP項(xiàng)目公司角度而言，影響企業(yè)所得稅稅負(fù)的主要是其適用稅率。與一般企業(yè)相比，最大的差異主要來自高新技術(shù)企業(yè)的資格認(rèn)定。歸納起來，PPP項(xiàng)目公司在現(xiàn)行政策下很難獲得高新技術(shù)企業(yè)資格的原因主要有以下幾個(gè)方面。

2.1 形式上很難符合高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

目前，企業(yè)認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)的依據(jù)是科技部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》（國科發(fā)火〔2016〕32號(hào)）、《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理工作指引》（國科發(fā)火〔2016〕195號(hào)）。二者對(duì)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定的主要條件中，PPP項(xiàng)目公司很難滿足的是：第一，企業(yè)從事研發(fā)和相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的科技人員占企業(yè)當(dāng)年職工總數(shù)的比例不低于10%；第二，企業(yè)近三個(gè)會(huì)計(jì)年度（實(shí)際經(jīng)營期不滿三年的按實(shí)際經(jīng)營時(shí)間計(jì)算）的研究開發(fā)費(fèi)用總額占同期銷售收入總額的比例符合相應(yīng)的要求。

主要原因是：

首先，PPP項(xiàng)目公司一般主要以項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營為主，并非以科研為主，在員工配備時(shí)側(cè)重于施工管理人員；其次，PPP項(xiàng)目一般投資額大、建設(shè)期長，可能在項(xiàng)目建成之后很久才會(huì)產(chǎn)生收入（對(duì)于政府付費(fèi)模式為主的PPP的項(xiàng)目而言，可能收入很少甚至為零）；再次，PPP項(xiàng)目由于實(shí)施范圍廣，可能存在著諸多的分包，以社會(huì)資本方承擔(dān)主要管理責(zé)任的項(xiàng)目公司自身的研發(fā)活動(dòng)可能很少，即便考慮到分包出去的研發(fā)活動(dòng)，在統(tǒng)計(jì)和管理方面也存在著不小的難度；最后，PPP項(xiàng)目的研究開發(fā)費(fèi)用可能發(fā)生在項(xiàng)目建設(shè)期，而銷售則主要體現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)營期，二則幾乎不同步，很難符合現(xiàn)行政策中關(guān)于研發(fā)費(fèi)用與銷售收入“同期”匹配的要求。

2.2 深層次原因是PPP上位法的缺失

PPP模式在國內(nèi)自2014年起經(jīng)歷了制度建設(shè)、快速發(fā)展、清理整頓、規(guī)范運(yùn)作等不同階段，雖然對(duì)中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)，但是對(duì)于PPP的管理則是“九龍治水”，現(xiàn)行政策管理口徑不統(tǒng)一甚至出現(xiàn)了矛盾，導(dǎo)致地方政府、社會(huì)資本方及其他利益相關(guān)者無所適從，對(duì)于PPP的立法迫在眉睫。同樣，對(duì)于PPP模式下的稅收政策，也是分散在各種法律法規(guī)和地方管理辦法中，國家并無統(tǒng)一的稅收法規(guī)，這也導(dǎo)致實(shí)務(wù)中PPP模式下面對(duì)稅務(wù)問題時(shí)出現(xiàn)了很多的困惑。

3 解決建議

從政策制定以及實(shí)踐操作角度而言，為了解決上述問題，可以嘗試從以下三個(gè)方面入手。

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定專項(xiàng)法規(guī)

借本次《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》制定之機(jī)，希望司法部會(huì)同科技部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等相關(guān)機(jī)構(gòu)明確PPP項(xiàng)目中符合國家鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)（或區(qū)域）發(fā)展方向的可以享受相應(yīng)的增值稅和企業(yè)所得稅優(yōu)惠，從而，使得部分PPP項(xiàng)目公司客觀上達(dá)到一般企業(yè)所享受的高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠。當(dāng)然，在優(yōu)惠稅率方面，可以通過全面的調(diào)研和測(cè)算予以明確，而非簡單地比照高新技術(shù)企業(yè)。

3.2 改變認(rèn)定規(guī)則，扶持新興產(chǎn)業(yè)

如果國家在短期內(nèi)不能制定專門針對(duì)PPP項(xiàng)目的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，一個(gè)變通的方式是對(duì)于實(shí)質(zhì)上符合國家《國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》涉及的新技術(shù)、新工藝和新材料等發(fā)展方向的PPP項(xiàng)目，出臺(tái)相應(yīng)的高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定補(bǔ)充管理辦法，通過適當(dāng)改變傳統(tǒng)一般企業(yè)高新技術(shù)去企業(yè)的認(rèn)定方式，使得PPP項(xiàng)目公司享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。

比如：可以將“研究開發(fā)費(fèi)用總額占同期銷售收入總額的比值”改為“新技術(shù)、新材料和新工藝投入總額占項(xiàng)目總投資的比值”，從而既鼓勵(lì)了PPP項(xiàng)目公司的創(chuàng)新，又可以有效提升項(xiàng)目的運(yùn)營效率，客觀上也達(dá)到了促進(jìn)項(xiàng)目有效產(chǎn)出的成效。

3.3 改變發(fā)展理念，創(chuàng)造經(jīng)營環(huán)境

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，伴隨著國際貿(mào)易的不確定性，在國內(nèi)消費(fèi)占比相對(duì)較小的前提下，短期內(nèi)依靠投資來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的方式雖然顯得無可奈何，但是，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)角度而言也確實(shí)有效提供了基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了良好的基礎(chǔ)。只是對(duì)于如何搞好基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品，我國需要采用創(chuàng)新的理念，改變傳統(tǒng)的地方政府建設(shè)為主或者通過招商引資的方式開展。畢竟，政府主導(dǎo)下的建設(shè)無論是效率還是成效相對(duì)較差，而招商引資的方式由于未采用充分的競爭方式，很可能導(dǎo)致權(quán)力尋租的發(fā)生和建設(shè)效率的低下。因此，針對(duì)不同的項(xiàng)目，采用相應(yīng)的方式，可以有效改善項(xiàng)目建設(shè)成效。對(duì)于地方政府而言，努力創(chuàng)造公開、公正、公平、務(wù)實(shí)、高效的經(jīng)營環(huán)境可能是主要任務(wù)。

通過上述措施，可以鼓勵(lì)社會(huì)資本廣泛參與PPP項(xiàng)目，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)改善基礎(chǔ)設(shè)施和共產(chǎn)產(chǎn)品的供給方式，提升人民群眾的獲得感和滿意度，創(chuàng)造更為和諧友好的社會(huì)。

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