何雨佳 石磊

(大連理工大學(xué)建設(shè)管理系，遼寧 大連 116024)

0 引言

近年來，在“政府職能轉(zhuǎn)變”和“投融資體制改革”等時(shí)代背景下，PPP(Public-Private Partnership)在市政工程、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域得到了大力推廣，迎來了高速發(fā)展階段。隨著PPP模式應(yīng)用的不斷深入，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)PPP的內(nèi)涵逐漸達(dá)成共識(shí)。一般認(rèn)為，PPP是為了滿足公眾對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的需要，政府與社會(huì)資本方之間的一種基于契約的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系[1-2]。

政府作為公共利益的代表者，有義務(wù)保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)供給，同時(shí)作為PPP項(xiàng)目的重要參與方承擔(dān)許多重要職能，其角色定位和管理職能執(zhí)行效率直接影響項(xiàng)目績(jī)效[3-4]。宏觀層面，政府需要構(gòu)建和維護(hù)PPP發(fā)展環(huán)境；微觀層面，政府需要參與到項(xiàng)目流程中，履行行政和契約職能。然而在現(xiàn)實(shí)中，由于政府自身角色定位偏差和工作范圍不明確導(dǎo)致了許多違背PPP合作理念、政府資源浪費(fèi)、公共利益遭受侵害等問題[5]。因此，從理論層面探討PPP項(xiàng)目政府的角色定位，明確政府的職能范圍，對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展具有重要意義。

本文著眼于PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功要素，對(duì)政府職能范圍和角色定位進(jìn)行研究。首先，在現(xiàn)有PPP項(xiàng)目政府角色研究的基礎(chǔ)上，從項(xiàng)目公共和經(jīng)濟(jì)屬性、政府行政和契約職能角度分析PPP項(xiàng)目中政府的角色定位依據(jù)；然后，根據(jù)關(guān)鍵成功要素劃分不同政府部門對(duì)應(yīng)的職能范圍；最后，細(xì)分不同政府部門對(duì)應(yīng)的職能范圍和角色定位，為政府部門高效參與PPP模式管理，保證項(xiàng)目順利開展提供理論依據(jù)。

1 公用事業(yè)PPP項(xiàng)目中的政府角色

1.1 PPP項(xiàng)目中的政府角色

政府功能是通過政府部門履行職能來實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)的，政府角色是對(duì)政府功能的擬人化抽象和概括，用以定位政府功能[6-7]，政府職能和角色是對(duì)政府部門行為的具體描述和抽象概括。國(guó)內(nèi)外許多研究對(duì)PPP/BOT項(xiàng)目政府角色和職能進(jìn)行了分析。針對(duì)PPP項(xiàng)目政府微觀角色，王東(2015)從項(xiàng)目主體關(guān)系的角度指出，在不同階段政府扮演著PPP項(xiàng)目規(guī)劃者、發(fā)起者、產(chǎn)品購買者、建設(shè)運(yùn)營(yíng)保障者、監(jiān)督者和利益協(xié)調(diào)者的角色[4]。任婧(2014)從項(xiàng)目流程的角度將PPP項(xiàng)目政府角色劃分為投資機(jī)會(huì)決策者、招標(biāo)組織者和談判者、融資保障者、實(shí)施監(jiān)管者等[8]。從基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)的供給模式演化角度，彭芳等(2008)對(duì)我國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能轉(zhuǎn)變進(jìn)行研究，指出PPP模式中應(yīng)將政府的公共產(chǎn)品提供者和生產(chǎn)者、管制者和經(jīng)營(yíng)者角色分離，政府應(yīng)更多地承擔(dān)服務(wù)者、規(guī)則制定者和管制者的職能[9]。趙國(guó)富等(2007)指出我國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施BOT/PPP項(xiàng)目中應(yīng)承擔(dān)法律規(guī)制與政策支持、環(huán)境保障與資金支持、政府保證與政府信用責(zé)任[10]。

