章維士

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到保護(hù)森林資源的重要性，意識(shí)到人與森林之間相互依賴(lài)的關(guān)系。為更好地保護(hù)森林資源，浙江省建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償，森林資源得到提升，生態(tài)環(huán)意大為改善。但森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制仍存在一些需要研究的問(wèn)題。本文從浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐，對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償現(xiàn)狀、成效、存在的問(wèn)題及對(duì)策建議進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：公益林；生態(tài)補(bǔ)償；財(cái)政政策

森林具有保障國(guó)土生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境、維持人與生物圈的生態(tài)平衡、維護(hù)生物多樣性、提供林副產(chǎn)品等功能。是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，也是陸地上最龐大、最復(fù)雜、多物種、多功能與多效益的生態(tài)系統(tǒng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，越來(lái)越多的人開(kāi)始認(rèn)識(shí)到保護(hù)森林資源的重要性，并且意識(shí)到人與森林之間相互依賴(lài)的關(guān)系，為更好地保護(hù)森林資源，浙江省于2001年全面啟動(dòng)實(shí)施生態(tài)公益林建設(shè) ，2004年在全省范圍內(nèi)正式啟動(dòng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。全省現(xiàn)有省級(jí)以上生態(tài)公益林規(guī)模4535.68萬(wàn)畝，占全省林地面積的45.8%，其中國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林面積1396.8萬(wàn)畝。全省生態(tài)公益林建設(shè)布局日趨合理，森林生態(tài)效益補(bǔ)償投入逐年增加，管理制度逐步完善，管護(hù)措施得到加強(qiáng)，林分質(zhì)量逐步提高，生態(tài)環(huán)境大為改善。生態(tài)公益林建設(shè)已成為浙江省林業(yè)建設(shè)史上規(guī)模最大、投資最多、惠農(nóng)最廣、生態(tài)功能最全、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的生態(tài)工程，是“森林浙江”建設(shè)的重要內(nèi)容，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

一、浙江省實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償現(xiàn)狀

2004年全省正式啟動(dòng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度以來(lái)，按照省委、省政府提出的“通過(guò)一個(gè)時(shí)期的努力，建立分類(lèi)與分檔補(bǔ)助相結(jié)合，量力而行、分步推進(jìn)、逐步完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本合理的森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制”的總體目標(biāo)，省級(jí)以上公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由2004年的每年每畝8元提高到2015年的每年每畝30元。為更好地保護(hù)主要干流和重要支流源頭縣等重要區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，2016年，在保持省級(jí)以上公益林最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每年每畝30元的基礎(chǔ)上，將主要干流和重要支流源頭縣及國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)省級(jí)以上公益林的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每年每畝35元，2017年提高到每年每畝40元；2016年，省級(jí)以上森林類(lèi)自然保護(hù)區(qū)集體林租賃價(jià)格提高到每年每畝43.2元，2017年提高到每年每畝48.2元，森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金從2004年的2億元增加到2017年的16億元。

為規(guī)范森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理，保障資金的安全有效運(yùn)行，全省各級(jí)財(cái)政、林業(yè)、金融等部門(mén)密切配合。省財(cái)政廳、省林業(yè)廳制定了《浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，明確了補(bǔ)償資金的管理要求和具體操作流程。浙江省還創(chuàng)新“一卡式”資金發(fā)放制度，林業(yè)部門(mén)編制發(fā)放清冊(cè)、財(cái)政部門(mén)審核撥付資金、金融部門(mén)存折發(fā)放到戶(hù)、補(bǔ)償對(duì)象校準(zhǔn)打卡簽收認(rèn)可的補(bǔ)償資金打卡直接發(fā)放制度。省財(cái)政也改變補(bǔ)償資金撥付方式，將森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金全部納入一般轉(zhuǎn)移支付，每年10月底前將下一年度補(bǔ)償資金提前下達(dá)市縣，市縣在下一預(yù)算年度開(kāi)始后即可撥付使用，有效地提高了資金的撥付進(jìn)度，加快補(bǔ)償資金發(fā)放流程。

