謝 舜 王天維

(1.廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧530004；2.廣西大學(xué) 商學(xué)院，廣西 南寧 530004)

一、引言

改革開放以來，我國地方政府的公共支出結(jié)構(gòu)在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中出現(xiàn)了顯著變化，發(fā)揮了公共財(cái)政服務(wù)國家治理、推動經(jīng)濟(jì)快速增長、改善公眾福利的重要作用。然而，地方政府偏好經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，對民生需求關(guān)注不足等問題引發(fā)了社會各界對晉升激勵(lì)機(jī)制效果的討論。大量研究聚焦于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期中國式分權(quán)下經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)塑造的地方政府偏好對公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響。借用西方“財(cái)政聯(lián)邦主義”觀點(diǎn)和基于政治領(lǐng)域的間接委托—代理關(guān)系，部分學(xué)者認(rèn)為我國地方政府作為中央政府在地方的代理人和地方公共利益的代表，其權(quán)力集中在主要官員，更多受到上級的監(jiān)督和制約，橫向制約非常有限[1]。由于信息不對稱和監(jiān)督成本較高等難題，中央政府傾向于關(guān)注可量化觀測的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，“問責(zé)有限的分權(quán)”擴(kuò)大了地方政府的自主行為空間[2]，地方官員傾向選擇有利于自身晉升效用最大化的支出行為[3]。以經(jīng)濟(jì)績效為主的“晉升錦標(biāo)賽”[4][5]引發(fā)地方政府間的經(jīng)濟(jì)競爭，對上級負(fù)責(zé)的政治體制和干部任命制激發(fā)了地方政府在公共支出選擇上偏好考核體系中能明確發(fā)送政績信號并能快速產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長績效的顯性公共品，弱化了社會性公共服務(wù)，進(jìn)而出現(xiàn)公共服務(wù)供需失衡、財(cái)政內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)異化等問題[6]。

然而，這種基于經(jīng)濟(jì)績效的晉升激勵(lì)機(jī)制來分析公共支出結(jié)構(gòu)變遷的解釋力有限。一方面各地的自然資源稟賦和特殊政策等先天差異加大了上級政府對績效評估的難度，會導(dǎo)致晉升激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施效果大打折扣。一些研究發(fā)現(xiàn)官員晉升與經(jīng)濟(jì)績效并不存在正向顯著關(guān)系[7][8]，Cai 和Treisman的研究發(fā)現(xiàn)如果稟賦差距過大，弱勢地區(qū)可能放棄參與競爭[9]。另一方面，在職位數(shù)量相對稀缺的狀況下，大部分官員晉升空間有限。雖然有學(xué)者將與聲譽(yù)機(jī)制相聯(lián)系的非正式晉升作為顯性晉升激勵(lì)的有效替代[10]，但對每一個(gè)在任者來說，保留原職仍是優(yōu)先選擇?！胺謾?quán)化威權(quán)主義”注意到以人事權(quán)為核心的縱向問責(zé)機(jī)制在塑造地方政府偏好時(shí)的作用，將政績考核的激勵(lì)視角轉(zhuǎn)換為懲治的約束視角，認(rèn)為地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的首先不是為了獲得更多的晉升機(jī)會, 而是為了避免受到懲罰[11]。

總結(jié)來看，“財(cái)政聯(lián)邦主義”與“分權(quán)化威權(quán)主義”均圍繞地方政府間經(jīng)濟(jì)績效競爭的官員晉升機(jī)制分析政府偏好對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響。按照這套邏輯，地方公共支出結(jié)構(gòu)的形成主要受到財(cái)政分權(quán)下中央政府的晉升激勵(lì)機(jī)制影響。然而，我們還應(yīng)注意到，近年來地方公共服務(wù)支出比重不斷提高，維穩(wěn)支出逐漸增加，說明僅僅關(guān)注影響地方政府公共品供給的激勵(lì)機(jī)制還不夠。是否還存在其他因素可以在官員晉升激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上，對地方公共支出結(jié)構(gòu)的變遷產(chǎn)生根本性影響？本文采用1998～2015年30個(gè)省級面板數(shù)據(jù)對此進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究，期望獲得有益的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

與以往的文獻(xiàn)相比，本文主要貢獻(xiàn)體現(xiàn)在：一是在控制財(cái)政分權(quán)因素前提下更多關(guān)注政績考核懲治機(jī)制對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響，對現(xiàn)有晉升錦標(biāo)賽機(jī)制文獻(xiàn)進(jìn)行豐富和完善。二是以往文獻(xiàn)對社會穩(wěn)定考核機(jī)制的分析主要停留在理論模型分析層面，本文選擇經(jīng)驗(yàn)事實(shí)數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證，評估社會穩(wěn)定考核的效果，彌補(bǔ)已有文獻(xiàn)的不足。三是將社會穩(wěn)定考核納入宏觀社會環(huán)境下，研究社會穩(wěn)定考核影響公共支出結(jié)構(gòu)的基本方式，既考慮了公眾本身公共安全需求對公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響，又考慮到公眾自身行為對地方公共資源配置的影響。

二、理論分析與研究假設(shè)

