邱佛梅 譚 瑋

一、 引言

2012年12月，習(xí)近平總書記首次提出 “法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)”的命題，后黨的十八屆三中、四中和五中全會一再強(qiáng)調(diào)堅持法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)。2017年10月，黨的十九大明確提出了三位一體法治建設(shè)的目標(biāo)：第一個階段，從2020年到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成；第二個階段，從2035年到本世紀(jì)中葉，建成全面現(xiàn)代化的法治強(qiáng)國。三位一體法治建設(shè)作為全面深化依法治國實踐的新命題受到社會各界的廣泛關(guān)注。法治建設(shè)是實現(xiàn)全面依法治國戰(zhàn)略的重要保障，如何衡量其建設(shè)水平及了解建設(shè)情況既是熱點也是難點。事實上，近十年來，為契合全球法治發(fā)展背景下 “世界正義項目”和 “法治指數(shù)運(yùn)動”的浪潮，我國各地對法治評價早已有研究和實證探索?？闪炕恼x指標(biāo)背后承載著法治價值追求和社會民意訴求， “量化法治”已成為測量法治建設(shè)水平的 “最優(yōu)選項”。

法治社會評價作為一個全新的研究領(lǐng)域，是法治建設(shè)的內(nèi)在要求。顧名思義，法治社會評價即衡量、評定法治社會的發(fā)展水平，是評價主體依據(jù)一定體系、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對某一區(qū)域的法治化程度進(jìn)行測量評判的活動，包括對法治建設(shè)的社會效果、社會影響力及其價值進(jìn)行判斷，并最終形成直觀量化的結(jié)果，以此反映評價周期內(nèi)該地區(qū)的法治狀況。對法治社會進(jìn)行評價是新時代我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的必然要求，法治發(fā)展不平衡已成為制約滿足人民日益增長的美好生活需要的重要因素，而法治社會評價具有 “協(xié)調(diào)平衡利益沖突、提供修復(fù)受損秩序載體、優(yōu)化法治資源配置、搭建創(chuàng)新制度安排平臺以及實現(xiàn)公平正義等功能”。①徐漢明、林必恒、張孜儀：《論法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建》，載 《法制與社會發(fā)展》2014年第1期。可以說，評價法治社會有利于推動法律系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的相互作用，以協(xié)調(diào)化解社會矛盾。本文基于 “以評促建”的思維模式，圍繞 “為什么要評價→誰來評價→評價誰→評價什么→如何評價”的邏輯思路，從法學(xué)視角解析法治社會及其法治建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，引入管理學(xué)的績效評價方法為技術(shù)工具，旨在構(gòu)建法治社會評價體系，并主要針對評價主體和指標(biāo)體系展開論述，因為 “評價主體決定評價公信力，指標(biāo)體系決定評價科學(xué)性”。②鄭方輝、邱佛梅：《法治政府績效評價：目標(biāo)定位與指標(biāo)體系》，載 《政治學(xué)研究》2016年第2期。

二、 法治社會評價的內(nèi)外動因

我國法學(xué)界有關(guān)法治發(fā)展的研究主要采用二元分析范式：從人治到法治、從法制到法治、從以法治國到依法治國、從法治政府到法治國家、從民主法治到民生法治。這些在不同時期形成的二元理論范式，既展現(xiàn)了中國法治發(fā)展過程中的階段性與漸進(jìn)性，也反映了不同時期法治理論的研究轉(zhuǎn)向和研究重心。然而，國家整體主義法治觀所內(nèi)含的一體化和無差異化的法治建構(gòu)論，忽視了地方法治實踐場域的多樣性和不均衡性。在摸清法治現(xiàn)狀、診斷問題缺陷、糾錯發(fā)展偏向、明確價值導(dǎo)向、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)法治認(rèn)同生成、發(fā)現(xiàn)法治供給與法治需求的匹配度和平衡性矛盾癥結(jié)等內(nèi)外動因影響下，法治社會評價應(yīng)運(yùn)而生。

（一） 法治社會評價的內(nèi)部動因

從評價自身角度講，法治社會評價是法治建設(shè)的 “檢測儀”和 “助推器”，符合評價作為組織管理手段的工具理性特征，也吻合體制內(nèi)自上而下的管理屬性，是集權(quán)優(yōu)勢下推進(jìn)法治建設(shè)、提高法治效率的法治實踐創(chuàng)新模式。在建設(shè)社會主義法治國家已成為共識的前提下，法治社會評價兼具追求民主法治的目的性價值與強(qiáng)化目標(biāo)驅(qū)動手段性工具雙重耦合性，基于 “以評促建”的理念，法治社會評價對法治一體化建設(shè)具有推動作用。

首先，法治社會評價具有價值導(dǎo)向功能。法治評價為公權(quán)力機(jī)關(guān)提供 “應(yīng)該做什么”的價值導(dǎo)向，并通過評價形成良性的倒逼機(jī)制，督促公權(quán)力機(jī)關(guān)正確、高效地履行法治職能。同時，評價機(jī)制的導(dǎo)向功能更加注重民主法治與民生法治，為法治建設(shè)明確工作導(dǎo)向，體現(xiàn)價值導(dǎo)向。

其次，法治社會評價具有監(jiān)督功能。評價過程本身也是對推動科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法工作成效的監(jiān)督，有助于促進(jìn)法治建設(shè)最終目標(biāo)的實現(xiàn)。