二、浙江省實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償取得的主要成效

（一）森林資源快速增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境得到改善。通過(guò)生態(tài)公益林建設(shè)、保護(hù)和管理，浙江省森林資源得到了快速恢復(fù)和增長(zhǎng)。據(jù)對(duì)1999年、2014年浙江省森林資源分析比較，森林覆蓋率從59.4%提高到60.91%，活立木總蓄積量從13846.75萬(wàn)立方米增加到31384.86萬(wàn)立方，生態(tài)公益林區(qū)的林分質(zhì)量提高更為明顯。到2017年，全省建成省級(jí)以上生態(tài)公益林面積4535.68萬(wàn)畝，覆蓋全省11個(gè)市85個(gè)縣（市、區(qū)）。生態(tài)公益林所發(fā)揮的生態(tài)效益日益顯著，生態(tài)公益林區(qū)森林在涵養(yǎng)水源、固土保肥、防災(zāi)減災(zāi)、固碳減排、保護(hù)生物多樣性、改善人居環(huán)境等方面的功能和作用均得到了有效發(fā)揮。

（二）林農(nóng)增收得到提升，富民能力顯著增強(qiáng)。2004年全面啟動(dòng)實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度以來(lái)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從最初的每年每畝8元已提高到2015年的每年每畝30元，2016年，在保持省級(jí)以上公益林最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每年每畝30元的基礎(chǔ)上，將主要干流和重要支流源頭縣及國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)省級(jí)以上公益林的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每年每畝35元，2017年提高到每年每畝40元，各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入生態(tài)公益林補(bǔ)償資金107億元。直接受益至105萬(wàn)多家農(nóng)戶(hù)、1.8萬(wàn)余個(gè)村集體組織、300多個(gè)國(guó)有管護(hù)單位、2.2萬(wàn)名專(zhuān)職護(hù)林員。隨著森林資源的改善，森林景觀的提升，帶動(dòng)了農(nóng)村森林生態(tài)旅游、農(nóng)家樂(lè)的蓬勃開(kāi)展，有力地增強(qiáng)了林區(qū)的富民能力。臨安、安吉、遂昌等地，依托生態(tài)公益林建設(shè)保護(hù)帶來(lái)的山水相依，自然景觀、森林景觀優(yōu)美，生態(tài)環(huán)境良好，民風(fēng)淳樸，民俗多樣的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)和人文優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展各具特色的森林生態(tài)旅游、農(nóng)家樂(lè)，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。通過(guò)開(kāi)展生態(tài)旅游、農(nóng)家樂(lè)不僅增加了林農(nóng)收入、新增了農(nóng)村就業(yè)崗位，更提高了林農(nóng)的保護(hù)意識(shí)、轉(zhuǎn)變了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

（三）保護(hù)意識(shí)普遍提高，生態(tài)文明初顯成效。隨著森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的進(jìn)一步完善，各種新聞媒體對(duì)公益林政策的廣泛宣傳報(bào)道，廣大林農(nóng)和干部群眾對(duì)公益林的保護(hù)意識(shí)逐步加強(qiáng)。深切感受到生態(tài)公益林建設(shè)保護(hù)在改善生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的積極作用，提升廣大林農(nóng)興林富民能力，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，大大提高了廣大干部群眾保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境的積極性、自覺(jué)性。生態(tài)公益林區(qū)山更綠、水更清、空氣更清新、環(huán)境更優(yōu)美，促進(jìn)林區(qū)生態(tài)旅游和新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)快速發(fā)展，有效推動(dòng)全省生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)公益林保護(hù)工程已是一項(xiàng)造福于民，功在當(dāng)代，利在千秋的民生工程、德政工程。

