高天 尹貽林， 王翔

(1.天津理工大學，天津 300384；2.天津大學，天津 300072)

0 引言

當前，我國經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，經濟增速進一步放緩，財政收入增速也進入換擋期。與此同時，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，對于公共基礎設施建設的投資需求隨之加大。長期以來，我國各級政府以出具“安慰函”“擔保函”等方式通過平臺公司融資建設基礎設施，潛藏了較大的政府負債風險[1]。在“土地財政”難以為繼、地方政府債務高筑的背景下，如何緩解政府財政壓力，積極拓展新的融資渠道，成為化解新型城鎮(zhèn)化巨大的投資需求與財政投入不足之間矛盾的關鍵[2]。

十八屆三中全會提及“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，自此PPP模式在我國基礎設施和公用事業(yè)領域全面鋪開。國家推行PPP模式的目的是轉變以前依靠“政府背書”提供擔保的投融資體制[3]，社會資本通過特許經營、委托運營等方式代政府行使部分支出責任，并以項目的未來資金收益償還部分項目負債，減輕財政壓力。社會資本以自身全生命周期的PPP項目管理能力服務于PPP項目，提高基礎設施和公用事業(yè)的建造質量、運營服務質量和供給效率。但在私人供給過程中，需要在“社會資本的逐利天性”和“為老百姓提供優(yōu)質公共服務”之間創(chuàng)立平衡，途徑是充分發(fā)揮政府方的監(jiān)管與規(guī)制作用[4]，方法是構建涵蓋全生命期的項目合同體系、激勵相容和績效考核制度、項目公司治理與工程項目管理機制[5]，打破公共物品的生產困境，為公共物品的有效提供創(chuàng)造新的局面。

1 我國PPP項目工程造價管理現(xiàn)狀

1.1 PPP項目的工程造價失控，加大政府支出責任

從目前PPP項目的實施情況來看，社會資本的介入一般在項目立項前后，此時的工程造價形態(tài)是投資估算或設計概算，而PPP項目的工程造價是政府付費、可行性缺口補助以及PPP產品或服務定價的計算基礎，以及政府采購社會資本和簽訂PPP項目合同的前提，并以此作為政府支出的依據。若PPP項目前期計算的工程造價過高且政府不對其進行審計監(jiān)督，將造成PPP項目投資失控，從而加大政府財政支出責任(對政府付費或可行性缺口補助項目)或損害公眾利益(使用者付費項目)。

針對PPP項目的工程造價管理，一些地市已出臺了相關審計規(guī)定及辦法，但國家層面上尚未出臺相關的工程造價管理制度。因此，現(xiàn)階段亟須出臺相關的工程造價管理制度，以更好地對PPP項目進行投資控制。

1.2 項目公司是PPP項目的管理主體，且政府負有監(jiān)管職責

(1)社會資本是主要投資人。PPP模式的一個重要功能是進行項目融資，項目公司是PPP項目的投資主體。

(2)最終決策主體是政府。政府發(fā)起和社會資本發(fā)起的PPP項目應分別由政府授權的項目實施機構和社會資本提交項目建議書與可行性研究報告，其中社會資本編制的項目建議書與可行性研究報告應交由政府審核通過后方可實施。

(3)項目公司在政府的監(jiān)管下進行自主管理。項目公司是PPP項目的實施主體，項目公司負責對工程建設的資金、施工建設和項目經營進行全面管理。PPP項目一般通過市場化的招標活動進行建設，項目公司根據施工合同對施工單位進行管理。項目公司通過招投標的方式選定監(jiān)理單位，在項目施工期間代理業(yè)主對工程質量和資金使用等方面進行監(jiān)管。需要注意的是，PPP項目中政府對項目公司負有監(jiān)管的責任，雙方應在PPP項目合同中對政府方的建設監(jiān)督和介入權進行約定。

1.3 根據設計責任與工程施工主體選擇工程造價管理路徑

根據項目的公共物品屬性及政府方的職責劃分，應對現(xiàn)階段PPP項目進行工程造價管理及項目評審工作，其計價方式可以根據工程量清單計價規(guī)則和不同類別、不同地區(qū)項目相對應的清單計價規(guī)范或辦法執(zhí)行。

招標采購社會資本或采購施工承包商的過程中，可適用于清單計價體系、需要出具招標控制價(以項目總投資作為競爭性因素的項目可在招標環(huán)節(jié)規(guī)定最高建設成本、總投資最高限價等)?？捎矛F(xiàn)有的量、價確定方法，如消耗量定額、計價定額、工程量清單、造價信息等，確定項目估算、工程概算與預算價格。同時，施工階段和結算階段的價款管理可以沿用DBB模式價款管理項目或工程總承包模式的價款管理辦法，并接受政府相關部門的審計。