再次，法治社會評價具有糾錯功能。盡管目前尚無制度規(guī)定，評價的初衷是要形成問題反饋和改善機(jī)制，以便政策施行者發(fā)現(xiàn)制約某個區(qū)域法治建設(shè)的主要問題、不足之處以及內(nèi)在緣由，從而轉(zhuǎn)變路徑，推動法治建設(shè)向正確的方向前進(jìn)發(fā)展。

最后，法治社會評價具有優(yōu)化功能。 “建設(shè)評估是轉(zhuǎn)型時期的過渡性評估，基于法制與法治理論，社會指標(biāo)理論和績效評估方法，由政府主導(dǎo)，旨在推動法治的生成”，③孟濤：《論法治評估的三種類型——法治評估的一個比較視角》，載 《法學(xué)家》2015年第3期。法治社會評價有助于優(yōu)化法治建設(shè)的軟環(huán)境，優(yōu)化社會治理方式，促進(jìn)法治認(rèn)同與社會法治價值共識的生成，傳播、倡導(dǎo)法治精神，讓法治的力量深入人心。

（二） 法治社會評價的外部動因

從法治建構(gòu)模式的發(fā)展程度來看，發(fā)現(xiàn)法治供給與法治需求的匹配度和平衡性矛盾癥結(jié)，是法治社會評價的外部動因。法治評價具有強(qiáng)烈的價值屬性，本質(zhì)上反映了客體法治功能與社會主體需求之間的關(guān)系，是社會主體基于自身法治期待對法治現(xiàn)狀的價值判斷與評價。評價即是對法治效果的質(zhì)量檢驗，關(guān)注法治價值的實現(xiàn)程度。而評價系統(tǒng)的終端程序是結(jié)果回應(yīng)性，法治社會評價對社會公眾需求的回應(yīng)性是該項評價的特色，旨在改善公權(quán)力機(jī)關(guān)為社會提供高質(zhì)量的法治產(chǎn)品與服務(wù)的能力。

可以說，法治社會評價是實現(xiàn)良法善治的有效途徑，因為 “回應(yīng)性越大，善治的程度就越高”。④俞可平：《權(quán)利政治與公益政治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第118-119頁。通過民意調(diào)查和評價驅(qū)動，實現(xiàn)政府、社會與公眾的三維互動，提高法治實踐公眾參與度，增進(jìn)法律制度與公共政策的回應(yīng)性，并有效帶動整個區(qū)域的政府和社會組織的法治轉(zhuǎn)型，推動社會朝著“善治”方向發(fā)展。但法治建構(gòu)模式下，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化等條件差異導(dǎo)致地方法治供給扭曲和錯位，部分地方供給過剩與部分地方供給不足的現(xiàn)象常有。實際上，法治供給與社會需求不一致必然要求開展法治社會評價。此外，政府外部擁有對法治評價的權(quán)力和能力。公民權(quán)的積極發(fā)展，民主化程度的提高，各類非政府組織的產(chǎn)生，觸發(fā)了社會組織站在民意的立場啟動法治評價，為社會公眾參與法治實踐和表達(dá)利益訴求提供了組織保證和活動平臺。

三、法治社會評價的關(guān)聯(lián)主體

我國各地 “法治社會”內(nèi)部考評發(fā)展已近十年，其大多數(shù)的考評指標(biāo)均服務(wù)于體制內(nèi)自上而下的目標(biāo)考評，具有高度的類同性，包括立法評估、執(zhí)法評估 （法治政府建設(shè)考核或依法行政考評）和司法評估等方面的考核評價?！耙栽u促建、以考代評”理念根深蒂固，使各地實踐過分依賴于政府主導(dǎo)，憑借目標(biāo)管理手段推進(jìn)法治建設(shè)，在考核內(nèi)容上基本一致，指標(biāo)數(shù)量繁多，可操作性不強(qiáng)，客觀數(shù)據(jù)真實性屢遭質(zhì)疑，嚴(yán)重缺乏公信力和科學(xué)性。⑤邱佛梅：《“中國特色”的法治政府績效評價：沿革、標(biāo)準(zhǔn)與實踐》，載 《地方法制評論》(第三輯)，法律出版社2016年版。以法治社會第三方評價模式推進(jìn)法治建設(shè)，實現(xiàn)法治評價從 “內(nèi)部控制型”模式向 “外部責(zé)任型”模式轉(zhuǎn)變，是我國走向法治一體化建設(shè)及社會治理創(chuàng)新的必然選擇。