改革開放以來我國地方政府的公共支出決策既不是自上而下的“集中關(guān)懷式”，也不是自下而上的“民意制度式”，而是介于兩者之間的“民主集中制”[12][13]?！爸\求社會穩(wěn)定前提下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”體現(xiàn)在公共品的供給上要服務(wù)于“保穩(wěn)定，促發(fā)展”，基于此而設(shè)計(jì)的官員激勵(lì)約束機(jī)制要求無論是財(cái)政分權(quán)下的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，還是官員晉升的政治激勵(lì)首先要服務(wù)于社會穩(wěn)定。在當(dāng)前中國社會環(huán)境下，政治穩(wěn)定擾動更多源于社會不穩(wěn)定因素。由于社會群體性事件與政治穩(wěn)定具有較大的關(guān)聯(lián)，為了服務(wù)于核心政治目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，中央政府先后將那些容易引發(fā)社會不穩(wěn)定的重大事項(xiàng)實(shí)行“一票否決”。這些“一票否決”項(xiàng)目如果考核不合格，地方官員不僅失去年度評先選優(yōu)的資格，整體工作績效都不會被認(rèn)可，甚至出現(xiàn)被問責(zé)免職的嚴(yán)重后果。這種縱向問責(zé)機(jī)制決定了任何一級地方政府支出首先需要將社會穩(wěn)定作為最優(yōu)先支出方向。事實(shí)上，20世紀(jì)90年代以來，中央為加強(qiáng)社會治安管理，按屬地管理原則強(qiáng)化“領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制”，出臺了“一票否決” 考核制。此后，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、環(huán)境保護(hù)及節(jié)能減排、食品安全、安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)等均被納入“一票否決”目標(biāo)責(zé)任制。

已有大量文獻(xiàn)集中討論了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響，部分學(xué)者關(guān)注到社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)對政府公共安全支出的影響，認(rèn)為公共財(cái)政具有防控社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的功能[14]，中國社會風(fēng)險(xiǎn)的增加導(dǎo)致對公共安全支出的需求不斷攀升[15][16]，公共安全支出供給要與經(jīng)濟(jì)增長、收入水平和人口總數(shù)相匹配[17]。馮濤等關(guān)注到分權(quán)制條件下中央政府通過一票否決制將維穩(wěn)擺在政治考核首位，地方政府需要在事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配下兼顧經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽發(fā)展目標(biāo)和中央提出的維穩(wěn)目標(biāo)[18]。汪永成認(rèn)為地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人主要根據(jù)上級的指示精神、政績指標(biāo)、任期需要等進(jìn)行公共服務(wù)決策，沒有強(qiáng)制性的制度安排約束決策者必須考慮居民的公共服務(wù)需求與意愿[19]。在改革進(jìn)入深水區(qū)，各種社會矛盾和沖突凸顯的背景下，上下分治治理體制要求地方在不違背中央政府提出的確保社會秩序穩(wěn)定的前提下，因地制宜地靈活處置所管轄地區(qū)的公共事務(wù)[20]。在多任務(wù)委托—代理框架下，那些易于被考察的目標(biāo)會得到強(qiáng)化，地方政府更傾向于注重有利于“保穩(wěn)定促發(fā)展”的事務(wù)，出現(xiàn)選擇性履行職能的結(jié)果。受委托代理存在的信息不對稱約束，地方政府支出行為可能更加偏向短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定，而對那些有助于經(jīng)濟(jì)社會長期可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)關(guān)注不夠，具體表現(xiàn)為：上馬大量政績工程、不惜以生態(tài)環(huán)境污染為代價(jià)創(chuàng)造GDP、通過壓力維穩(wěn)確保社會剛性穩(wěn)定等等。

按照以上邏輯，中國地方的公共支出結(jié)構(gòu)會呈現(xiàn)出偏向維持性支出和生產(chǎn)性支出的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)增長并不會帶來人們生活滿意度的提高[21]。具有自上而下的社會穩(wěn)定考核增壓機(jī)制會帶來重視事后處理勝過源頭預(yù)防、維穩(wěn)成本高、投入大等問題[22]。強(qiáng)化社會穩(wěn)定考核可能既不利于增進(jìn)社會福利，還會引發(fā)生產(chǎn)性支出與維持性支出的雙重偏向。然而，如果經(jīng)濟(jì)增長過程中的社會不穩(wěn)定問題更多是由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，地方政府對民生福利重視不夠而引起，僅僅依靠社會穩(wěn)定壓力考核難以從根本上消除社會不穩(wěn)定因素。實(shí)際上，改革開放以來中央政府重視社會穩(wěn)定的目的是為了為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，以經(jīng)濟(jì)增長帶動民眾增收致富。由于經(jīng)濟(jì)績效考核指標(biāo)兼顧了增加地方財(cái)政收入和官員晉升的需求，地方政府支出決策越來越偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，與市場化改革進(jìn)程中人們?nèi)找嬖鲩L的民生福利需求產(chǎn)生了沖突，為社會不穩(wěn)定埋下了隱患。針對這一缺陷，中央政府越來越注重社會穩(wěn)定與民生福利之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，逐漸改進(jìn)社會穩(wěn)定考核方式，通過強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)地方政府加大對民生領(lǐng)域的投入，以消除社會不穩(wěn)定的根源。一些學(xué)者關(guān)注到中央政府對地方政府考核和約束發(fā)生的新變化，陳釗和徐彤立足不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段公眾對公共品的不同偏好程度，認(rèn)為晉升錦標(biāo)賽下中央對地方的治理模式會由“為增長而競爭”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀楹椭C而競爭”[23]。王詢等發(fā)現(xiàn)民生考核權(quán)重的增加會顯著提高地方政府對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障方面的投入和改善環(huán)境質(zhì)量[24]。朱建軍和張蕊通過分析以GDP為代表的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長和以金融、互聯(lián)網(wǎng)為代表的新經(jīng)濟(jì)增長以及教科文衛(wèi)四大支出占比對地方官員晉升的影響，發(fā)現(xiàn)民生改善與社會公平在地方激勵(lì)結(jié)構(gòu)中占據(jù)越來越重要的地位[25]。曾明和任昌裕采用個(gè)案研究方法分析發(fā)現(xiàn)上級政府以政績考核的方式推動地方政府改變支出結(jié)構(gòu)，將財(cái)政資金投向民生工程[26]。