梳理相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，雖然現(xiàn)有研究分別從宏觀角度或微觀角度對(duì)PPP項(xiàng)目政府角色進(jìn)行了劃分和討論，但缺乏對(duì)劃分政府角色依據(jù)的理論分析，也沒有落到具體實(shí)施的政府各部門層面，在實(shí)踐中缺乏操作性。

1.2 PPP項(xiàng)目中的政府角色定位依據(jù)

1.2.1 PPP項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的屬性

按照消費(fèi)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，產(chǎn)品和服務(wù)可以分為私人物品、準(zhǔn)公共物品和純公共物品。一般認(rèn)為政府負(fù)責(zé)提供純公共物品，市場(chǎng)負(fù)責(zé)提供私人物品。公用事業(yè)PPP模式中絕大部分項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)屬于準(zhǔn)公共物品，具有優(yōu)先的消費(fèi)非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共屬性，除此之外，還具備自然壟斷性和資產(chǎn)專用性等經(jīng)濟(jì)屬性[11-12]。

由于公用事業(yè)PPP項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)具有上述公共屬性，政府有義務(wù)保證其持續(xù)穩(wěn)定的供給，以滿足公眾的基本需求。長(zhǎng)期以來，諸如市政道路、污水處理等公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)均由政府直接壟斷生產(chǎn)和提供，但由于需求的快速增長(zhǎng)、投資體量的不斷增加，加之政府負(fù)債壓力、效率短板，導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)、供給效率低、服務(wù)質(zhì)量差等問題出現(xiàn)，公用事業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)“政府失靈”[13]。越來越多的社會(huì)資本參與到公用事業(yè)項(xiàng)目中，表現(xiàn)為公用事業(yè)的市場(chǎng)化，政府的角色也逐漸由直接生產(chǎn)者向產(chǎn)品和服務(wù)的提供者、合作者轉(zhuǎn)化。PPP模式就是其中的典型之一。

然而，公用事業(yè)PPP項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)還具有經(jīng)濟(jì)屬性。社會(huì)資本方以追求自身利益最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中一般不考慮項(xiàng)目公共屬性。而且，PPP項(xiàng)目通常資產(chǎn)專用性較強(qiáng)，考慮到較大規(guī)模專用性投資造成“套牢效應(yīng)”[14]，社會(huì)資本方在經(jīng)營(yíng)過程中可能采取機(jī)會(huì)主義行為侵害公共利益，阻礙正外部性的實(shí)現(xiàn)。因此，政府應(yīng)承擔(dān)公共利益代表者和監(jiān)管者角色，維護(hù)公眾利益不被侵害。

綜上，為了解決公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)供給中的“政府失靈”問題，政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本方參與公用事業(yè)PPP項(xiàng)目，利用其資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量及供給效率。為了抑制社會(huì)資本方單純追求自身利益而損害公共利益，政府還要從準(zhǔn)入、質(zhì)量、價(jià)格等方面代表公共利益，履行監(jiān)管義務(wù)。

1.2.2 政府的公共管理行政職能和契約職能

作為公共組織，政府具有向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能[15]。從政府的任務(wù)性職能角度看，政府具有對(duì)微觀和宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理的經(jīng)濟(jì)職能，主要表現(xiàn)在為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供必要的制度安排，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，開展價(jià)格和質(zhì)量管制。例如，在PPP模式推廣過程中，國(guó)務(wù)院有關(guān)部委出臺(tái)相關(guān)法規(guī)和政策，不同層級(jí)的有關(guān)政府部門開展質(zhì)量監(jiān)督和價(jià)格監(jiān)管等。而從程序性職能的角度，政府部門為了完成某行政事務(wù)要履行計(jì)劃、決策、組織、協(xié)調(diào)和控制職能，如針對(duì)具體PPP項(xiàng)目的前期立項(xiàng)、論證和審批工作。