（一）體制內(nèi)法治考評主體的現(xiàn)實矛盾

第一，自上而下的目標(biāo)考評與指標(biāo)設(shè)計偏差。法治考評主要是針對法治建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)程度的測量和檢驗，本質(zhì)上是自上而下的法治建設(shè)目標(biāo)考核，其根本邏輯是以實現(xiàn)組織工作目標(biāo)為導(dǎo)向，是一種對自身法治建設(shè)工作日常性、常規(guī)性的績效評估。傳統(tǒng)的目標(biāo)考評模式只是一種理想情形，在邏輯上假定周期內(nèi)法治建設(shè)目標(biāo)必然準(zhǔn)確，但上級部門在設(shè)置目標(biāo)時可能受政績驅(qū)使、部門利益等因素影響導(dǎo)致目標(biāo)偏差。再者，政府主導(dǎo)評價還可能會在目標(biāo)設(shè)定和評價過程中扭曲法治理念。例如，社會治安是法治政府建設(shè)的重要目標(biāo)，通常以刑事案件破案率作為關(guān)鍵指標(biāo)，但如果僅追求數(shù)字上的破案率，則有可能誘導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)為提高破案率弄虛作假甚至采取違法的偵查手段，反而與依法辦案的法治精神背道而馳。此外，自上而下考評模式中，行政機(jī)關(guān)慣性采用要求下級對上級絕對服從的指令和問責(zé)，其強(qiáng)制色彩較為濃厚，手段也較為剛性單一。這樣一旦下級行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員不能認(rèn)同，出現(xiàn)有形或無形的抵制時，法治政府建設(shè)的動力也就難以長久的維持。⑥楊小軍、宋心然、范曉東：《法治政府指標(biāo)體系建設(shè)的理論思考》，載 《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第1期。實際上，目標(biāo)考評能否實現(xiàn)理想化效果，取決于評價主體對考評目標(biāo)進(jìn)行價值選擇和決策時的行為傾向與利益判斷，以及評價主體對抽象法治理念的實踐轉(zhuǎn)換能力。但由于缺乏社會參與和監(jiān)督，體制內(nèi)評價體現(xiàn)為一個相對封閉、固守的評價系統(tǒng)，即便考評有著較為清晰的問題導(dǎo)向，但目標(biāo)糾錯機(jī)制依舊尚未形成，原因是 “自上而下的目標(biāo)考評”旨在追求政府內(nèi)部行政執(zhí)行力，受到 “行政系統(tǒng)科層制”的影響，指標(biāo)體系的設(shè)置層層沿用和分級適用，旨在推動下級行政機(jī)關(guān)實現(xiàn)上級預(yù)設(shè)的目標(biāo)，更別說對上級設(shè)置的評價目標(biāo)進(jìn)行反饋和糾偏，并對評價體系進(jìn)行實踐反思和動態(tài)調(diào)整。

第二，評價主體壟斷性與權(quán)責(zé)背離困境?，F(xiàn)行體制下，我國內(nèi)部考評的評價權(quán)一般歸屬于上級黨委和政府，成立以黨委書記為首的領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)專門辦公室或者掛靠某個政府部門作為牽頭單位行使考核組織權(quán)。⑦根據(jù) 《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中關(guān)于 “上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)貫徹本綱要情況的監(jiān)督檢查”的相關(guān)規(guī)定，各地方政府均都采取上級政府對下級政府進(jìn)行考評的辦法。以北京市、廣東省、河北省、江蘇省和南京市等地方依法行政考評為例，上級政府均擁有對下級政府的考評權(quán)力，但各省市在依法行政考評的組織實施主體有所不同，主要分為以下幾種：一是上級政府的法制機(jī)構(gòu)，一般是政府法制辦公室。例如 《南京市依法行政考核試行辦法》第四條規(guī)定：“依法行政考核工作由市政府法制辦會同市編辦、市監(jiān)察局、市人事局負(fù)責(zé)”。之外，還有河北、湖北、湖南、吉林、海南、四川等省份均采取此種考評模式設(shè)置考評機(jī)構(gòu)；二是上級政府推進(jìn)依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組、依法行政考評小組或依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組。例如，《北京市區(qū)縣政府依法行政考核辦法 （試行）》第三條規(guī)定：“考核主體為市政府，由市推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)考核工作的具體組織和協(xié)調(diào)”?！稄V東省依法行政考評辦法》第七條規(guī)定：“省依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對各地級以上市和佛山市順德區(qū)人民政府、省人民政府所屬各部門、各直屬機(jī)構(gòu)的依法行政狀況進(jìn)行考評?！卑不?、廣西、江蘇、遼寧、甘肅等省份均采取此方式。評價主體壟斷于體制內(nèi)某些部門，導(dǎo)致考評權(quán)虛設(shè)、實施權(quán)單一和組織權(quán)分散，難免出現(xiàn)評價主體單一、政府主導(dǎo)一切、評價結(jié)果失真并缺乏公信力、地方政府部門 “只唯上不唯下”、缺少社會公眾和專家代表參與等弊端。評價行為易于出現(xiàn)壟斷性、封閉性、隨意性和形式化，導(dǎo)致無法適應(yīng)社會多元利益主體的需求。對于內(nèi)部而言，由某些政府部門牽頭組織評價活動雖在一定程度上解決了操作性問題，但不可避免受其他平級政府及部門的制約。由此出現(xiàn)了權(quán)責(zé)背離、部門博弈、利益割據(jù)等現(xiàn)象，關(guān)聯(lián)主體在爭取 “部門權(quán)力”及 “潛在利潤”最大化的過程中難免陷入互相推諉、回避責(zé)任的 “現(xiàn)實困境”。顯然將主導(dǎo)權(quán)交予政府手里，無法有效追究違法責(zé)任?！盀榱嗽u價而評價，為了考核而考核”的形式主義評估和運(yùn)動式評估，僅將法治評分的高低作為獎懲的依據(jù)，只會加劇政府部門矛盾，并不能真實、有效地反映問題、剖析根源，那么就會陷入 “評價悖論”。因此，理順評價權(quán)責(zé)體系是完善我國法治評價 （考評）實踐的重要內(nèi)容，合理配置評價權(quán)、組織權(quán)、實施權(quán)與評議權(quán)四大權(quán)力的關(guān)系結(jié)構(gòu)，才能協(xié)調(diào)關(guān)聯(lián)主體的利益割據(jù)局面，擺脫 “責(zé)任困境”，實事求是地衡量和評價法治社會的實現(xiàn)程度。