從以上文獻(xiàn)可知，普通民眾對社會公共安全具有需求，政府對這方面會有優(yōu)先性偏好。然而，兩者關(guān)注的重點(diǎn)存在差異，引起社會不穩(wěn)定的因素較多。公眾既可能是引發(fā)社會不穩(wěn)定的主體，也可能是公共安全的享有者。政府的相關(guān)民生政策不完善可能是引發(fā)社會不穩(wěn)定的源泉，但保持社會有序可控則是各級政府治理的重點(diǎn)。在多任務(wù)委托代理框架下，地方政府與中央政府追求的具體目標(biāo)存在差異，促進(jìn)轄區(qū)的長期安定需要中央政府引導(dǎo)。近年來，中央政府通過出臺收支掛鉤規(guī)定，實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，將民眾滿意度指標(biāo)和基本公共服務(wù)績效考核與行政問責(zé)納入地方政府和官員績效考核，推動著地方政府更加注重保障和改善民生。這一系列的轉(zhuǎn)變從根本上說源于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，財(cái)政支出過于偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，引發(fā)社會不穩(wěn)定而進(jìn)行的調(diào)整。社會不穩(wěn)定既是糾正過去這些偏差的原因，也是社會穩(wěn)定考核機(jī)制本身不完善造成的結(jié)果。近年社會穩(wěn)定考核指標(biāo)體系和權(quán)重的變化只能說明上級政府在認(rèn)知和解決社會不穩(wěn)定問題上的方法進(jìn)行了調(diào)整，它并沒有降低上級政府對社會穩(wěn)定重要性的認(rèn)識。因而，社會穩(wěn)定考核仍是各級政府治理追求的基本目標(biāo)?；谝陨戏治?，我們提出如下假設(shè)：

H1：社會穩(wěn)定考核對地方公共支出結(jié)構(gòu)變化具有基礎(chǔ)性影響，如果社會不穩(wěn)定是由經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)問題引發(fā)，社會穩(wěn)定考核就可能對民生性支出產(chǎn)生促進(jìn)作用，對生產(chǎn)性支出偏向產(chǎn)生抑制作用。

社會穩(wěn)定考核能否對地方政府支出行為產(chǎn)生影響，有賴于這種考核指標(biāo)是否可量化、易識別。影響一個(gè)地區(qū)和諧穩(wěn)定的因素很多，公共服務(wù)短缺對社會穩(wěn)定的影響需要通過各種渠道體現(xiàn)出來。民生性服務(wù)產(chǎn)生作用具有較長的滯后期，通過這個(gè)指標(biāo)考核地方官員在促進(jìn)社會長期和諧穩(wěn)定上的作用有相當(dāng)難度。即使有各種民意調(diào)查或滿意度調(diào)查，受這類調(diào)查主觀性較大等限制，這些指標(biāo)僅能做參考。在信息不對稱條件下，中央政府的理想選擇仍舊是以“社會穩(wěn)定和GDP增長”兩個(gè)指標(biāo)作為評價(jià)地方政府績效的主要指標(biāo)，而輔之以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段進(jìn)行引導(dǎo)，并通過各類事故或群體性事件數(shù)量多少來考察地方經(jīng)濟(jì)社會治理中存在的問題。經(jīng)濟(jì)社會開放度的不斷提高，網(wǎng)絡(luò)普遍發(fā)展，公眾教育程度的提高，信息傳播渠道和方式的變化，為公眾民主參與、反映訴求、約束公權(quán)力創(chuàng)造了良好條件。環(huán)境污染、安全事故、突發(fā)性事件等可通過互聯(lián)網(wǎng)將事件迅速曝光在公眾面前，中央政府因此拓寬了基層信息渠道，減少縱向治理體制下的信息不對稱[27]，為行使“一票否決”創(chuàng)造了條件。作為地方政府官員，保留原職首先意味著要避免受到“一票否決”責(zé)任制的懲罰，因而地方公共品供給可能會更加關(guān)注消除社會矛盾糾紛，直接服務(wù)社會穩(wěn)定。在具體的公共品供給內(nèi)容與方式上，一些地方可能會比較注重公共安全領(lǐng)域的投入，強(qiáng)化對社會不穩(wěn)定因素的管制；而另一些地方可能會注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，通過加大民生投入從而消除這些社會不穩(wěn)定隱患。

