李志芳

【摘 要】黨的十八大明確指出要深化行政體制改革，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。行政事業(yè)單位負責人應樹立起風險防范意識，進一步增強責任感和使命感，從而在單位內部營造良好的內控氛圍，確保內部控制工作順利推進。本文介紹了單位負責人在行政事業(yè)單位內部控制制度中的責任分工，并分析在內部控制實施中應注意的相關問題。

【關鍵詞】行政事業(yè)單位；內部控制制度；單位負責人

一、單位負責人在行政事業(yè)單位內部控制制度實施中的責任分工

行政事業(yè)單位內部控制制度的實施要靠單位全員參與，但關鍵是單位領導，特別是單位負責人，應當對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。行政事業(yè)單位內部控制是一個復雜的體系，要求單位建立各部門在內控中溝通協調和聯動機制，按照我國行政事業(yè)單位的普遍實行行政首長負責制和干部管理制度的規(guī)定，行政事業(yè)單位的負責人應該為單位正職領導，即單位“一把手”。行政事業(yè)單位的負責人對整個單位的工作負責，其中包括對單位經濟活動工作負責。

單位負責人在內部控制體系的建立、體系的運行和監(jiān)督管理方面應當發(fā)揮領導作用、承擔總責任，但是并不意味著要求單位負責人做到親歷親為，而是可以通過建立工作機制和內部授權等不同方式具體由其他工作人員去落實。

1.單位負責人應當在內部控制體系的建立上負起責任來

內部控制體系建立包括組織層面和業(yè)務層面兩個方面。而這兩個方面的內部控制建立都需要單位負責人統一領導和統一指揮。良好的單位組織架構設計是行政事業(yè)單位實施內部控制的基礎，主要包括組織體系、決策機制、權責分離、關鍵崗位責任制等。只有建立起良好的機構體系、職能設置與崗位分工、單位工作人員廉潔奉公觀念和整體內部控制理念，才能順利推進內部控制的其他具體工作。同時，單位負責人應當對主要業(yè)務的梳理，不同的控制方法的確定以及業(yè)務層面內部控制的建立負責。

2.單位負責人應對內部控制體系的有效運行負最終責任

內部控制的有效性依賴其制度設計的有效性和制度執(zhí)行的有效性，如果單位負責人對內部控制的認識僅停留在制度層面，不把控制活動落到實處，那么內部控制僅僅是一項擺設，無法起到內部控制所要達到的目標要求。內部控制的全面性原則要求對經濟活動的控制要涵蓋單位的所有相關環(huán)節(jié)。單位內部控制建設啟動要成立內部控制領導小組，單位負責人制定內部控制領導小組成員名單、工作小組名單，制定、啟動相關的工作機制，主持召開會議討論內部控制建立與實施議題，主持制定內部控制工作方案，健全工作機制，單位負責人還應開展內部控制工作分工及人員配備工作，開展內部控制風險評估和組織業(yè)務流程再造，號召全體員工參加內部控制專題培訓。單位負責人要帶頭建立單位權力運行制約和監(jiān)督機制，建立權力清單，建立內審或督查制度，建立績效考核制度，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制，每年至少一次對單位風險進行評估，職能部門要上報內部審計報告或整改情況報告或說明。要實現內部控制有效執(zhí)行必須依靠有效的監(jiān)督。單位內部控制無論是建立還是執(zhí)行都會涉及到單位的全體工作人員和所有部門，因此，需要單位負責人對內部控制建立和執(zhí)行的有效監(jiān)督管理負起責任來。

二、單位負責人在內部控制制度建設中應注意的問題

單位層面內部控制制度的建立，需要在單位負責人指導下印發(fā)或轉發(fā)預算管理制度、收入管理制度、支出管理制度、政府采購管理制度、資產管理制度、建設項目管理制度、合同管理制度、崗位規(guī)章制度、崗位職責，建立不相容崗位與職責分離控制制度，對不相容崗位與職責有效設計，建立功能覆蓋主要業(yè)務的內部控制管理信息系統，保證系統設置不相容崗位賬戶并體現其職權情況。具體包括：

1.單位應建立“三重一大”集體決策機制制度和分級授權審批制度

結合單位實際情況，應關注單位重大經濟事項領導班子集體決策制度。一般應確立以下事項為重大經濟事項：

（1）明確實行領導班子集體決策的重大經濟事項范圍、內容，確立重大經濟事項專家論證和技術咨詢的法定程序，并對決策執(zhí)行情況追蹤問責。

（2）提出年度預算編制總體目標和總體要求，審議預、決算報告，審批預算調整或追加方案，審定預算執(zhí)行績效報告。

（3）負責對重大項目的經費支出事項審議，對單筆支出金額超過一定金額以上的支出事項進行審批。

（4）決定單位政府采購重大事項，審查重大采購項目的采購計劃和采購要求，對單筆或一次批量在一定金額以上自行采購項目預選供應商，查處政府采購項目中的違法違規(guī)行為。

（5）審批年度資產購置計劃，對資產調劑、轉移、原價在一定金額以上資產報廢處置以及資產丟失、損壞、損失的責任追究和賠償等事項進行審議，對政策允許的對外投資和融資業(yè)務的決策。

