莫家大

[提要] 公共企業(yè)作為社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，在其管理中踐行問責(zé)制有著重大作用和意義。本文以契約關(guān)系理論為基礎(chǔ)，分析公共企業(yè)契約關(guān)系與責(zé)任關(guān)系，并提出從理順企業(yè)管理中的委托代理關(guān)系、設(shè)定問責(zé)主體、劃分問責(zé)權(quán)限、明確問責(zé)范圍與責(zé)任后果及建立并強(qiáng)化“硬管理”與“軟管理”等方面，完善公共企業(yè)問責(zé)制。

關(guān)鍵詞：契約關(guān)系；公共企業(yè)；問責(zé)制

中圖分類號：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年10月16日

一、公共企業(yè)中的契約關(guān)系與問責(zé)體系分析

問責(zé)制的核心是要厘清誰來問責(zé)、向誰問責(zé)及承擔(dān)什么責(zé)任的問題，即要明確問責(zé)主體、問責(zé)客體和責(zé)任后果。要弄清這個問題，就需要厘清問責(zé)主體與問責(zé)客體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而權(quán)利義務(wù)關(guān)系又往往基于一定的契約關(guān)系。厘清權(quán)利義務(wù)關(guān)系又有助于明確公共企業(yè)問責(zé)路徑。

（一）公共企業(yè)契約關(guān)系分析。企業(yè)作為一個社會性組織，是許多主體的利益和關(guān)系的共同體，不同的利益主體與企業(yè)之間存在著不同的契約框架，從而形成不同的契約關(guān)系。

1、按時間維度分為長期型契約與暫時型契約。長期契約一般是在一定的合約關(guān)系上構(gòu)成的，如企業(yè)與管理人員、員工簽訂的勞動合同，企業(yè)的大股東、管理人員、員工等主體與企業(yè)的契約應(yīng)為長期型契約。臨時型契約往往是一時與企業(yè)形成利害或利益關(guān)系而構(gòu)成的，如企業(yè)與購買了企業(yè)產(chǎn)品的客戶，企業(yè)與媒體之間的契約關(guān)系可以定義為是暫時型契約。

2、依據(jù)契約中企業(yè)與其他主體之間權(quán)利義務(wù)是否明確將契約分為確定型契約和不確定型契約。如企業(yè)與管理人員、員工的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是明確的，管理人員、員工為企業(yè)提供智力資本、勞動力，企業(yè)則明確管理人員、員工相應(yīng)管理權(quán)限及其崗位職責(zé)和工資報(bào)酬；相反，如果雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確、不確定，企業(yè)與相關(guān)主體之間的契約就為不確定型契約。（表1）

（二）公共企業(yè)責(zé)任分析。契約關(guān)系不僅反映著契約雙方一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也反映著契約雙方一定的利益關(guān)系，由此也反映著誰是企業(yè)的問責(zé)者，誰是企業(yè)的被問責(zé)者。

企業(yè)是利益相關(guān)者的企業(yè)，不同的利益相關(guān)者同企業(yè)存在著不同的契約框架。企業(yè)的利益相關(guān)者除企業(yè)股東外，還包括企業(yè)員工、政府、債權(quán)人、客戶等，企業(yè)不僅要對股東負(fù)責(zé)，還要對其他利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，追求和實(shí)現(xiàn)所有企業(yè)相關(guān)利益主體的利益最大化。但實(shí)際上，試圖滿足或平衡所有主體的利益不僅是相當(dāng)困難的，甚至是不現(xiàn)實(shí)的，而且對利益相關(guān)主體不當(dāng)界定會使參與博弈的主體變得混亂，影響企業(yè)利潤的實(shí)現(xiàn)。