國內(nèi)大量研究發(fā)現(xiàn)公眾通過民主參與表達(dá)自身需求，會對地方公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。趙永亮的實(shí)證研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)分權(quán)體制導(dǎo)致政府公共品供給扭曲，而民主參與可以削弱基礎(chǔ)建設(shè)擴(kuò)張導(dǎo)致的公共支出結(jié)構(gòu)扭曲，使地方政府支出行為更加趨向于民生關(guān)聯(lián)的公共品供給[28][29]。劉京煥和王寶順的實(shí)證研究表明人均收入水平、人口數(shù)量以及公共支出總額對公共支出的配置具有顯著性影響[30]。尹恒和楊龍見的實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，民營經(jīng)濟(jì)份額越大、個(gè)人所得稅占地方財(cái)政收入的比重越高、本地市場集中度越低，地方財(cái)政福利性支出的占比就越高[31]。解洪濤和梅建明的研究發(fā)現(xiàn)具有反饋評價(jià)機(jī)制和公開辯論的互聯(lián)網(wǎng)參與形式會顯著影響地方公共支出結(jié)構(gòu)[32]?？梢姡谏鐣_放度日益提高的背景下，普通民眾一方面可以通過信訪投訴對地方政府治理行為進(jìn)行監(jiān)督，另一方面也可通過多種形式參與到“熱點(diǎn)”事件中來，引發(fā)中央政府的重視或干預(yù)，進(jìn)而對地方政府的不合理行為進(jìn)行糾偏。民眾的訴求表達(dá)能力成為影響社會穩(wěn)定考核機(jī)制發(fā)揮作用的重要因素。中央政府“自上而下”的政績考核與地方公眾“自下而上”的偏好表達(dá)共同構(gòu)成影響地方政府公共品供給的重要因素，特別是基于“社會穩(wěn)定”的剛性約束推動地方政府注重對民眾需求偏好的識別與滿足，實(shí)現(xiàn)三者偏好的統(tǒng)一。可見，地方公共支出結(jié)構(gòu)更多是中央政府、地方政府和公眾三者之間互動的結(jié)果，地方政府處于公共支出配置的中間環(huán)節(jié)，它的決策會融入中央政府的要求和地方公眾的訴求。鑒于此，本文提出以下假設(shè)：

H2：公眾訴求表達(dá)能力越強(qiáng)，越有可能增強(qiáng)社會穩(wěn)定考核對地方政府支出行為的約束，進(jìn)而抑制地方公共支出結(jié)構(gòu)的不合理偏向。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)變量選擇

1.地方公共支出結(jié)構(gòu)

本文采用時(shí)間跨度為1998～2015年的30個(gè)省級單位面板數(shù)據(jù)，既能反映出截面?zhèn)€體的差異，又能反映出變量在時(shí)間上的動態(tài)變化，被解釋變量地方公共支出結(jié)構(gòu)是省級公共財(cái)政預(yù)算支出中各類支出所占的比重。根據(jù)地方政府的主要職能，公共支出主要分為維持性支出、民生性支出和生產(chǎn)性支出三類。為保證統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，按照2006年的政府收支分類改革方案，對2007年前后的支出數(shù)據(jù)進(jìn)行了歸類，各類支出的具體內(nèi)容見表1。

表1 地方公共財(cái)政預(yù)算支出主要分類表

2.社會穩(wěn)定考核

社會穩(wěn)定主要表現(xiàn)在各種社會沖突、刑事犯罪、事故災(zāi)害等方面，胡聯(lián)合等學(xué)者以違法犯罪率作為社會穩(wěn)定的測度變量[33][34]，黃艷敏和張巖貴選擇社會刑事案件犯罪率作為公共安全財(cái)政支出社會需求的代理變量[15]。在中央政府對地方政府的社會穩(wěn)定目標(biāo)考核上，居民安全感、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等“一票否決”事項(xiàng)均與社會穩(wěn)定緊密相關(guān)，由于信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)事故等數(shù)據(jù)難以收集，并且可能存在瞞報(bào)等情況，用刑事犯罪率衡量地方社會穩(wěn)定政績又存在識別偏差、激勵(lì)扭曲等問題，因而這些指標(biāo)難以直接作為考核依據(jù)。交通、火災(zāi)等安全事故造成的傷亡人數(shù)容易被社會廣泛關(guān)注，引發(fā)社會不穩(wěn)定，在社會開放度提高的背景下，這些指標(biāo)相對完善準(zhǔn)確。每年道路交通安全事故起數(shù)、死亡人數(shù)分別約占全國安全生產(chǎn)事故總量的60%、80%[35]，交通、火災(zāi)等安全事故造成的傷亡人數(shù)成為年度事故死亡人數(shù)的主體，現(xiàn)行對安全穩(wěn)定的“一票否決”也主要以死亡人數(shù)作為考核指標(biāo)。一般來說，交通、火災(zāi)等安全事故造成的死亡人數(shù)越多，地方政府所面臨的社會穩(wěn)定壓力越大，地方官員遭受“一票否決”的可能性越大，故選擇交通、火災(zāi)安全事故造成的死亡人數(shù)之和反映地方政府在社會穩(wěn)定考核上受到的約束。

3.公眾訴求表達(dá)能力

教育通常被認(rèn)為是個(gè)人參與政治活動最強(qiáng)有力的預(yù)測因素之一。Dee發(fā)現(xiàn)教育有助于公民對可能發(fā)生的復(fù)雜性社會、政治和技術(shù)問題做出更深入的分析，對民主參與會有顯著的正向影響[36]。Persson認(rèn)為教育通過提高公民技能和政治知識等直接或間接途徑對政治活動產(chǎn)生影響[37]。Glaeser等人的研究顯示公眾維權(quán)意識往往與其所受教育水平相關(guān)[38]，Larsen發(fā)現(xiàn)公眾基于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和知識對財(cái)政預(yù)算形成特定的偏好[39]。參照龔鋒和盧洪友的做法[40]，令文盲人口的受教育年數(shù)為0年，小學(xué)程度人口的受教育年數(shù)為6年；初中程度人口的受教育年數(shù)為9年；高中程度人口的受教育年數(shù)為12年；大學(xué)及以上學(xué)歷人口的受教育年數(shù)為15年，根據(jù)各學(xué)歷程度人口占總?cè)丝诘谋戎?，將各教育年?shù)進(jìn)行加權(quán)平均，測算出人口的平均受教育程度作為一個(gè)地區(qū)公眾的訴求表達(dá)能力。