1.4 PPP模式與DBB(設計-招標-建造)模式的計價特點對比

經調研，現(xiàn)行的工程造價計價依據及辦法對PPP項目是適用的。但與DBB模式相比，PPP模式的造價管理工作起始早、精度高、專業(yè)交叉度強、涵蓋時間久。無論政府方是否提供設計文件或圖樣，其與常規(guī)DBB(設計-招標-建設)模式在計價依據方面并無明顯差別，但造價管理介入的階段與時點有明顯的偏移與調整。

1.5 PPP項目主要由項目公司負責造價控制

項目公司在施工階段與施工單位簽訂施工合同，后續(xù)的造價管理以施工合同為依據，項目公司直接對施工現(xiàn)場所發(fā)生的費用進行監(jiān)督。在結算和決算階段，項目公司對工程發(fā)生的實際造價進行審核，并對一些發(fā)生不實的費用進行扣除，形成最終的工程決算。因此，在PPP項目中，主要是由項目公司對造價進行管理?，F(xiàn)階段，我國政府尚未出臺對PPP項目的工程造價監(jiān)管制度，政府部門在這個過程中對PPP項目的造價不進行直接管理。

2 PPP項目管理的國際經驗與啟示

我國目前PPP項目管理制度在一定程度上為PPP的發(fā)展提供了支持，但尚未達到完善的程度[6]。因此，通過重點分析英國和美國在PPP項目運作中的項目管理制度，得出英國和美國的PPP項目管理經驗/優(yōu)勢，總結我國PPP項目管理的可借鑒之處。

2.1 英國PPP項目管理

英國對PPP項目的監(jiān)管重點在前期，以標準化、制度化、規(guī)范化的決策程序保證項目的物有所值。如前期的設計批復成本，在項目選擇過程中層層把關，篩選出物有所值的項目，嚴格控制造價[7]。英國PPP項目篩選標準不僅有VFM評價，也包括敏感性分析和成本效益分析，評價全面而系統(tǒng)[8]。全過程實施中也由多層機構嚴格監(jiān)管，對招投標和合同、績效進行嚴格把控，對全過程造價進行控制。

2.2 美國PPP項目管理

美國不僅對各行業(yè)PPP項目的監(jiān)管設置了獨立機構[9]，而且美國PPP項目各行業(yè)運維期間的績效評價也尤其完善，有針對性地對項目的前期和項目運維進行監(jiān)管是PPP項目運營成功的關鍵[10]。美國政府成立了專門的績效審查委員會，制定了比較完善的績效管理體系，以結果為導向，強調以民為本，增強群眾滿意度[11]。

2.3 PPP項目管理的國際經驗總結

(1)一方面，英國的PPP項目雖然采用VFM評價法，但其是配合其他眾多經濟評價方法共同使用的，并非獨立出現(xiàn)，也不能獨立影響PPP項目實施；另一方面，在項目推進的過程中，PPP項目始終接受來自政府方的多層次監(jiān)管。

(2)美國的PPP項目接受各類行業(yè)委員會的監(jiān)督，并以項目績效考核為抓手，成立了專門的全國績效審查委員會，制定了比較完善的PPP項目績效管理體系。

(3)從總體上看，PPP項目管理的國際經驗可總結為多種評價方法與監(jiān)管方式配合使用、政府方以績效考核為抓手并通過專門設立機構等方式，確保PPP項目管理成功。

3 面向我國PPP項目的工程造價管理體系構建

3.1 PPP項目與政府投資項目的對比分析

3.1.1 管理主體的對比

對PPP項目與政府投資項目管理主體從投資、決策、管理3個方面進行對比，見表1。

通過對比，PPP項目采用的是業(yè)主加監(jiān)理單位的管理模式，業(yè)主聘請監(jiān)理單位負責現(xiàn)場管理。PPP模式下，政府由原來的公共產品的提供者轉變?yōu)楸O(jiān)管者，項目公司的一切建設和經營活動應在政府相關職能部門的監(jiān)管下進行。

3.1.2 造價控制程序的對比

對PPP項目與政府投資項目從立項階段(投資估算)到竣工決算的全過程造價控制流程進行比較，見表2。

表1 PPP項目與政府投資項目管理主體的對比

表2 PPP項目與政府投資項目造價控制程序的對比分析

通過對比，在PPP項目建設中主要由業(yè)主對工程造價進行管理，從提出初步設計到竣工決算，均由項目業(yè)主自行管理，政府只起到監(jiān)管的責任。

由我國目前的PPP項目及其造價管理現(xiàn)狀可知，PPP項目屬于政府投資項目的范疇，應受政府方的成本監(jiān)管或投資評審。項目前期數(shù)據的測算、評價方法的選擇、指標的設定，財務制度的制定和后期運營指標的設立都屬于PPP項目的關鍵控制點。