三、浙江省實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償存在的主要問(wèn)題

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與林農(nóng)的期望存在差距，補(bǔ)償支出結(jié)構(gòu)不盡合理。2017年，在保持面上省級(jí)以上公益林最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每年每畝30元的基礎(chǔ)上，主要干流和重要支流源頭縣及國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)省級(jí)以上公益林的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每年每畝40元，其中：損失性補(bǔ)償35元，護(hù)林人員勞務(wù)費(fèi)3.5元，這一標(biāo)準(zhǔn)已是全國(guó)各省最高的，但與林農(nóng)的期望仍存在差距。雖然浙江省實(shí)施了分類(lèi)補(bǔ)償，對(duì)省級(jí)以上森林類(lèi)自然保護(hù)區(qū)集體林實(shí)行租賃，提高主要干流和重要支流的源頭縣及國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)省級(jí)以上公益林的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但對(duì)生態(tài)區(qū)位的重要性認(rèn)可上仍存在分歧，還沒(méi)有對(duì)公益林不同質(zhì)量和不同林種類(lèi)型等進(jìn)行分類(lèi)補(bǔ)償。另外，將公共管護(hù)費(fèi)用和管理費(fèi)用列為補(bǔ)償資金的組成部分不盡合理，公共管護(hù)費(fèi)用主要用于公益林的森林防火、林業(yè)有害生物防治、森林資源與生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)費(fèi)用，管理費(fèi)用主要用于界定、宣傳、培訓(xùn)、信息系統(tǒng)建設(shè)、檢查、驗(yàn)收、考核等，這些費(fèi)用應(yīng)該屬于政府公共支出的范疇。endprint

（二）補(bǔ)償主體和補(bǔ)償方式單一。當(dāng)前，浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償主要是資金補(bǔ)償，且資金來(lái)源單一。基本上靠各級(jí)財(cái)政投入，無(wú)其他資金來(lái)源。尚未建立政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元化籌資渠道。完全靠政府財(cái)政投入，無(wú)法達(dá)到林農(nóng)對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償期望，也不利于補(bǔ)償機(jī)制的建立和森林生態(tài)效益的發(fā)揮。政府作為生態(tài)效益受益者的代表，對(duì)林業(yè)可以增加“造血型”補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)技術(shù)支持、基礎(chǔ)設(shè)施改善來(lái)增加林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入，提高林農(nóng)保護(hù)生態(tài)與生態(tài)建設(shè)的積極性，從而實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式多元化。

（三）補(bǔ)償資金管理仍需規(guī)范。森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金包括補(bǔ)償性支出、公益林護(hù)林人員管護(hù)費(fèi)用、公共管護(hù)費(fèi)用和管理費(fèi)用支出。村集體統(tǒng)一管理的公益林，其補(bǔ)償性支出發(fā)放到村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，一是村集體在使用補(bǔ)償資金時(shí)沒(méi)有按要求程序落實(shí)到位，也沒(méi)有和村民解釋清楚；二是有些地方在林地確權(quán)時(shí)將已分到戶(hù)的公益林林地簡(jiǎn)單地劃為村集體統(tǒng)一管理的公益林，公益林補(bǔ)償資金也按村集體統(tǒng)管山發(fā)放到村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，導(dǎo)致補(bǔ)償資金發(fā)放不規(guī)范，林農(nóng)矛盾比較突出。近幾年，涉及公益林補(bǔ)償資金發(fā)放的上訪信件也時(shí)有發(fā)生。公共管護(hù)費(fèi)用使用的單位多，但是市縣沒(méi)有制定公共管護(hù)費(fèi)用的管理制度，存在公共管護(hù)費(fèi)用使用不公平、不規(guī)范的現(xiàn)象。

四、完善浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的對(duì)策建議

（一）完善補(bǔ)償支出結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)行補(bǔ)償資金包括補(bǔ)償性支出（損失性補(bǔ)償、護(hù)林人員管護(hù)費(fèi)用）、公共管護(hù)費(fèi)用和管理費(fèi)用。公共管護(hù)支出主要用于公益林區(qū)的森林防火、林業(yè)有害生物防治、森林資源與生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)等支出；管理費(fèi)用主要用于公益林的區(qū)劃界定、宣傳、培訓(xùn)、信息管理系統(tǒng)維護(hù)、檢查、驗(yàn)收、考核等業(yè)務(wù)支出。公共管護(hù)支出和管理費(fèi)用一般都由公益林管理部門(mén)統(tǒng)一組織完成，屬于區(qū)域性保護(hù)管理費(fèi)用，而不是針對(duì)特定的經(jīng)營(yíng)主體的費(fèi)用支出，是政府公共支出范疇，要進(jìn)一步完善補(bǔ)償資金支出結(jié)構(gòu)，將公益補(bǔ)償性支出與公共管護(hù)支出和管理費(fèi)用分離，建立純補(bǔ)償性森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，公共管護(hù)支出和管理費(fèi)用由各級(jí)財(cái)政納入年度預(yù)算。