4.控制變量

財(cái)政分權(quán)下的GDP晉升錦標(biāo)賽激勵(lì)機(jī)制為學(xué)界廣泛關(guān)注，而采用財(cái)政競爭手段吸引FDI是地方政府獲得經(jīng)濟(jì)績效優(yōu)勢的主要手段。參照鄭磊等人的做法，選擇地方吸引的FDI數(shù)量占全國吸引的FDI數(shù)量比重來控制經(jīng)濟(jì)績效考核對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響[41]。作為一個(gè)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，收入水平、人口老齡化程度、市場化程度、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和財(cái)政管理體制從經(jīng)濟(jì)社會宏觀環(huán)境上影響地方公共支出結(jié)構(gòu)的變遷，根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)[42][43]，選擇收入水平、財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付、市場化水平、城鎮(zhèn)化率和腐敗水平作為控制變量。收入水平通過選擇消除物價(jià)因素后(CPI1994=100)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均可支配收入(純收入)進(jìn)行加權(quán)平均得到整個(gè)地區(qū)的人均實(shí)際收入?？紤]到老年人口比少年人口對公共政策的影響更大一些，選擇65歲及以上年齡人口數(shù)與15周歲以下人口數(shù)之比作為人口老齡化程度指標(biāo)。市場化水平選用樊綱、王小魯主編的《中國市場化指數(shù)》[44](P259)和《中國分省份市場化指數(shù)報(bào)告》[45](P214-215)相應(yīng)年份的市場化指數(shù)作為衡量地方市場化水平的變量，1998～2007年的數(shù)據(jù)與2008～2014年的數(shù)據(jù)計(jì)算口徑并不一致，但是兩者總體上反映了全國各省區(qū)的市場化趨勢，因而未對其進(jìn)行調(diào)整。選擇城鎮(zhèn)年末常住人口占本地區(qū)年末常住人口的比重作為城鎮(zhèn)化率指標(biāo)。陳碩和高琳的研究發(fā)現(xiàn)，使用不同的分權(quán)指標(biāo)會得出不同的結(jié)論，只有“地方財(cái)政自主度”對經(jīng)濟(jì)增長及公共品供給均有一致的積極作用[46]，因而選擇地方公共財(cái)政收入占地方公共財(cái)政支出的比重作為度量財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)，同時(shí)用中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政收入的比重衡量轉(zhuǎn)移支付水平的影響。采用各地檢察院每年查辦的職務(wù)犯罪立案件數(shù)占當(dāng)?shù)毓毴藛T數(shù)比重反映地區(qū)腐敗水平，其中公職人員數(shù)用各省該年公共管理和社會組織城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員數(shù)代替。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文使用1998～2015年30省(市、區(qū)，不含西藏)的面板數(shù)據(jù)，地方公共財(cái)政收支、中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)來源于《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》，交通、火災(zāi)事故傷亡人數(shù)來自國家統(tǒng)計(jì)局和公安部消防局網(wǎng)站，各省(市、區(qū))歷年貪污受賄等職務(wù)犯罪立案數(shù)來源于《中國檢察年鑒》，缺失值根據(jù)查處的職務(wù)犯罪人數(shù)增長速度進(jìn)行測算后填補(bǔ)。市場化水平選用樊綱和王小魯于2008～2016年發(fā)布的相應(yīng)年份市場化指數(shù)，其中2015年的數(shù)據(jù)采用線性插值法填補(bǔ)。其他各個(gè)變量的數(shù)據(jù)來自相應(yīng)年份的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。為消除變量之間波動較大對計(jì)量分析結(jié)果的影響，我們對非比重類變量取對數(shù)消除異方差。各個(gè)變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表2。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

(三)計(jì)量模型

由于被解釋變量為不同類別的公共支出所占比重，每一年的財(cái)政支出總量是既定的，而各類支出的比重是同時(shí)確定的，因而各個(gè)方程干擾項(xiàng)之間很可能存在相關(guān)性。參照龔鋒和盧洪友的做法，首先使用固定效應(yīng)變換，對原始數(shù)據(jù)作時(shí)間均值處理，隨后運(yùn)用似不相關(guān)回歸方法對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)估計(jì)[34]。原始模型如下：

yit=αxit+βzit+ui+εit

(1)

式(1)中，i和t分別代表地區(qū)和時(shí)間，y表示被解釋變量，x代表核心解釋變量社會穩(wěn)定考核和公眾訴求表達(dá)能力，z為控制變量，u為不隨時(shí)間變化的截面固定效應(yīng)。α、β表示相應(yīng)的回歸系數(shù)，ε為隨時(shí)間和地區(qū)而改變的擾動項(xiàng)。對式(1)作時(shí)間均值處理之后，估計(jì)模型為：

(2)