同時(shí)，PPP項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本方通過簽訂契約開展合作，PPP合同中也對(duì)政府應(yīng)履行的職能進(jìn)行了規(guī)定。如《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》中約定政府應(yīng)履行提供土地使用權(quán)或協(xié)助項(xiàng)目公司獲得土地使用權(quán)、開展一部分設(shè)計(jì)工作、提供項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所需部分設(shè)施或原材料、對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)的檢查監(jiān)督和介入、限制和監(jiān)管項(xiàng)目公司股權(quán)變更、考核項(xiàng)目公司績(jī)效、支付付費(fèi)或補(bǔ)助、防止不必要的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目、承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)損失等職能。因此，政府作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者(或購買者的代理人)，在履行PPP項(xiàng)目契約職能時(shí)，更多地承擔(dān)參與者和監(jiān)管者的角色。

綜上所述，一方面，從項(xiàng)目的公共屬性和經(jīng)濟(jì)屬性出發(fā)，政府為了確保公用事業(yè)項(xiàng)目的公共效益，提高項(xiàng)目效率，通過PPP模式引入社會(huì)資本的資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在供給過程中加以管制。此過程中不同層級(jí)的政府需要履行各自的職能，承擔(dān)相應(yīng)的角色。另一方面，從政府承擔(dān)公共管理行政職能和契約職能的角度，政府應(yīng)區(qū)分行政法律關(guān)系和民事主體關(guān)系，以合理方式承擔(dān)相應(yīng)的角色。

2 PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵成功要素與政府職能范圍

在PPP項(xiàng)目中，政府的主要職責(zé)是保證項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)及持續(xù)穩(wěn)定地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，因此，政府角色和職能的劃分邏輯在于是否能夠促進(jìn)PPP項(xiàng)目的成功。本文針對(duì)PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功要素的現(xiàn)有研究成果，識(shí)別與關(guān)鍵成功要素相對(duì)應(yīng)的不同政府部門的職能范圍，在此基礎(chǔ)上分析公用事業(yè)PPP項(xiàng)目中政府的角色定位。

2.1 PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功要素

近年來，眾多國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵成功要素進(jìn)行了研究。張紅平等(2016)指出對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目成功實(shí)施最大的影響要素是國(guó)家法律法規(guī)體系的健全、產(chǎn)品/服務(wù)質(zhì)量、市場(chǎng)需求穩(wěn)定性[16]。Chan等(2010)提出我國(guó)PPP項(xiàng)目成功的5類要素：穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共和私營(yíng)部門之間責(zé)任分擔(dān)、透明和高效的采購過程、穩(wěn)定的政治和社會(huì)環(huán)境、明智的政府控制[17]。Chou等(2015)對(duì)PPP關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素、關(guān)鍵成功因素和風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行了跨國(guó)別對(duì)比研究，總結(jié)了不同國(guó)家環(huán)境下的關(guān)鍵成功因素[18]。Robert等(2015)則對(duì)論述PPP關(guān)鍵成功要素的27篇論文的研究結(jié)論進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和綜述[19]。本文參考上述文獻(xiàn)的研究成果，利用文本分析法選取研究結(jié)論中出現(xiàn)次數(shù)較高的關(guān)鍵成功要素，并將其歸納總結(jié)為5個(gè)關(guān)鍵成功要素：穩(wěn)定的宏觀環(huán)境、政府與社會(huì)資本方之間的責(zé)權(quán)分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、透明高效的交易過程、政府和社會(huì)支持以及適當(dāng)?shù)恼刂?。這些要素所對(duì)應(yīng)的政府職能見表1。

表1 PPP關(guān)鍵成功要素對(duì)應(yīng)的政府職能

2.2 關(guān)鍵成功要素對(duì)應(yīng)的政府職能范圍

PPP項(xiàng)目的5個(gè)關(guān)鍵成功要素可分為宏觀和微觀兩個(gè)層面。其中，穩(wěn)定的宏觀環(huán)境屬于宏觀層面，政府和社會(huì)資本方的責(zé)權(quán)分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、透明高效的交易過程和適當(dāng)?shù)恼刂茖儆谖⒂^層面，而政府和社會(huì)支持在二者中均有體現(xiàn)。