從企業(yè)與相關(guān)主體契約關(guān)系表來看，暫時確定型的契約關(guān)系，如企業(yè)短期債權(quán)人與企業(yè)之間，企業(yè)在償債期內(nèi)負(fù)有按時還本付息的義務(wù)，債權(quán)人有到期取得本金及利息的權(quán)益，但一旦企業(yè)償還清債務(wù)，關(guān)系就終止了。暫時不確定型的契約關(guān)系，如環(huán)保組織與企業(yè)之間，兩者之間的聯(lián)系是一時要求，且義務(wù)關(guān)系是不確定的，如果某一時期企業(yè)產(chǎn)生環(huán)境污染問題，環(huán)保組織就會上門要求解決環(huán)境污染問題，一旦企業(yè)解決了這個問題，與環(huán)保組織的這種關(guān)系就會終止。長期不確定型的契約關(guān)系，如競爭者與企業(yè)之間，企業(yè)與競爭者的競爭是長期的，但具體的競爭者又是變動的。而在長期確定型的契約關(guān)系中，不僅契約雙方是明確的、清晰的，而且又有一定的時限保證。由此來看，只有長期確定型契約關(guān)系中的主體才是企業(yè)的利益相關(guān)者。因此，企業(yè)問責(zé)的主體應(yīng)該是企業(yè)的利益相關(guān)者，問責(zé)客體則是有企業(yè)決策權(quán)的企業(yè)管理者。但是，企業(yè)管理者既是企業(yè)的重要利益相關(guān)者，又是企業(yè)負(fù)有長期確定的義務(wù)對象，所以企業(yè)管理者既是問責(zé)的主體，又是問責(zé)的客體。

二、公共企業(yè)問責(zé)制存在的問題

盡管公共企業(yè)問責(zé)制目前在公共企業(yè)中還處于起步和探索階段，但在提升企業(yè)效率、增強(qiáng)責(zé)任意識等方面還是發(fā)揮了一定作用，但也存在一些問題和不足，具體表現(xiàn)在：

（一）問責(zé)主體不夠明確。在公共企業(yè)問責(zé)制中，很多都存在問責(zé)主體不夠明確問題，對問責(zé)調(diào)查、處罰、批準(zhǔn)等部門規(guī)定不具體，己是問責(zé)制成效大打折扣的一個重要原因。同時，在現(xiàn)行公共企業(yè)問責(zé)制中，主要還是局限于行政內(nèi)部的、同系統(tǒng)的同體問責(zé)，即上級對下級的問責(zé)，出資人對企業(yè)高管的問責(zé)，缺乏異體問責(zé)主體有效、及時的介入。問責(zé)制的實(shí)質(zhì)就是對權(quán)力的監(jiān)督和制約，從這個角度看，任何個人或組織都可以成為問責(zé)主體，但現(xiàn)實(shí)中，如果是人人負(fù)責(zé)，結(jié)果往往都是人人都不負(fù)責(zé)，因此明確問責(zé)主體，對于問責(zé)制發(fā)揮作用就至關(guān)重要。

（二）問責(zé)客體不明晰。從出臺的相關(guān)制度上，我國目前對公共企業(yè)問責(zé)對象也有一些規(guī)定，如國務(wù)院國資委出臺的《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫時辦法》。其中，第三條就規(guī)定：對企業(yè)經(jīng)營管理人員未履行或者未正確履行職責(zé)而造成企業(yè)資產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任。這個企業(yè)經(jīng)營管理人員的界定，筆者認(rèn)為在問責(zé)制度的適用對象設(shè)計(jì)上，還是較為模糊的，沒有明確企業(yè)經(jīng)營管理人員中領(lǐng)導(dǎo)者（決策者）、執(zhí)行者和一般管理者的責(zé)任關(guān)系。問責(zé)就是要應(yīng)以主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)責(zé)任，以此增強(qiáng)公共行政的公信力，使決策者慎重決策、科學(xué)決策，因此問責(zé)對象應(yīng)以干部管理權(quán)限為基礎(chǔ)，“誰戴帽，就摘誰帽”，把企業(yè)管理中擁有決策權(quán)的企業(yè)管理者作為問責(zé)對象，避免副手或一般人員頂替責(zé)任的情況出現(xiàn)。