第三，評價主客體不分與喪失考評中立性?？荚u的本意是對法治建設(shè)及其成效進(jìn)行評價，實際操作上卻成了對具有法治建設(shè)職責(zé)的政府部門的工作考核?？梢哉f，體制內(nèi)法治社會考評的主體和客體均為黨政部門，評價的主體與客體不分。事實上，自我評價必然導(dǎo)致評價主體難以中立，因為“要求公共組織對自己的行為作出客觀公正的評價實非易事”。⑧汪全勝：《法律績效評估機(jī)制論》，北京大學(xué)出版社2010年版，第146頁。政府部門及官員既當(dāng) “運(yùn)動員”又當(dāng) “裁判員”，評價過程缺少公眾參與，完全由政府部門根據(jù)自己的利益來決定 “誰來評、評什么、怎么評”，甚至可能為避免測評結(jié)果 “難看”出現(xiàn)造假現(xiàn)象。政府主導(dǎo)下的法治考核使得評價主體難以保持客觀中立。此外，考評中立性喪失也是由人的特殊性決定的：一方面，評議者易受評價活動的干擾掩蓋了其內(nèi)心對法治狀況真實的態(tài)度，而區(qū)域負(fù)責(zé)人也會因評價活動的介入而有意改變法治發(fā)展策略、掩蓋法治真實狀況，即出現(xiàn)對 “人治”的評價。另一方面，作為組織主體的人在對法治概念下定義及其操作化過程中很大程度上因各自認(rèn)識能力和價值取向的影響而帶有較強(qiáng)的主觀主義色彩，使得評價體系、評價結(jié)果的信度與效度屢遭質(zhì)疑。這是法治評價作為建設(shè)推動工具存在的固有缺陷。

第四，價值導(dǎo)向迷失與盲目法治考核。審視中國的法治考評實踐的合目的性可發(fā)現(xiàn)，許多地方政府過分地迷信和熱衷于法治考評項目，視法治建設(shè)評價為 “政績工程”，因而遭到許多學(xué)者的質(zhì)疑，認(rèn)為這些披著科學(xué)外衣的法治考評實際上是在地方政府和法律專家上演的法治指數(shù) “二人轉(zhuǎn)”⑨石佑啟、李錦輝：《法治指數(shù)背后的價值哲學(xué)之爭》，載 《哲學(xué)研究》2015年第8期。甚至有學(xué)者把這樣的現(xiàn)象稱之為 “法治大躍進(jìn)”思想的現(xiàn)實表現(xiàn)。⑩姚建宗、侯學(xué)賓：《中國 “法治大躍進(jìn)”批判》，載 《法律科學(xué) (西北政法大學(xué)學(xué)報)》2016年第4期。我們認(rèn)為，這種現(xiàn)象為當(dāng)前法治考評實踐價值導(dǎo)向迷失所致，深受 “法治工具主義”“法治萬能主義”“唯科學(xué)主義”等思想的消極影響，具體表現(xiàn)為：一是拋棄法治的價值性內(nèi)涵，過分強(qiáng)調(diào)法治考評的工具價值和法治建設(shè)優(yōu)促功能，使得法治考評淪為國家和政府管理社會、剝奪公眾評價權(quán)的工具；二是政府績效導(dǎo)向從 “經(jīng)濟(jì)決定論”轉(zhuǎn)變?yōu)?“法治決定論”“經(jīng)濟(jì)GDP”走向了 “法治GDP”，許多地方政府在強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)重要性的同時，盲目崇拜法治考評的作用，極端地將考核評價視為法治建設(shè)的 “萬能鑰匙”；三是相當(dāng)一大部分法治考評項目陷入 “唯數(shù)字化”的技術(shù)陷阱，過分關(guān)注法治數(shù)據(jù)化與法治指標(biāo)量化，出現(xiàn)地方政府 “數(shù)據(jù)迷信”“官出數(shù)據(jù)”和 “法治競爭”等不良現(xiàn)象?？梢哉f，價值導(dǎo)向的迷失導(dǎo)致我國體制內(nèi)法治考評在一定程度上背離了法治發(fā)展模式的本質(zhì)規(guī)律，使法治評價實踐失去真實功能和理性中立。

（二）第三方評價法治社會的理論邏輯

法治社會評價是一個包含價值判斷的 “應(yīng)然”模式，可作為法治建設(shè)推動力的理性工具?？紤]到我國的現(xiàn)行體制和社會基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)把地方法治建設(shè)績效考核與法治評估逐漸分離，并改變由地方政府主導(dǎo)地方法治建設(shè)評估的局面。①付子堂、張善根：《地方法治建設(shè)及其評估機(jī)制探析》，載 《中國社會科學(xué)》2014年第11期。因此，囿于評價主體在體制內(nèi)循環(huán)存在現(xiàn)實困難性，而由第三方評價法治社會具有獨立性、客觀性、專業(yè)性、透明性和公正性等優(yōu)勢，開展獨立第三方評價可以被視為有效保障法治社會評價公信力及科學(xué)性的可靠途徑。