四、實(shí)證檢驗(yàn)分析

(一)估計(jì)結(jié)果

首先，我們對各個(gè)變量之間是否存在多重共線性進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)所有解釋變量的方差膨脹因子(VIF)均小于10，故變量之間不存在嚴(yán)重的多重共線性?？紤]不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下地方政府參與經(jīng)濟(jì)績效競爭的動力不同，參照張曉娣根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)增長速度與各類支出構(gòu)成進(jìn)行的聚類分析[47]，常明杰依據(jù)功能劃分的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)K-Means 聚類分析結(jié)果[48]，將北京、上海、江蘇、廣東、浙江、福建、天津、山東、遼寧、四川、湖南、湖北、黑龍江、河北作為綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，將河南、安徽、陜西、廣西、云南、吉林、山西、貴州、甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、江西、海南、重慶、新疆列入綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)。為確保具有足夠的樣本量參與回歸，根據(jù)不同省區(qū)的發(fā)展水平設(shè)置虛擬變量xjxe(經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)取1，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好地區(qū)取0)，將地區(qū)虛擬變量與經(jīng)濟(jì)績效競爭變量的交互項(xiàng)(lnvcomp*xjxe)納入回歸方程來控制不同發(fā)展類型地區(qū)參與經(jīng)濟(jì)績效競爭的影響差異。考慮到20世紀(jì)90年代以來中央政府對一些支出項(xiàng)目出臺了收支掛鉤和預(yù)算安排逐年增長的相關(guān)規(guī)定，因而我們又對各類支出的時(shí)間效應(yīng)進(jìn)行了控制。在控制了個(gè)體效應(yīng)、時(shí)間效應(yīng)基礎(chǔ)上，對主模型采用似不相關(guān)模型進(jìn)行pooling估計(jì)。考慮到社會穩(wěn)定對公共支出結(jié)構(gòu)的影響可能會受到公眾訴求表達(dá)能力的影響，選擇公眾訴求表達(dá)能力與社會穩(wěn)定考核之積作為交互項(xiàng)，考察政府與公眾的互動對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響。為進(jìn)一步揭示公眾需求與政府的社會穩(wěn)定需求對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響差異，我們將被解釋變量維持性支出分解為行政服務(wù)支出和公共安全支出兩部分進(jìn)行檢驗(yàn)，行政服務(wù)支出指一般公共服務(wù)支出和行政管理費(fèi)，公共安全支出指2007年以來的公共安全支出項(xiàng)目和2007年前的公檢法司支出與武警部隊(duì)支出項(xiàng)目之和。所有模型均對各方程擾動項(xiàng)之間是否存在同期相關(guān)進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果均顯示各方程擾動項(xiàng)之間“無同期相關(guān)”的檢驗(yàn)P值為0.000，可以在1%的顯著性水平上拒絕各方程的擾動項(xiàng)相互獨(dú)立的假設(shè)，使用SUR進(jìn)行系統(tǒng)估計(jì)可以提高估計(jì)的效率，表3 給出了計(jì)量模型的估計(jì)結(jié)果。

表3 社會穩(wěn)定考核對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響估計(jì)結(jié)果

注: 括號內(nèi)是z值；***、**、*分別表示通過顯著水平為1%、5%和10%的檢驗(yàn)，下表同。

(二)結(jié)果分析

如表3所示，第1～6列顯示出社會穩(wěn)定考核在各類支出方程中的系數(shù)均通過1%的顯著性水平檢驗(yàn)，對維持性支出和民生性支出具有顯著的正向影響，而對生產(chǎn)性支出具有顯著的負(fù)向影響。第7列顯示社會穩(wěn)定考核與行政事務(wù)支出存在顯著正相關(guān)，可能的原因是社會穩(wěn)定是地方政府的常規(guī)工作，行政事務(wù)支出更多具有保障常規(guī)性社會穩(wěn)定的功能，在公眾訴求表達(dá)能力提高的背景下需要相應(yīng)提高這方面的支出。雖然日常的社會秩序維護(hù)需要公共安全方面的投入，但它有大部分用于應(yīng)對臨時(shí)性、突發(fā)性事件，直接服務(wù)于社會穩(wěn)定，因而社會穩(wěn)定考核并不會單獨(dú)強(qiáng)化這方面的支出，只有當(dāng)社會問題突出，公眾訴求表達(dá)能力提高增加了地方政府的社會穩(wěn)定考核壓力情況下，才可能導(dǎo)致公共安全方面投入的增加，表現(xiàn)出社會穩(wěn)定考核與公眾訴求表達(dá)能力共同對公共安全支出產(chǎn)生顯著影響。這正好與第8列社會穩(wěn)定考核單獨(dú)對公共安全支出影響不顯著，但交互項(xiàng)對公共安全支出具有顯著正向影響的檢驗(yàn)結(jié)果相符。