（6）對基本建設項目和一定金額以上單筆專項課題項目申請和績效評價進行審議、決策。

2.單位實施領導班子集體決策機制

行政事業(yè)單位經濟活動的重大決策一般實行領導班子集體研究決定。對于業(yè)務復雜、專業(yè)性強的經濟活動，特別是基本建設項目和政府采購業(yè)務，技術要求和業(yè)務流程都比較復雜，而且存在國家強制性的標準和程序，如果沒有專家的參與和必要的技術咨詢，難以保障決策的合法合規(guī)和科學合理。所以，對此類業(yè)務，應當聽取專家的意見，必要時可以組織技術咨詢，對于關系到公共利益、公眾權益、需要廣泛知曉的事項和社會關切的事項的，要認真聽取人民群眾的意見和建議。提供專家論證和技術咨詢的，可以是本單位的專業(yè)人員，也可以從外部聘請專業(yè)機構或專家提供服務。不論是本單位的專業(yè)人員，還是外部專家，在參與論證和提供技術咨詢的過程中，都應當保持獨立、客觀、公正，而且對論證結果和咨詢服務質量負責。對重大經濟事項的內部決策，應當形成書面決策紀要，如實反映議事過程以及每一位議事成員的意見。將不同的意見記錄在案，有利于分清責任。同時，在做好記錄的基礎上，要求議事成員進行核實、簽字認可，并將決策經要及時歸檔、妥善保管。endprint

3.單位建立單位負責人牽頭的議事制度

行政事業(yè)單位經濟活動決策事關行政事業(yè)單位經濟資源的優(yōu)化配置，議事決策機制是行政事業(yè)單位經濟活動科學決策、民主決策的重要保證。行政事業(yè)單位在根據決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的原理進行組織架構和崗位設置時，應當符合單位的實際情況。既要服從本單位“三定”規(guī)定的要求，在現有編制內按照內部控制的要求設計工作機制，又可以從經濟活動的特點出發(fā)，建立聯合工作機制。

例如，預算管理由單位領導班子為預算決策機構，提出年度預算編制總體目標和總體要求；討論研究重大項目支出；審議預決算報告。預算日常管理機構負責預算管理政策、制度和規(guī)定等相關文件的學習；擬定年度預算編制基本原則和基本要求；根據財政部批復的預算控制指標，指導相關部門編制預算，匯總編制單位年度預算和績效報告，制定預算調整方案，完成決算編制工作；預算執(zhí)行情況的監(jiān)督和檢查。相關部門為預算執(zhí)行機構，根據財政部批復的預算控制指標，編報本部門年度預算。又例如政府采購管理劃分為政府采購決策機構、政府采購日常管理機構和政府采購執(zhí)行機構，單位領導班子為政府采購決策機構，決定單位政府采購重大事項；審查重大采購項目的采購計劃和采購要求；審定自行采購項目預選供應商；查處政府采購項目中違法違規(guī)行為。政府采購日常管理機構組織相關部門學習政府采購的相關法律、法規(guī)和規(guī)章制度；審核采購計劃和采購需求；審核政府采購預算、資金來源和采購合同；審核采購資金支付申請手續(xù)，辦理政府采購和自行采購資金支付；督促檢查政府采購執(zhí)行機構依法履行采購合同，執(zhí)行政府采購預算，協助處理政府采購項目法律糾紛。各業(yè)務部門為政府采購執(zhí)行機構，編報本部門政府采購計劃，提交政府采購需求等。事業(yè)單位收支管理由單位領導班子行使決策、審批權限，單位財務處是收支業(yè)務歸口管理部門，負責收支業(yè)務審核和管理業(yè)務，對會議費、培訓費、公務接待費、差旅費、出國費、公務用車運行維護費、辦公用品等各類支出事項進行核算和審核，對舉債事項的會議紀要、清單、債務合同審核、保管，定期對賬，各業(yè)務部門提出業(yè)務申請履行審批程序，對經濟業(yè)務及發(fā)票的真實性負責。資產管理由單位領導班子對國有資產管理有決策權，單位資產歸口管理部門是監(jiān)督管理部門，各業(yè)務部門負責本部門國有資產購置申請、使用保管等。合同管理由單位領導班子對合同管理有決策權，合同歸口管理部門負責合同管理和監(jiān)督，負責對涉及重大合同事項的會議紀要、合同審批記錄、合同臺賬定期審查，負責審查合同履行情況記錄、合同驗收文件、合同補充、變更或解除的監(jiān)督審查記錄，相關業(yè)務部門為合同執(zhí)行機構。

4.單位還應成立由單位負責人、內部審計部門、經檢監(jiān)察部門等相關部門的負責人組成的內部監(jiān)督領導小組

該小組應負責統一領導對內部控制的監(jiān)督檢查和自我評價。預算管理、政府采購管理、內部監(jiān)督等各管理機構，雖然不是按照“三定”規(guī)定設置的常設機構，但對單位的預算業(yè)務、政府采購業(yè)務、內部監(jiān)督有了明確的決策主體、審批權限，在經濟活動的風險管控中能夠發(fā)揮重要的不可替代的作用。相關人員應當在授權范圍內行使職權、辦理業(yè)務。行政事業(yè)單位應該明確單位內部各部門應明確權力和責任，層層落實責任，層層把關，幫助單位最大限度地規(guī)避風險。相關工作人員按照職責權限開展工作，確保審批人按照授權范圍和審批程序進行業(yè)務審批，從而防止相關工作人員未經授權就行使相應的權力、開展相應的經濟活動，防止審批人超越權限范圍審批業(yè)務。

參考文獻：

[1]郭利娜：《議科學事業(yè)單位內部控制的現狀及改進措施》，《中國高新技術企業(yè)》，2015年第26期.

[2]劉暉：《制度化與有效性的平衡——領導小組與政府部門協調機制研究》，《中國行政管理》，2011年第8期.endprint