第一，法治社會評價是民主性評價。評價模式上，第三方評價法治社會通常以公眾法治滿意度的形式，將結(jié)果導(dǎo)向置于以公眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)的社會公眾評判之下，確保法治建設(shè)方向與人民需求以及社會需求相匹配，貫穿社會公眾的意志和訴求，并對此承擔(dān)法定責(zé)任，體現(xiàn)追求法治公信力的目標(biāo)屬性。評價組織上，社會組織第三方評價機(jī)制是以一種民間形式對政府的法治建設(shè)工作及法治發(fā)展水平做出的民主評價，其價值在于了解民意，促進(jìn)社會公眾對法治建設(shè)的民主參與，實現(xiàn)政府、公民和社會的三維良性互動，并進(jìn)一步推動民主法治發(fā)展。

第二，法治社會評價是水平性評價。第三方評價法治社會的邊界在于未強(qiáng)行介入體制內(nèi)相關(guān)部門基于 “內(nèi)控”意圖開展的法治建設(shè)考評，其根本意圖不是 “工作反饋控制”，而是 “異體檢查測量”。可以說，第三方評價法治社會是作為一種有效的 “外部檢測器”開展水平性評價：一是有利于構(gòu)建更能體現(xiàn)法治價值和公眾滿意導(dǎo)向的指標(biāo)體系，通過引入第三方組織實施法治社會公眾滿意度評價，使整個指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)和內(nèi)容更科學(xué)公正，更好地測量現(xiàn)實社會與理想法治社會的差距；二是有利于引導(dǎo)法治社會評價脫離政府管控，使其在實踐中區(qū)別于法治政府評價和目標(biāo)責(zé)任制考核，不再是單純地檢驗政府完成了多少目標(biāo)任務(wù)，而是通過構(gòu)建符合法治社會內(nèi)涵和價值的指標(biāo)體系，推進(jìn)法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)。

第三，法治社會評價是社會性評價。第三方評價法治社會又可稱為社會評價，主要包括公民個人、專家學(xué)者、社會組織等通過社會公眾評議和專業(yè)人士評議等方式，并配合相對應(yīng)的客觀指標(biāo)，直接或間接、正式或非正式地評估法治社會水平。第三方評價法治社會的 “社會性”集中體現(xiàn)為：一是第三方組織在行使社會權(quán)力進(jìn)行評價的過程中基于自身信用能較好地獲得社會公眾的認(rèn)可與信任，雖然評價結(jié)果并不直接用之于政府管理，但由于這些評價結(jié)果具有較強(qiáng)的社會公信力，使得它們成為一個國家或地區(qū)法治水平的風(fēng)向標(biāo)，成為倒逼政府推進(jìn)依法行政的利器；②鄭方輝、尚虎平：《中國法治政府建設(shè)進(jìn)程中的政府績效評價》，載 《中國社會科學(xué)》2016年第1期。二是第三方評價凝聚社會力量，充分利用社會性資源，接受同行評議和社會全方位的監(jiān)督，打破法治評價的管理主義傾向；三是通過第三方評價的方式，有效帶動區(qū)域法治社會的民主轉(zhuǎn)型，推動社會朝著 “良法善治”方向發(fā)展。

第四，法治社會評價是協(xié)同性評價。法治社會評價是法治建設(shè)的重要組成部分，有助于推動法治建設(shè)進(jìn)程和保障法治建設(shè)成效。將第三方評價引入法治評價之中，其邏輯前提在于第三方評價法治社會是協(xié)同治理的創(chuàng)新模式。第三方評價法治社會何以具有協(xié)同治理的功能？原因在于第三方評價法治社會契合了治理主體多元化的要求，由政府以外的社會組織和社會公眾參與法治協(xié)同治理，對法治社會進(jìn)行評價，本質(zhì)上是公共權(quán)力下放與政府的社會功能轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)了政府治理模式創(chuàng)新和管理職能轉(zhuǎn)變。促進(jìn)第三方評價主體多元化，構(gòu)建多元主體協(xié)同參與的綜合性第三方評價機(jī)制，是推進(jìn)政府治理方式創(chuàng)新的必要舉措。

四、法治社會評價的指標(biāo)體系

指標(biāo)體系是法治社會評價的關(guān)鍵要素，決定了評價結(jié)果的科學(xué)性和公信力。量化法治社會集中表現(xiàn)在評價指標(biāo)體系，實際上可以理解為評價目標(biāo)的操作化和具體化。評價指標(biāo)體系的構(gòu)建大體需要經(jīng)歷目標(biāo)分解、內(nèi)涵分析、指標(biāo)遴選、權(quán)重分配和體系調(diào)整這五個步驟。法治社會評價指標(biāo)體系構(gòu)建應(yīng)貫徹依法治國的重要方略，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)與民生建設(shè)，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向、流程優(yōu)化導(dǎo)向與公眾滿意導(dǎo)向。