從1～3列控制變量經(jīng)濟(jì)績效競爭考核對地方公共支出結(jié)構(gòu)的單獨(dú)影響看，經(jīng)濟(jì)績效競爭會降低民生性支出，提高生產(chǎn)性支出，但對維持性支出的影響不顯著。當(dāng)加入交互項(xiàng)后，經(jīng)濟(jì)績效競爭對維持性支出具有顯著負(fù)向影響，但它僅對其中的行政事務(wù)性支出具有抑制作用，而降低民生性支出增加生產(chǎn)性支出的趨勢沒有改變，說明即使在公眾訴求表達(dá)能力增強(qiáng)社會穩(wěn)定考核約束的壓力下，追求GDP快速增長的地方政府也不會以犧牲社會穩(wěn)定可控的底線來換取經(jīng)濟(jì)增長，而更多通過降低那些無助于直接維護(hù)社會穩(wěn)定的行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和民生服務(wù)支出來換取經(jīng)濟(jì)增長?？梢?，即使地方政府具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)增長偏好，也不會忽略社會穩(wěn)定這個(gè)基本前提。社會穩(wěn)定考核和經(jīng)濟(jì)績效競爭兩個(gè)變量各自對民生性支出與生產(chǎn)性支出的影響方向正好相反，說明社會穩(wěn)定考核具有抑制生產(chǎn)性支出偏向的效果。從社會穩(wěn)定考核在各類支出方程中的系數(shù)絕對值大小可以發(fā)現(xiàn)，社會穩(wěn)定考核對民生性支出和生產(chǎn)性支出的影響程度更大，在添加交互項(xiàng)之后這個(gè)現(xiàn)象更加明顯，說明當(dāng)前的社會不穩(wěn)定更可能是由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)帶來的結(jié)果。通過以上分析可以看出，社會穩(wěn)定考核通過不同方式對地方各類公共支出產(chǎn)生影響，并具有抑制生產(chǎn)性支出偏向的效果，假設(shè)1得到驗(yàn)證。

從公眾訴求表達(dá)能力單獨(dú)對各類公共支出的影響看，它具有降低行政事務(wù)性支出和生產(chǎn)性支出、增加民生性支出的效果。第4～7列顯示社會穩(wěn)定考核與公眾訴求表達(dá)能力的交互項(xiàng)(lacde*ledulev)系數(shù)均顯著，說明社會穩(wěn)定考核對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響會受到公眾訴求表達(dá)能力的調(diào)節(jié)，公眾訴求的表達(dá)能力越強(qiáng)，越有可能增加維持性支出和民生性支出，降低生產(chǎn)性支出。從四個(gè)方程交互項(xiàng)的回歸系數(shù)絕對值大小來看，維持性支出方程的交互項(xiàng)回歸系數(shù)達(dá)到0.0720，顯著大于民生性支出和生產(chǎn)性支出方程的交互項(xiàng)系數(shù)。雖然第8列社會穩(wěn)定考核與公眾訴求表達(dá)能力單獨(dú)對公共安全支出的影響不顯著，但兩者的交互項(xiàng)在5%水平上顯著，并且回歸系數(shù)達(dá)到了0.0112，也在一定程度上說明維持性支出比重的增加會顯著受到公眾訴求表達(dá)能力的影響，與近年來公眾維權(quán)意識提高，一些地方信訪維穩(wěn)支出增長較快的事實(shí)相符[49]。在公眾訴求表達(dá)能力提高、社會穩(wěn)定考核約束增強(qiáng)的背景下，地方政府要維持社會穩(wěn)定會優(yōu)先選擇增加維持性支出確保社會大局穩(wěn)定，繼而增加民生支出解決由于公共服務(wù)投入不足引發(fā)的不穩(wěn)定問題。在財(cái)政資源有限的情況下，這就需要降低生產(chǎn)性支出而增加維持性和民生性支出。表3第4～6列的交互項(xiàng)系數(shù)的絕對值總體上顯示出對維持性支出和生產(chǎn)性支出的影響大于民生性支出的結(jié)果，這一實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果與政府治理實(shí)踐總體相符，較好地證實(shí)了假設(shè)2的成立。

其他控制變量中，財(cái)政分權(quán)具有降低生產(chǎn)性支出的作用，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平具有顯著降低維持性支出增加民生性支出的效果，這均與近年來中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等途徑引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)和改善民生的基本事實(shí)相符。腐敗水平變量在維持性支出方程中的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，在生產(chǎn)性支出方程的回歸系數(shù)為正。收入水平提高有降低民生性支出和行政事務(wù)支出，增加生產(chǎn)性支出和公共安全支出的作用，可能的原因是隨著人們收入的提高，更多的民生性公共服務(wù)可以通過市場購買，而對基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性服務(wù)和保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的需求相應(yīng)增加。老齡化程度具有降低維持性支出和民生性支出，增加生產(chǎn)性支出的傾向，可能是因?yàn)槊裆灾С鲋锌萍?、教育、住房等支出所占比重過大，老年人群體不偏好這類支出，而希望經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，降低行政成本提高養(yǎng)老金待遇水平。市場化和城鎮(zhèn)化水平對民生性支出具有顯著的正向影響，與市場化深入發(fā)展需要政府彌補(bǔ)市場失靈，提供市場不能滿足的公共品需求相關(guān)。從不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)績效競爭水平交互項(xiàng)(lnvcomp*xjxe)上看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則有降低生產(chǎn)性支出，增加公共安全支出的傾向，在一定程度驗(yàn)證了Cai 和Treisman關(guān)于“欠發(fā)達(dá)地區(qū)不具備參與經(jīng)濟(jì)競爭的條件而放棄參與競爭”的結(jié)論[8]。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