3.2 明確PPP項目屬于政府投資項目的范疇

3.2.1 PPP項目由政府財政性資金提供有差別的支持

傳統(tǒng)意義上的政府方對公共產品及服務負有投資且保障供給的義務。盡管PPP項目是由社會資本方投資建造并運營的，但多由財政資金進行有差別的補貼保障，以使其順利建造、運營并回收。社會資本的投資回報方式，在PPP項目中被統(tǒng)稱為“回報機制”。其中有一部分PPP項目仍是通過使用財政資金使項目存續(xù)，故其本質屬于政府延遲并多次支付的政府投資項目，應當被納入各地市的政府支出(投資)監(jiān)管范疇。

3.2.2 PPP項目的公共屬性決定其應受政府的監(jiān)管

PPP項目屬于公共項目，又集中在與國計民生密切相關的產業(yè)，關乎公眾利益，即使通過PPP模式交由社會資本方建設和運營，一旦發(fā)生重大問題政府部門仍承擔了巨大的社會和政治風險[12]。因此，對于任何公共項目，政府監(jiān)管至關重要。政府監(jiān)管，是政府在實現(xiàn)公共政策和維護公共權力的目標指引下，對特許經營主體進行的一系列規(guī)范和制約措施。PPP項目的公共屬性決定著政府對其監(jiān)督，特別是投資管控及造價控制的必要性。

3.3 制定適用的PPP項目造價管理指導性意見指南

3.3.1 規(guī)避“兩標并一標”影響下的投資失控

在“兩標并一標”的情況下，投標人為實現(xiàn)工程項目的中標，常采取降低合理利潤的方式。由此，工程項目中，概算價格與中標價格之前常存在較大差額。《深圳市建設工程施工招標投標年度下浮率(2015)》提供的數(shù)據顯示，建設工程在扣除非競爭性費用的基礎上，根據工程類型的不同，中標價格對于招標控制價的下浮率為12%～27%。

由此，在PPP項目中，招標階段制定更為準確的概算價格甚至估算價格，成為確定承包商合理利潤最為直接的方式。針對PPP項目實行有效的造價指南，以指導概算價格的準確編制，則成為規(guī)避“兩標并一標”影響下投資失控的重要環(huán)節(jié)。

3.3.2 應用于PPP項目的計價依據繁多，缺少統(tǒng)一的管理體系

由于PPP項目涉及的建設領域眾多，各項目在執(zhí)行階段采取的計價依據表現(xiàn)不一，缺乏統(tǒng)一的管理體系與系統(tǒng)的、分行業(yè)的計價依據。

PPP項目的估(概)算編制主要有3種情況：①傳統(tǒng)建設領域或概算編制方法較為成熟的項目領域，在PPP項目執(zhí)行階段，多采用現(xiàn)行的估(概)算編制辦法與相應計價依據；②對于存在類似行業(yè)參考的新型建設項目，通常采用類似行業(yè)頒布的估(概)算編制辦法與相應計價依據；③對于無借鑒的新型建設項目，缺失具有有效指導的計價依據，一般采用同類行業(yè)已建設項目的相關造價指標。

3.4 建立PPP項目投資評審制度

3.4.1 項目前期的預測數(shù)據影響著PPP合同的實質性內容，應予評審

擬采用PPP模式的項目需要進行物有所值評價論證和財政承受能力論證，并依此判定是否適合采用政府和社會資本合作的方式進行，這符合我國目前相關規(guī)章的要求。進行物有所值評價及財政承受能力論證的基礎數(shù)據一般來自概算指標、類似項目結算數(shù)據、行業(yè)平均成本及收益情況、宏觀經濟常規(guī)波動情況。從項目實操經驗來看，前期推算或估計的數(shù)據是不準確的，導致相關的合同條款不完備，為項目有序推進埋下隱患。

3.4.2 建設期造價數(shù)據是政府付費或財政支出的計算基數(shù)，應予評審

PPP項目合同或特許經營協(xié)議中一般會載明未來可能的財政補貼和財政支持的額度、計算公式或計取辦法。財金[2015]21號文中給出的相關條款及計算公式，其補貼計算基數(shù)之一為項目建設總投資。則項目建設期的造價控制失效將直接導致未來的財政補貼支出過高，不僅損害公眾利益，也將加重未來財政。

3.4.3 PPP項目各階段的數(shù)據決定了政府與公眾的支出責任，應予評審

在PPP項目的全生命周期中各類數(shù)據的推定、采集、控制和調整，都將直接反映在政府補貼、使用者付費的額度之中，對于數(shù)據的監(jiān)管和審核便顯得尤為重要。