（一）法治社會評價內(nèi)容與維度

廣義的法治社會包括了法治國家，還有法治政黨和狹義的法治社會。③肖金明：《推進(jìn)法治社會理論與實踐創(chuàng)新》，載 《法學(xué)雜志》2017年第8期。本項研究的法治社會評價立足于區(qū)域社會的法治化程度， “既包括縱向上國家機(jī)器內(nèi)部的立法、執(zhí)法、司法等機(jī)關(guān)的分工與制約，又包括橫向上社會共同體全面法治化，即正義、自由、秩序等法律價值與法治精神貫穿于整個國家和社會”④鄭方輝、邱佛梅：《和諧共建視角的法治政府與法治社會關(guān)系》，載 《法治社會》2017年第3期。。因此，所評價的法治社會是立法、執(zhí)法、司法、守法等法律系統(tǒng)和社會系統(tǒng)相互作用下的區(qū)域法治化水平， “強(qiáng)調(diào)良善規(guī)則和良法之治 （科學(xué)立法），行政系統(tǒng)依法運(yùn)行和依法行政 （嚴(yán)格執(zhí)法），通過司法程序有效協(xié)調(diào)解決社會糾紛 （公正司法），社會主體具有法治認(rèn)同感和守法意識 （全民守法）以及社會自治與國家統(tǒng)治的互動共治”。⑤參見前引④ ，鄭方輝、邱佛梅文?；诖死砟钸壿?，立法、執(zhí)法、司法和守法是法治社會評價的四個維度，可作為法治社會評價內(nèi)容的分析框架，如圖1所示。

圖1：法治社會評價內(nèi)容與維度

首先，立法意指立法機(jī)關(guān)經(jīng)由審慎思考而進(jìn)行的創(chuàng)制法律律令的活動，且這種機(jī)關(guān)是專為此項目的而設(shè)立的，并且能夠在正式法律文獻(xiàn)中對這種法律規(guī)定做出明確表述。⑥[美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第431頁。從評價的普適性考慮，我國立法評價以 “科學(xué)立法”為目標(biāo)，考量法律律令的合法性、民主性與科學(xué)性以及地方性法規(guī)的立法水平。

其次，執(zhí)法評價應(yīng)與司法評價一同考量，分別對應(yīng)執(zhí)法水平和司法水平兩類客體。法治社會就是要改變 “囚禁在國家機(jī)器之中”的弊端，通過法律評價活動把法律從政治統(tǒng)治工具轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束政府權(quán)力的利器。⑦任帥軍：《論法律評價的三種精神》，載 《青島科技大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版）》2015年第12期。在國家機(jī)器活動中，政府行政權(quán)力的運(yùn)行和各級法院、檢察院司法權(quán)力的行使直接涉及執(zhí)法與司法兩個法律實踐環(huán)節(jié)，顯得尤為關(guān)鍵。因此 “依法行政”側(cè)重于衡量政府廉潔、過程規(guī)范、政務(wù)公開和權(quán)力監(jiān)督?！肮痉ā痹u價的是審判獨立、人員專業(yè)、程序合法和結(jié)果公正。

最后，守法的客體應(yīng)為全體 “社會人”，也即全社會的公眾。 “社會人”區(qū)別于 “單位人”是法治社會自主性的重要表現(xiàn)，也是中國社會從計劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場經(jīng)濟(jì)體制的重大變化。⑧李瑜青：《法治社會理論與實踐探索》，上海人民出版社2016年版，第17-18頁。個體人的元素在守法環(huán)節(jié)尤為突出，法治社會評價不能脫離 “社會人”，因為在法治社會中，法治認(rèn)同與信仰是法治社會的基本特征與內(nèi)在要求， “法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)”。⑨[美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，三聯(lián)書店1991年版，第14頁。法治社會評價在 “全民守法”層面主要衡量社會公眾的法治認(rèn)知、法律遵從和法治認(rèn)同。

（二）法治指標(biāo)設(shè)置方法

本文指標(biāo)體系構(gòu)建遵循以下路徑：確定領(lǐng)域?qū)咏Y(jié)構(gòu)——分解領(lǐng)域?qū)觾?nèi)涵——初步選取指標(biāo)——確定指標(biāo)權(quán)重——設(shè)計評分標(biāo)準(zhǔn)——二次篩選指標(biāo)——調(diào)整指標(biāo)體系——確定指標(biāo)體系。首先按照法治社會的內(nèi)涵和外延確定領(lǐng)域?qū)拥慕Y(jié)構(gòu) （一級指標(biāo)的選擇），然后細(xì)化分解領(lǐng)域?qū)拥膬?nèi)涵形成二級指標(biāo)，繼而通過具體量化原則轉(zhuǎn)換成三級指標(biāo)；初選指標(biāo)后根據(jù)專家咨詢問卷調(diào)查以相對重要程度確定指標(biāo)權(quán)重，后續(xù)根據(jù)咨詢結(jié)果二次篩選指標(biāo)并設(shè)計評分標(biāo)準(zhǔn)，再而調(diào)整指標(biāo)體系形成現(xiàn)實方案，最終完成法治社會評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。如圖2所示。

終端指標(biāo)的遴選需要綜合考慮指標(biāo)內(nèi)涵結(jié)構(gòu)、指標(biāo)關(guān)鍵性、指標(biāo)權(quán)重值和指標(biāo)可操作性等四個因素，并從三個方面進(jìn)行設(shè)計：