我們改變主要解釋變量的衡量方法，采用交通、火災(zāi)安全事故造成的受傷人數(shù)之和衡量社會穩(wěn)定考核，主要原因在于事故受傷人員過多可能引起各類糾紛，滋生相關(guān)信訪維穩(wěn)問題，導(dǎo)致地方相關(guān)社會問題被暴露出來，推動地方政府去消除影響社會穩(wěn)定的隱患，重新進(jìn)行回歸分析的結(jié)果見表4。除社會穩(wěn)定考核對各類公共支出的影響變小之外，作用方向和系數(shù)顯著度并無變化。公眾訴求表達(dá)能力在各類公共支出方程中的回歸系數(shù)符號與上文基本相同。除民生性支出和生產(chǎn)性支出兩個(gè)方程中的交互項(xiàng)不顯著外，維持性支出顯著受到社會穩(wěn)定考核與公眾訴求表達(dá)能力兩者的影響。民生性支出方程和生產(chǎn)性支出方程中的交互項(xiàng)系數(shù)雖未通過統(tǒng)計(jì)顯著性檢驗(yàn)，但符號方向并未改變。出現(xiàn)這一結(jié)果很可能是由于交通、火災(zāi)安全事故造成的受傷人數(shù)雖然對社會穩(wěn)定考核有較大影響，但與死亡事故相比，上級政府對此的關(guān)注程度偏低、地方政府面臨的考核壓力相對較小，因而兩者的交互項(xiàng)系數(shù)不夠顯著?？傮w上看，社會穩(wěn)定考核對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響具有穩(wěn)健性，公眾訴求表達(dá)能力通過影響社會穩(wěn)定考核可以對地方公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

五、結(jié)論與啟示

本文運(yùn)用中國1998～2015年省級面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)社會穩(wěn)定考核對維持性支出和民生性支出具有正向促進(jìn)作用，對生產(chǎn)性支出具有抑制作用；公眾訴求表達(dá)能力通過增強(qiáng)社會穩(wěn)定考核約束對地方公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。為了進(jìn)一步揭示社會穩(wěn)定考核對維持性支出的內(nèi)在影響，又將維持性支出分解為行政事務(wù)支出和公共安全支出，討論影響效果的差異。研究發(fā)現(xiàn)，社會穩(wěn)定考核和公眾訴求表達(dá)能力對行政事務(wù)支出具有正向促進(jìn)作用。社會穩(wěn)定考核與公眾訴求表達(dá)能力兩者單獨(dú)對公共安全支出沒有顯著影響，但兩者的交互項(xiàng)對公共安全支出具有顯著的促進(jìn)作用。如果將公共安全支出作為信訪維穩(wěn)支出的重要組成部分，可在一定程度上說明近年來信訪維穩(wěn)支出的增加與公眾訴求表達(dá)能力增強(qiáng)、上級強(qiáng)化對社會穩(wěn)定考核的約束相關(guān)。

不同于以往的研究結(jié)果，本文發(fā)現(xiàn)雖然地方政府間經(jīng)濟(jì)績效競爭會導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)性偏向，但“一票否決”的社會穩(wěn)定約束機(jī)制對這種扭曲具有抑制作用。同時(shí)，以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)績效考核對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響具有相對明顯的區(qū)域異質(zhì)性，這進(jìn)一步說明基于經(jīng)濟(jì)績效“錦標(biāo)賽”理論的解釋力有限，而將社會穩(wěn)定考核引入地方政府治理可以更好地解釋地方公共支出行為。需要引起關(guān)注的是，在公眾訴求表達(dá)能力不斷提高的背景下，地方政府的社會穩(wěn)定考核壓力傾向于增加維持性支出和民生性支出，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)績效競爭產(chǎn)生的生產(chǎn)性支出偏向，這表明公共支出結(jié)構(gòu)的形成與變遷不完全是上級政府和地方政府自上而下選擇的結(jié)果，公眾的約束可以在一定程度上影響地方公共支出結(jié)構(gòu)的變遷。社會穩(wěn)定考核的本意并不是增加社會管制成本，而是引導(dǎo)地方政府更加重視社會福利的改善，這種正面作用獲得了經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的證實(shí)，但地方政府在民生性支出和維持性支出之間的權(quán)衡機(jī)理還值得進(jìn)一步研究和關(guān)注。

本文的研究結(jié)果具有較強(qiáng)的實(shí)踐意義和政策啟示。一段時(shí)間以來，我國地方信訪維穩(wěn)等維持性支出增長較快，地方公共支出結(jié)構(gòu)存在一定程度的供需失衡，說明當(dāng)前的公共品供給決策機(jī)制具有內(nèi)在缺陷，轉(zhuǎn)變這種偏差關(guān)鍵在于優(yōu)化公共選擇機(jī)制。首先，社會穩(wěn)定考核機(jī)制能夠?qū)Φ胤秸仓С鲂袨楫a(chǎn)生明顯約束力，主要原因不僅在于這項(xiàng)考核可識別、易量化，而在于它在某種程度上增強(qiáng)了公眾的影響力。這表明中央政府在調(diào)整地方政府績效考核制度上，關(guān)鍵是要將社會公眾因素更好地融入治理機(jī)制設(shè)計(jì)中去，解決縱向治理上存在的信息不對稱、監(jiān)督鏈條過長等難題，提升治理效率。其次，市場化轉(zhuǎn)型下公眾對地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響逐漸增強(qiáng)，但這種影響具有非均衡性。地方公共支出結(jié)構(gòu)偏向的根源在于公共品供需偏好匹配機(jī)制不完善。形成滿足公眾需求偏好的公共品供給格局，既需要中央政府結(jié)合地域?qū)嶋H建立良好的機(jī)制進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，更需要“自下而上”激發(fā)社會公眾的民主參與，降低互動交流成本，以公共需求引領(lǐng)公共品供給側(cè)改革。最后，在拓寬公眾民主參與渠道的同時(shí)，要積極培育社會公眾理性表達(dá)自身訴求，有序參與公共事務(wù)的能力，通過中央政府、地方政府和社會公眾之間的良性互動，實(shí)現(xiàn)地方公共支出結(jié)構(gòu)的動態(tài)優(yōu)化，這也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。

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