3.4.4 PPP項目投資評審體系的構建需要準確有效的評審依據支撐

PPP項目投資是為了提供公共產品和服務，且該公共產品和服務最終由政府通過公共資源或財政資金對價支付，則應納入政府投資評審的范圍。相關部門應據此適時修改政府投資評審管理辦法或其實施條例，完善政府投資評審制度。同時，為支撐PPP項目投資評審制度的建立，對項目前期的預測數(shù)據、建設期造價數(shù)據等各階段相關數(shù)據進行評審，需要一系列的評審依據。落實到具體項目中，即對應于項目各階段的評價方法與參數(shù)、估算指標、概算定額、工程價款管理與結算管理辦法、養(yǎng)護定額或運維指標等。

3.5 制定適用的PPP項目評價方法與參數(shù)

我國采用的VfM方法僅能滿足相關部門實現(xiàn)“申報進入PPP項目庫”的目的，而不能達到評價傳統(tǒng)政府投資模式與PPP模式孰優(yōu)孰劣的目的。因此，建議將VfM評價作為經濟費用效益分析的前置步驟，再配合費用效益分析，以綜合確定具體PPP項目是否合理、可行，最終可構成一套面向基礎設施建設、公用事業(yè)供給、完整可信的PPP項目評價體系。

3.6 建立精準的PPP項目估算指標

在PPP項目的運作過程中，項目投資估算作為PPP項目識別準備階段VfM以及財政預測支出計算基數(shù)，事關固定資產的形成。財政部近期對政府購買服務類PPP項目的監(jiān)管力度加強，目的在于嚴格控制政府債務的形成。而PPP項目大多從可研階段介入，在回報機制為政府付費或者可行缺口補助的項目中，估算或者概算是政府補貼的計算依據，關系到政府支出責任的大小。PPP項目估算編制的準確性顯得尤為重要，建立一套完整的項目估算指標體系是準確計算項目估算的前提。

我國目前的估算指標大多采用經驗指標。以軌道交通類項目為例：項目估算多參考同期地鐵的結算，在結算數(shù)據的基礎上上浮5%～10%。經驗指標的方法雖具有一定合理性，但其準確性卻難以把握，擁有一套完整的項目估算指標體系實屬必要。

3.7 制定嚴格的PPP項目竣工結算和財務決算制度

首先，PPP項目中竣工結算和決算制度關系到項目運營期的資產折舊和移交等內容。其次，發(fā)包人(政府)不會在建設期對承包人(社會資本)的建設成本進行支付，而是在運營期綜合考慮項目的收益(若有)、項目績效考核和激勵相容機制、建設與運營成本、社會資本合理利潤率等因素，并以項目運營補貼的方式在每個運營年度內進行補貼和支付。其中，建設成本的補貼額是以竣工結算和財務決算審定的數(shù)額為準的。

因此，行業(yè)主管部門需要制定更嚴格的PPP項目竣工結算指導意見和財務決算制度，以滿足政府和社會資本合作項目建設期固定資產的形成、運營期固定資產的折舊、運營期滿固定資產的移交等關鍵環(huán)節(jié)的需要，有效使用財政資金。

3.8 建立系統(tǒng)的PPP項目運營定額/指標體系

運營定額/指標體系能提高PPP項目運營成本測算的準確性，為VfM的計算、政府財政支出責任提供可靠的依據。推行PPP項目之前，我國絕大多數(shù)基礎設施和公共服務均是由政府建設并提供的。因此，建設部已系統(tǒng)編制了類似市政道路養(yǎng)護、路燈養(yǎng)護、自來水污水管網養(yǎng)護、城市環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化養(yǎng)護定額等，這些均是在政府負責運營養(yǎng)護的條件下編制的。在PPP項目實際推進過程中，很多類型的PPP項目確缺少相應運營定額/指標體系，給運營成本測算造成了極大的阻礙。因此，建議各相關部門積極推進PPP項目運營定額/指標體系的建立，實現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。

3.9 規(guī)范“PPP+工程總承包”模式下工程造價咨詢服務

工程總承包模式是PPP項目實施的主要趨勢，在目前“PPP+工程總承包”模式下，需要對工程造價咨詢服務進行規(guī)范和指引，為PPP項目提供全過程工程咨詢，實現(xiàn)項目的保值增值。作為全過程工程咨詢，以狹義項目管理為進路、以設計為進路的建筑師負責制、以PPP為進路帶動咨詢型代建、以傳統(tǒng)菜單式工程造價咨詢服務統(tǒng)合成以投資管控為核心競爭力的咨詢型代建。

4 結語

通過PPP模式對工程造價管理的影響及需求的研究可知，工程造價管理既從屬于PPP項目的工程項目管理機制，又受到PPP項目合同體系與績效考核機制的影響。在PPP項目中做好全面的工程造價管理工作對降低PPP項目的投資失控至關重要，需結合國際經驗，構建面向我國PPP項目的工程造價管理體系，并從制度供給、方法供給、依據供給等方面對PPP項目的造價管理予以規(guī)范，以此推進PPP模式的有序進展。

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