褚振威 張德碩

(1.山東建筑大學商學院，山東 濟南 250101；2.山東建筑大學管理工程學院，山東 濟南 250101)

0 引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，基礎設施建設尤其是高速公路建設也在飛速發(fā)展，但以地方政府自籌和國內(nèi)銀行貸款為主要來源的建設資金不足問題也日益凸顯。為了緩解高速公路建設項目的資金壓力、提高高速公路項目的供給效率，PPP模式(Public-Private Partnership)得以廣泛應用。社會資本往往更看中項目的經(jīng)濟效益，而忽視社會效益和環(huán)境效益，許多項目應用PPP模式不但沒有引進良好的管理經(jīng)驗、提高管理效率，也沒有達到預期的資金投入效果。為了促進PPP高速公路基礎設施的可持續(xù)發(fā)展，研究國外重點PPP高速公路案例的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 高速公路基礎設施的可持續(xù)性

1980年，國際自然保護同盟頒布的《世界自然資源保護大綱》規(guī)定：“必須研究自然的、社會的、生態(tài)的、經(jīng)濟的以及利用自然資源過程中的基本關系，以確保全球的可持續(xù)發(fā)展?！?987年，世界環(huán)境和發(fā)展委員會在《我們共同的未來》中表述，可持續(xù)發(fā)展即“既滿足當代人的需要，又對后代人滿足其需求的能力不造成威脅的發(fā)展。”[1]

聯(lián)合國有關機構(gòu)對可持續(xù)發(fā)展做了“3E”和“3P”的詮釋和解讀。可持續(xù)發(fā)展包含既有區(qū)別又相聯(lián)系的3個方面，即社會(Ethics)、經(jīng)濟(Economy)和環(huán)境(Environment)，可持續(xù)發(fā)展就是要實現(xiàn)經(jīng)濟不斷增長、社會和諧與環(huán)境友好的可持續(xù)增進。在經(jīng)濟發(fā)展方面，強調(diào)以效益為本(Profit)，體現(xiàn)為可融資性和投資能力等內(nèi)涵；在社會發(fā)展方面，強調(diào)以人為本(People)，體現(xiàn)為社會和諧、本地化可持續(xù)就業(yè)、人力資本開發(fā)等內(nèi)涵；在環(huán)境發(fā)展方面，強調(diào)以地球為本(Planet)，體現(xiàn)為自然系統(tǒng)的可持續(xù)性、生態(tài)足跡等內(nèi)涵[2]。

基于以上三點，可持續(xù)性被廣泛描述為3個支柱復合的結(jié)果，即社會、經(jīng)濟和環(huán)境。這些支柱之間的關系通常被認為是兼容和相互支持的連接體[3]。部分學者認為，沒有3個支柱的整合，則不會實現(xiàn)可持續(xù)性。因此，實現(xiàn)可持續(xù)性需要從整體思路來考慮項目不同要素之間的復雜的相互關系[4-5]

本文的主要研究目的是評估高速公路基礎設施項目在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展三大支柱方面的績效，通過開發(fā)一個簡單的測量矩陣與確定項目成功的關鍵指標進行比較，實現(xiàn)評估交通項目的可持續(xù)性。

2 PPP高速公路案例研究

本文選取3個比較典型的高速公路案例：英國最近開發(fā)的M6收費公路，西班牙馬德里的R-2高速公路，希臘的Attica收費高速公路。

2.1 英國M6高速公路

英國M6高速公路位于伯明翰北部，長約43km。這是一個以建設、運營和移交(BOT)合同為基礎的特許協(xié)議模式，是英國PFI中主要的新建建設項目。M6高速公路建設成本為4.85億英鎊，PPP合同期限為53年。M6建設期為3年，項目自2003年12月開始正常運營。使用TAG(小型獨立電子設備用于通行費)可享受5%的折扣。因此，M6的主要償還方法是用戶費用。此外，英國政府為了實現(xiàn)M6項目與M42的順利連接和運行，向私人合作伙伴提供了價值總額為1800萬英鎊的可使用費用[6]。

M6的PPP合同對要采用的管理方法和在整個特許期間遵守的監(jiān)測程序的規(guī)定是非常規(guī)范的，并且合同中涉及特許公司改變技術(shù)方面的能力，這意味著項目具有重新談判的可能性。M6高速公路合同為DBFO類型，因此SPV公司要承擔設計、建設、融資、運營的最大風險。