2.2.1 宏觀層面——PPP發(fā)展環(huán)境

如圖1所示，PPP模式推廣和PPP項(xiàng)目成敗首先受到宏觀環(huán)境因素的影響，其中包括政治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、政策環(huán)境和行業(yè)環(huán)境等。

PPP相關(guān)活動(dòng)的開展首先根植于國(guó)家政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，只有在政治制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支持下才能推進(jìn)。政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境由中央政府在征得公眾支持下確定，由地方政府維系。中央政府負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)環(huán)境，地方政府在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行中起到輔助作用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，中央政府通過制定法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，地方政府通過出臺(tái)配套的地方法規(guī)等手段來規(guī)制某一行業(yè)或領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

我國(guó)主要是以頒布和執(zhí)行政策的形式推動(dòng)和規(guī)制PPP發(fā)展。多部門單獨(dú)或聯(lián)合密集出臺(tái)多項(xiàng)政策是我國(guó)現(xiàn)階段PPP政策環(huán)境的一大特點(diǎn)，出臺(tái)大量鼓勵(lì)采用PPP模式進(jìn)行公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)供給的政策，如《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》；同時(shí)，也出臺(tái)了規(guī)范PPP運(yùn)作、清理違規(guī)操作的政策，如《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》?？梢?，從宏觀層面，政府的職能范圍是構(gòu)建和維系PPP發(fā)展環(huán)境：中央政府及其組成部門(國(guó)務(wù)院及各部委)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和構(gòu)建PPP發(fā)展環(huán)境總體框架；地方政府及所屬廳局(省級(jí)為主)在總體框架下，根據(jù)所在地區(qū)實(shí)際制定地方法規(guī)政策構(gòu)建地區(qū)PPP發(fā)展環(huán)境。政府在PPP發(fā)展環(huán)境構(gòu)建和維系方面扮演頂層設(shè)計(jì)者、系統(tǒng)規(guī)劃者和行業(yè)規(guī)制者角色。

2.2.2 微觀層面——PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程

一個(gè)規(guī)范的PPP項(xiàng)目的主要流程包括：項(xiàng)目發(fā)起與儲(chǔ)備、項(xiàng)目論證與決策、項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目收尾等階段(如圖1所示)。①發(fā)起與儲(chǔ)備階段是PPP項(xiàng)目的醞釀和萌發(fā)階段，作為主要發(fā)起人，地方政府行業(yè)主管部門根據(jù)實(shí)際需求、行業(yè)成熟度等因素決定是否發(fā)起項(xiàng)目；②論證與決策階段是PPP項(xiàng)目定性與定量決策階段，即通過可行性論證后，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)編制實(shí)施方案，財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，判斷項(xiàng)目是否適合采用PPP模式推進(jìn)；③招標(biāo)階段是對(duì)社會(huì)資本方的選擇決策過程，實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)定融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力等準(zhǔn)入條件，通過比選和合同談判確定最后的項(xiàng)目邊界和中標(biāo)社會(huì)資本方；④項(xiàng)目實(shí)施階段是PPP項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過程，經(jīng)過融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)維護(hù)實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的供給，地方政府多個(gè)職能部門對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行行政監(jiān)管，實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)PPP合同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行履約監(jiān)管，主要監(jiān)管內(nèi)容為價(jià)格、質(zhì)量、效率等，在此過程中財(cái)政部門負(fù)責(zé)支付費(fèi)用或補(bǔ)助；⑤收尾階段是PPP項(xiàng)目合作期的末端，實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)同財(cái)政部門、行業(yè)主管部門等執(zhí)行資產(chǎn)評(píng)估、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割、績(jī)效考核支付等工作。