圖2：法治社會評價指標(biāo)體系構(gòu)建技術(shù)路徑

第一，主客觀指標(biāo)相互補(bǔ)充印證。客觀指標(biāo)能夠衡量法治社會發(fā)展?fàn)顩r，不易受感情偏好的影響。主觀指標(biāo)則是專家和社會公眾對法治建設(shè)的過程和結(jié)果 “滿意與否”的反映。兩種指標(biāo)各有優(yōu)劣，我們采取主客觀指標(biāo)相結(jié)合的模式以提高指標(biāo)體系的科學(xué)性、可信度。二級分項指標(biāo)從領(lǐng)域?qū)痈骶S度內(nèi)涵分解而來，均為對科學(xué)立法、依法行政、公正司法和全民守法的關(guān)鍵性質(zhì)和推進(jìn)程度的描述。而在三級具體指標(biāo)中單靠客觀指標(biāo)或單靠主觀指標(biāo)均無法完整反映二級分項指標(biāo)的要義。因此，在終端指標(biāo)的設(shè)計過程中，保證每一項二級指標(biāo)都能同時衍生出客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)，這里的主觀指標(biāo)包括專家或公眾滿意度評價。

第二，區(qū)分綜合滿意度和分項滿意度。以一級領(lǐng)域?qū)又笜?biāo)和二級分項指標(biāo)為基礎(chǔ)，將專家滿意度和公眾滿意度指標(biāo)根據(jù)其內(nèi)涵歸并進(jìn)入相關(guān)的一級和二級指標(biāo)。操作上，主要是按照四個一級指標(biāo)的內(nèi)涵，將代表主觀評價的一級指標(biāo) “公眾滿意度”融入其中形成綜合滿意度，也即科學(xué)立法、依法行政、公正司法、全民守法這四個一級指標(biāo)中各含有客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)，而二級分項指標(biāo)也同時含有專家滿意度或分項公眾滿意度。區(qū)分綜合滿意度和分項滿意度主要是考慮到社會公眾對二級指標(biāo)中的內(nèi)容未必能完全辨別，籠統(tǒng)地對立法、行政、司法和守法這四大環(huán)節(jié)進(jìn)行評價更契合絕大部分社會公眾的情感認(rèn)知與知識體系，滿意度調(diào)查結(jié)果也將更為客觀公正。

第三，區(qū)分專家滿意度和公眾滿意度。專家對國家建設(shè)的重大命題大多有所研究，且本研究中選取的專家也大多為法學(xué)和管理學(xué)界的學(xué)者，同時還有直接參與法治建設(shè)的政府工作人員，對法治建設(shè)過程有較為深刻的認(rèn)識和了解。社會公眾數(shù)量龐大、法治情感模糊，加之信息不對稱，絕大部分公眾往往只對法治建設(shè)結(jié)果有一些感性認(rèn)識。因此，充分區(qū)分專家和公眾的特點，分別針對專家和公眾開展過程評價和結(jié)果評價，同時汲取專家滿意度評價專業(yè)性強(qiáng)和公眾滿意度調(diào)查樣本量大的優(yōu)勢，服務(wù)于終端指標(biāo)的設(shè)計。

（三）法治社會評價的指標(biāo)體系

結(jié)合前文對法治社會內(nèi)涵和評價客體的解讀，我們將法治社會評價領(lǐng)域?qū)哟_定為科學(xué)立法、依法行政、公正司法和全民守法四個方面。四個方面均以客觀指標(biāo)為主、主觀指標(biāo)為輔的方式測量，其中主觀指標(biāo)包含專家評議和公眾滿意度，公眾滿意度可進(jìn)一步細(xì)分為總體滿意度和分項滿意度。以 “科學(xué)立法”為例，《立法法》總則中，“五個應(yīng)當(dāng)”⑩《中華人民共和國立法法》第三條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。第四條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。第五條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第六條立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。強(qiáng)調(diào)立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法基本原則，依照法定權(quán)限程序，體現(xiàn)人民意志，從實際出發(fā)，考慮到針對性和可行性，簡單來說即要求程序合法、過程民主和內(nèi)容科學(xué)?？陀^指標(biāo)方面，基于可操作性和代表性原則，遴選法規(guī)規(guī)章報備率、重大民生決策民調(diào)率和法律法規(guī)合法性審查率三個客觀指標(biāo)；主觀指標(biāo)方面，專家可從程序合法性、論證專家參與度和法律法規(guī)內(nèi)容適用性進(jìn)行評議，公眾也能就立法參與和政策公平進(jìn)行滿意度評分。

把握主線層層分解法治社會評價內(nèi)容，最終形成一套法治社會評價指標(biāo)體系：即以第三方為評價主體，構(gòu)建包含立法、執(zhí)法、司法和守法四個維度、36項具體指標(biāo)的評價指標(biāo)體系，如表1所示。這一體系涵蓋客觀指標(biāo)評價、專家評議和公眾滿意度測量。其中：專家評議指標(biāo)8項，公眾滿意度指標(biāo)13項，客觀指標(biāo)15項。同時，作為層次分析法，參考專業(yè)人士咨詢調(diào)查結(jié)果，逐級賦予指標(biāo)權(quán)重。這種設(shè)計方法，可滿足公信力、科學(xué)性與可行性要求。

表1：法治社會評價指標(biāo)體系及權(quán)重 （%）

五、法治社會評價的現(xiàn)實困境與出路

法治作為現(xiàn)代國家治理的一個獨立命題，離不開法治評價的推動和實踐。價值理性與工具理性的統(tǒng)一是法治評價的內(nèi)在邏輯，二者統(tǒng)一于法治實踐，既提供法治發(fā)展的價值導(dǎo)向，又構(gòu)造法治創(chuàng)新的實踐動力，是實現(xiàn)法治目標(biāo)的指揮棒和助推器。法治評價有其內(nèi)在的價值合理性：從價值層面來看，法治是以求善為宗旨的價值觀念，凸顯了法治評價的價值傳播、倡導(dǎo)功能；從技術(shù)層面來看，以求真為宗旨的法治評價凸顯了體制內(nèi)組織管理的技術(shù)工具價值。法治評價的發(fā)展既需要法治原理的理論支撐和引導(dǎo)，也需要評價系統(tǒng)的技術(shù)支撐和保證。