2.2 西班牙R-2高速公路

R-2高速公路是在西班牙馬德里東北地區(qū)建設運營的收費高速公路。項目PPP合同選擇的是建造、運營和移交(BOT)合同，最終項目成本約為5億歐元，項目總持續(xù)時間為25年。該項目招標和建設時間為3年半，2003年10月開始運行。特許公司在特許期間向用戶直接收取費用，并且可以通過相關服務區(qū)域，利用關聯(lián)設施(加油站、汽車清潔和維修、餐館等服務)獲得其他收入。合同中規(guī)定對頻繁使用電子支付裝置的用戶，在合同條款中可以給予一定折扣，其具體的支付過程需要與銀行進行協(xié)商。

R-2合同中不包括重新談判條款，但是在合同中有適用于特殊情況的規(guī)定，這些規(guī)定主要針對金融和經(jīng)濟方面。根據(jù)該項原則，在項目中因公共行政行為而造成的損害影響，相關責任方要對私人部門進行補償。此外，針對經(jīng)濟衰退造成的流量急劇下降，公共部門提供3年的最低收入保證。在風險承擔方面，包括設計、建設、運營、維護在內(nèi)的大多數(shù)風險由特許公司承擔，公共部門承擔不可抗力風險、監(jiān)管風險、其他風險。

2.3 希臘Attica高速公路

Attica高速公路項目是跨歐洲網(wǎng)絡的一部分，經(jīng)過3個大型水文盆地，建設工程與防洪工程同時進行。項目采用建設、運營和轉(zhuǎn)移(BOT)模式的PPP結(jié)構(gòu)，具有強大的公共財政支持，總成本為13億英鎊，特許權(quán)公司為Attiki Odos，特許權(quán)期限最長25年。如果項目已經(jīng)達到13.1%的最高股本回報率，特許權(quán)期限提前結(jié)束。該項目于2001年開始運營。具體融資包括：希臘國家捐款33%，私募股權(quán)16%，貸款51%(9%的商業(yè)銀行貸款和42%的EIB貸款)。由于項目周圍的不確定性，財務收款被推遲。最后，2000年3月，有關各方進行廣泛談判后達成了一項協(xié)議，并對特許權(quán)合同進行了修訂，使銀行滿意并達成財務結(jié)算。

在風險分配方面，設計、建造、運營、維護、商業(yè)和金融風險大部分或完全由私人承擔；而監(jiān)管風險、不可抗力風險和其他主要風險由公共部門承擔。表1為3個案例研究的簡要概述。

表1 案例信息匯總

3 PPP高速公路可持續(xù)性評價分析

3.1 指標選取

本節(jié)主要采用定性分析方法對3個項目進行分析。由專家小組選擇和完善關鍵績效指標，在此過程中共開發(fā)了34個關鍵績效指標(KPI)，各專家通過預定義的Likert量表(1～5，-2～2)和二元期權(quán)(是或否)進行打分[7]。在評估項目的成敗時，從社會、經(jīng)濟和環(huán)境3個方面對34項關鍵績效指標進行可持續(xù)評估。具體分類見表2。

表2 績效指標分類

3.2 指標分析

表2從環(huán)境方面分析了可能影響自然環(huán)境和設施對環(huán)境的適應性的績效措施，項目所需的環(huán)境績效措施(環(huán)境評估、環(huán)境標準等)，操作服務規(guī)范以及基礎設施和設備的可交付標準；從社會方面研究了社會福利和公平過程包含關鍵績效指標，如與預期相比的效益等；從經(jīng)濟方面研究了長期影響項目可持續(xù)性的影響，包括合同項目可交付成果、責任、目標、擔保、重新談判等績效指標等。