圖1 PPP政府職能范圍和角色定位框架圖

在微觀層面，政府的職能范圍是項(xiàng)目規(guī)劃、決策、參與、監(jiān)管和協(xié)調(diào)。地方政府行業(yè)主管部門發(fā)起項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)大量前期規(guī)劃設(shè)計(jì)和準(zhǔn)備工作，提出項(xiàng)目的操作形式、考慮項(xiàng)目前期準(zhǔn)備應(yīng)由政府完成到何種程度、設(shè)計(jì)怎樣的合同關(guān)系，并負(fù)責(zé)社會(huì)資本方的招標(biāo)和談判工作，協(xié)調(diào)各參與方之間的行為，并從價(jià)格、質(zhì)量和績(jī)效等方面監(jiān)管項(xiàng)目公司行為；地方政府各職能部門在項(xiàng)目推進(jìn)過程中開展一系列論證評(píng)價(jià)、許可和審批工作，提供政府支持如土地、補(bǔ)貼和設(shè)施等，并進(jìn)行行政監(jiān)管。由此可見，政府在微觀層面不同階段扮演項(xiàng)目規(guī)劃者、決策者、參與者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者角色。

根據(jù)上述分析結(jié)果，考慮PPP項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的公共屬性和經(jīng)濟(jì)屬性、行政和契約職能，本文從宏觀和微觀兩個(gè)層面劃分不同政府部門職能范圍和角色定位，總結(jié)見表2。

表2 PPP項(xiàng)目中政府部門的職能范圍和角色定位

3 結(jié)語

PPP項(xiàng)目中對(duì)政府進(jìn)行準(zhǔn)確和科學(xué)的角色定位和職能劃分是保證項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的前提。本文首先從公用事業(yè)PPP項(xiàng)目屬性和政府職能的視角分析政府角色定位的依據(jù)，然后基于PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功要素對(duì)政府參與PPP項(xiàng)目過程中的職能范圍和角色定位進(jìn)行了梳理。分析結(jié)果表明，在宏觀層面，以國(guó)務(wù)院及其部委和地方廳局為代表的高層級(jí)政府部門，承擔(dān)PPP模式發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)者、系統(tǒng)規(guī)劃者、行業(yè)規(guī)制者的角色，履行構(gòu)建和維系PPP發(fā)展環(huán)境的職能；在微觀層面，以實(shí)施機(jī)構(gòu)和地方政府職能部門為代表的基層政府部門，承擔(dān)PPP項(xiàng)目的規(guī)劃者、決策者、參與者、監(jiān)管者和協(xié)調(diào)者的角色，在項(xiàng)目不同階段履行項(xiàng)目規(guī)劃、決策、參與、監(jiān)管和協(xié)調(diào)職能。

在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)作為參與PPP項(xiàng)目的主要政府部門，承擔(dān)較多的職能，其工作效率影響著項(xiàng)目的推進(jìn)、實(shí)施和績(jī)效實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)階段，實(shí)施機(jī)構(gòu)一般由項(xiàng)目所屬行業(yè)的政府主管部門承擔(dān)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中需要負(fù)責(zé)大量的參與方之間、不同政府部門之間的協(xié)調(diào)工作。然而，實(shí)施機(jī)構(gòu)與其他政府部門屬于同樣行政級(jí)別，在協(xié)調(diào)過程中會(huì)面臨較大的難度。因此，對(duì)于規(guī)模較大且比較復(fù)雜的PPP項(xiàng)目，可以根據(jù)項(xiàng)目需要建立高級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行總體的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)階段，PPP相關(guān)法律的缺失使政府在履行項(xiàng)目監(jiān)管職能時(shí)容易混淆行政監(jiān)管范圍和履約監(jiān)管范圍，造成重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺失的問題并存，因此通過立法手段加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的規(guī)范也是十分必要的。

本文雖然從宏觀、微觀層面對(duì)PPP項(xiàng)目政府角色定位進(jìn)行了研究，但由于在不同行業(yè)和具有不同屬性的PPP項(xiàng)目中，政府的職能范圍存在差異，承擔(dān)的角色也各有側(cè)重，在今后研究中還需分析項(xiàng)目屬性及行業(yè)屬性對(duì)政府角色體現(xiàn)的影響，探究PPP項(xiàng)目中政府角色差異機(jī)理，為政府高效參與PPP項(xiàng)目提供理論支撐。

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