（二）拓寬補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。從浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況來(lái)看，補(bǔ)償資金基本源于政府財(cái)政投入，僅僅靠政府投入難以改變補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的狀況。應(yīng)當(dāng)積極引入市場(chǎng)機(jī)制，建立政府財(cái)政投入為主、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與的多渠道投入機(jī)制。一是繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政投入作為補(bǔ)償資金的主渠道，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。二是爭(zhēng)取開(kāi)征森林資源利用稅，確定森林資源稅納稅對(duì)象、稅基和稅率，為森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。三是探索建立公益林森林碳匯交易機(jī)制，拓寬補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。四是建立生態(tài)公益林保護(hù)跨區(qū)域政府補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)生態(tài)保護(hù)情況，流域下流政府安排適當(dāng)資金對(duì)上游區(qū)域公益林保護(hù)進(jìn)行資金補(bǔ)償。

（三）創(chuàng)新管理方式增加林農(nóng)收入。浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已是全國(guó)各省最高，但與林農(nóng)所期望得到的收入仍存在較大差距，財(cái)政投入的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不可能無(wú)限提高。應(yīng)建立政府和市場(chǎng)等多元化的森林生態(tài)效益補(bǔ)償主體模式，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)林農(nóng)管護(hù)公益林的積極性，有效增加林農(nóng)收入，要進(jìn)一步創(chuàng)新公益林管理方式，一是探索公益林適度利用的方式，在保持公益林的生態(tài)屬性的同時(shí)，對(duì)可利用生態(tài)公益林進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)等模式來(lái)增加林農(nóng)收入。二是探索股份合作的方式，以公益林等森林資源入股森林公園、旅游開(kāi)發(fā)等模式，達(dá)到森林資源保護(hù)利用和林農(nóng)增收的雙贏目的。三是探索租賃的方式，對(duì)沒(méi)有能力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、也沒(méi)有機(jī)會(huì)入股發(fā)展森林公園和旅游開(kāi)發(fā)的，可將可開(kāi)發(fā)利用的公益林通過(guò)租賃給其他人來(lái)增加收入。

（四）深入推進(jìn)分類(lèi)補(bǔ)償工作。浙江省對(duì)主要干流和重要支流源頭縣及省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)省級(jí)以上公益林采取了相對(duì)較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。怎樣將森林生態(tài)效益好、絕對(duì)禁止采伐的闊葉林或針闊混交林與可經(jīng)營(yíng)利用的竹林、經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別對(duì)待，怎樣將區(qū)位優(yōu)勢(shì)重要區(qū)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別對(duì)待。我們要深入推進(jìn)分類(lèi)補(bǔ)償工作，首先應(yīng)該摸清家底，清楚掌握全省森林資源區(qū)位、生態(tài)等狀況，做好公益林的分類(lèi)、確權(quán)等工作。根據(jù)生態(tài)公益林不同的區(qū)位和生態(tài)狀況科學(xué)確定分類(lèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同類(lèi)別的公益林制定不同的管理要求，級(jí)別越高管理越嚴(yán)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也越高。同時(shí)，要建立生態(tài)公益林生態(tài)狀況動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)公益林不同類(lèi)別進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)符合升級(jí)要求的公益林要及時(shí)升級(jí)管理，不符合要求要及時(shí)降級(jí)，并建立相應(yīng)的生態(tài)公益林保護(hù)獎(jiǎng)懲制度。

（作者單位：浙江省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：凌玉endprint