（一）法治社會評價的現(xiàn)實困境

目前，“有關(guān)中國法治指數(shù)設(shè)計的價值理念、社會功能和技術(shù)手段等問題的探討尚多有空白”。①蔣立山：《中國法治指數(shù)設(shè)計的理論問題》，載 《法學(xué)家》2014年第1期。概而言之，當(dāng)前我國法治評價主要存在價值共識缺失、法治解讀偏差和價值導(dǎo)向迷失等價值問題，以及指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性、評價主體的中立性、評價方法質(zhì)與量的失衡等技術(shù)問題。

具體到法治社會評價，首先是理論上的問題。學(xué)者們對 “法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)”中三個建設(shè)內(nèi)容理念各有解讀，經(jīng)常出現(xiàn)概念混淆，邊界模糊現(xiàn)象，其中以法治國家和法治社會概念混為一談最為常見。這導(dǎo)致法治社會評價理念論述不明確，評價維度和具體指標(biāo)的邏輯關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，出現(xiàn)重復(fù)測量和空白測量情況，指標(biāo)量化環(huán)節(jié)存在較多爭議。

其次是實踐上的問題。一方面評價主體易受干預(yù)。眾多法治社會評價實踐的評價主體都是政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或內(nèi)部臨時機(jī)構(gòu)，即使標(biāo)榜第三方機(jī)構(gòu)評價的余杭指數(shù)，區(qū)委區(qū)政府實質(zhì)上是評價主體，全程參與和資助，第三方是實施主體，②張保生、鄭飛：《世界法治指數(shù)對中國法治評估的借鑒意義》，載 《法制與社會發(fā)展》2013年第6期。無論是實施工作還是經(jīng)費支撐均受到政府干預(yù)，容易使評價結(jié)果偏離真實狀況；另一方面評價數(shù)據(jù)難以獲取。法治社會評價的大部分客觀數(shù)據(jù)來源于政府法制辦和公檢法司等部門，然而政府部門信息公開程度有限，保密程度較高，外部人員往往難以獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，從而嚴(yán)重阻礙第三方評價的開展。

（二）法治社會評價的出路：“以評促建”

正視我國法治社會評價困境，明確發(fā)展方向是推進(jìn)法治建設(shè)的重要議題。作為全新領(lǐng)域，法治社會評價在國內(nèi)剛剛起步，要充分發(fā)揮 “以評促建”的功能，我們以為：

一是大力培育獨立第三方評價主體。評價主體性質(zhì)決定著評價的走向，構(gòu)建我國法治社會評價主體多元化格局，引入獨立第三方評價是提升評價科學(xué)性、客觀性和合理性的必由之路。應(yīng)努力創(chuàng)造獨立第三方評價的環(huán)境條件，提供政策支持，降低準(zhǔn)入門檻，建立專家?guī)?，以確保第三方法治評價服務(wù)市場健康發(fā)展。

二是搭建 “互聯(lián)網(wǎng)+法治”數(shù)據(jù)源共享平臺。法治社會評價的量化數(shù)據(jù)源涉及體制內(nèi)多個立法、執(zhí)法、司法部門，以第三方獨立評價機(jī)構(gòu)的身份協(xié)調(diào)多個部門困難較大，成本過高，效果存疑。因此，應(yīng)大力推進(jìn)政務(wù)信息公開，并依靠科技手段，多部門聯(lián)動搭建法治數(shù)據(jù)共享平臺，給予有研究資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)查詢權(quán)限，可最大限度降低數(shù)據(jù)搜集基礎(chǔ)工作難度。

三是加強(qiáng)法治社會評價的頂層設(shè)計。世界正義工程法治指數(shù)影響力日增的重要原因在于它將100多個國家及地區(qū)置于同一個體系中進(jìn)行結(jié)果的橫向比較，但目前國內(nèi)各省市法治建設(shè)評價實踐，雖提供了探索經(jīng)驗，但呈現(xiàn)碎片化格局，評價體系及標(biāo)準(zhǔn)因地而變，難以進(jìn)行橫向縱向比較。為此，迫切需要頂層設(shè)計，制訂全國相對統(tǒng)一的評價辦法及指標(biāo)體系。因為沒有評估，就不能管理。③Joan Magretta,Managing in the New Economy(ed.)[M].Boston Cambridge:Harvard Business Press,1999:Introduction Ⅷ.

第四，正確看待法治評價中的可量化正義與不可量化因素的價值，實現(xiàn)定量評價與定性分析的有機(jī)結(jié)合。④鄭方輝、陳磊：《法治政府績效評價：可量化的正義與不可量化的價值》，載 《行政論壇》2017年第3期。在我國三位一體法治建設(shè)中，以評價之微觀手段驅(qū)動法治社會的宏觀目標(biāo)實現(xiàn)符合管理科學(xué)原理，是全面依法治國的戰(zhàn)略體現(xiàn)，契合了20世紀(jì)80年代之后在全球興起的以 “評估國家”來代替 “管制國家”的改革浪潮。⑤參見前引② ，鄭方輝、尚虎平文。