判定績效指標成功或失敗的標準如下：

(1)成功：1～5級Likert量表得分為4/5分；-2～2Likert量表得分為1/2分。

(2)中立：1～5級Likert量表得分為3分；-2～2Likert量表得分為0分。

(3)失?。?～5級Likert量表得分為1/2分；-2～2Likert量表得分為-2/-1分。

對所有專家打分的結(jié)果匯總統(tǒng)計，判定標準見表3。

表3 案例各指標判定成敗標準

各案例分析的最終結(jié)果見表4。

表4 案例可持續(xù)發(fā)展績效指標分析

表3比較了3個案例研究的可持續(xù)性績效，其中S=成功；F=故障；N=中性；S/F=成功多于失敗；F/S=失敗多于成功。

3.3 結(jié)果分析

從可持續(xù)發(fā)展的角度看，英國和西班牙的項目由于不同的原因不能視為非常成功的項目。一方面，英國M6高速公路項目因為項目質(zhì)量有關的問題，以及招標過程中的成本和時間問題導致社會方面的失??；而在環(huán)境方面，項目的各個運行指標符號有關部門標準，總體良好；在經(jīng)濟方面，實際收益指標大于預期收益指標。另一方面，西班牙R-2項目在環(huán)境方面是成功的，在社會方面成功多于失敗，但從經(jīng)濟角度看是失敗的。失敗的原因有：施工階段出現(xiàn)耽擱導致額外的費用和工期延誤；由于受經(jīng)濟衰退的強烈影響，交通客流量和收入低于預期出現(xiàn)財務問題。因此，項目總體結(jié)論被認為是中性的。

希臘的Attica項目除了社會方面，總體上是成功的。該項目在社會方面面臨著土地征用、公共事業(yè)搬遷和環(huán)境因素的設計變更方面的風險，在風險轉(zhuǎn)移方面也存在許多問題，需要在項目運營中進行一定的彌補。Attica項目在初始階段出現(xiàn)重大延遲，但通過有效的管理和希臘政府的支持確保了項目在成本預算和規(guī)定時間內(nèi)成功順利完成。

下文對上述分析含義進行解釋。

(1)從表3可以看出3個項目在環(huán)境方面都是比較成功的，這是因為所有歐洲國家都根據(jù)歐盟指令制定了環(huán)境立法，以保護和減少項目在建設和運營階段對環(huán)境的影響。在公共基礎設施開始操作之前，歐盟就需要對項目進行環(huán)境評估[8]。這可以保證項目在現(xiàn)有技術(shù)條件下對環(huán)境產(chǎn)生最小的或可以接受的影響。

(2)可持續(xù)發(fā)展需要尊重環(huán)境，采用技術(shù)創(chuàng)新的手段，以保證代際公平，而不是提供短期解決方案來解決目前問題。希臘的Attica項目在這方面做得非常成功[9]。該項目在建設和運營期間引入了大量的技術(shù)創(chuàng)新，例如在施工階段使用振動記錄器限制露天開采中的峰值粒子速度，在隧道施工中采用Roadheader機械，使用極限路面產(chǎn)品以確保更高的耐久性。在運營期間，Attica是第一條引進電子收費系統(tǒng)的公路。

(3)西班牙R-2目前正在進行重新談判，有許多教訓和經(jīng)驗可以學習。由于項目成本超支和實際收入低于預期收入導致現(xiàn)金流出現(xiàn)較大問題，需要對項目進行重新定義和對特許權(quán)合同進行修訂，并且特許權(quán)合同中沒有重新談判的條款，對合同的重新修訂具有較大的困難，因此政府最終決定采取特許措施。通過此項目可以看出在特許合同中簽訂再談判條款是非常必要的。

(4)由于對還款機制沒有明確的規(guī)定，當還款僅基于用戶付費時，出現(xiàn)經(jīng)濟下滑對項目的現(xiàn)金流會產(chǎn)生較大的影響[10]。英國M6和西班牙R-2項目表明，項目收入完全依賴用戶收費在經(jīng)濟衰退期間可能導致項目失敗。因此，將用戶付費和可用性付費相結(jié)合的還款機制是非常必要的。簽訂可用性支付條款在經(jīng)濟下滑期間對項目成功具有一定的保障作用，然而在R-2項目中將附加工程的費用計入用戶費用是不合理的，并且從經(jīng)濟角度來看是不可持續(xù)的。

4 結(jié)語

本文研究的PPP案例包括英國的M6、西班牙的R-2和希臘的Attica。經(jīng)濟、社會和環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的3個支柱，用于衡量項目的可持續(xù)性。分析證明，希臘的Attica項目是完全可行；英國M6項目可行不高，需多層次的完善再次進行；西班牙R-2項目可行性度高，細節(jié)因素需要進行規(guī)范處理?？傊_定項目的可信不是一個明確的方法，需要對項目的優(yōu)勢和弱點進行深入分析，得出其對項目整體的影響程度。在我國高速公路基礎設施建設飛速發(fā)展的時期，研究國外典型的案例具有較高的借鑒價值。

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