（三）問責(zé)評價指標(biāo)較模糊。企業(yè)問責(zé)評價指標(biāo)是企業(yè)問責(zé)的核心，它涉及問責(zé)事項(xiàng)與問責(zé)范圍，關(guān)系到對權(quán)力作何約束，約束、監(jiān)督到何種程度的問題。目前，由于還沒有全國性的問責(zé)法，問責(zé)事由缺乏統(tǒng)一規(guī)定，問責(zé)內(nèi)容不規(guī)范，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)彈性大。如有的公共企業(yè)把“拒絕、拖延、推諉工作，影響政令暢通和延誤工作部署的”作為問責(zé)事由，但對于怎樣界定“拒絕、拖延、推諉工作”，什么是“延誤工作部署和影響政令暢通”，又沒有明確規(guī)定，如何判斷又沒有標(biāo)準(zhǔn)，問責(zé)事由很抽象，不利于問責(zé)制的真正實(shí)施。有的問責(zé)事項(xiàng)主要限定于那些引起上級重視的、引發(fā)社會關(guān)注的、涉及生命安全的事故領(lǐng)域，對其他領(lǐng)域發(fā)生的過失責(zé)任追究較少。endprint

三、完善公共企業(yè)問責(zé)制的建議

問責(zé)制的實(shí)質(zhì)是對權(quán)力行使的監(jiān)督和制約，就是有權(quán)力就必然要有責(zé)任。因此，擁有清晰的權(quán)責(zé)，合理地配置和劃分權(quán)力，讓責(zé)任“歸位”，使監(jiān)督“到位”，就十分必要。

（一）理順企業(yè)管理中的委托代理關(guān)系。委托代理理論是在契約關(guān)系理論上發(fā)展起來的，是契約關(guān)系理論的重大發(fā)展。厘清公共企業(yè)管理人員中的委托代理關(guān)系有助于明確不同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和作用機(jī)制，從而有助于建立和健全問責(zé)制度。在理順企業(yè)委托代理關(guān)系上，其核心前提是要讓企業(yè)管理者成為能夠以獨(dú)立人格擔(dān)“責(zé)”的責(zé)任主體，這就需要建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，建立完善出資人（國資委）與董事會之間的信任托管關(guān)系，董事會與企業(yè)管理層之間的委托代理關(guān)系，董事會、監(jiān)事會和企業(yè)管理層之間的相互制衡關(guān)系。理清政府職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政資分開。

（二）設(shè)定問責(zé)主體。問責(zé)制的問責(zé)主體是問責(zé)行為的實(shí)施者。理論上，企業(yè)利益相關(guān)者都可以是問責(zé)主體，如國資委、企業(yè)股東、董事會、社會公共組織、企業(yè)客戶等，但實(shí)際上由于與企業(yè)契約關(guān)系、利益關(guān)系等的不同，所展示的問責(zé)態(tài)度、積極性、效果等是不同的。從監(jiān)督的一般規(guī)律來看，監(jiān)督的有效性不僅取決于監(jiān)督者與被監(jiān)督者的明確職能任務(wù)定位，更要有讓監(jiān)督者擁有至少與被監(jiān)督者的權(quán)力對等的制約權(quán)。由此來看，只有處于長期確定型契約關(guān)系中的主體才能更好地發(fā)揮問責(zé)主體的職能作用。因此，要以與企業(yè)有明確契約關(guān)系的利益相關(guān)主體作為問責(zé)主體，設(shè)定問責(zé)主體。

（三）劃分問責(zé)權(quán)限。不同問責(zé)主體其問責(zé)對象、問責(zé)方式、懲戒權(quán)限等是不同的，應(yīng)當(dāng)在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上相互配合、功能互補(bǔ)，形成一個多層次、全方位、多方式的責(zé)任追究體系，從而實(shí)現(xiàn)政治問責(zé)、行政問責(zé)、法律問責(zé)、黨紀(jì)問責(zé)、道德問責(zé)、公民問責(zé)等不同問責(zé)類型的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在劃分問責(zé)權(quán)限中，問責(zé)機(jī)關(guān)與公民、社會組織的關(guān)系上，國家機(jī)關(guān)之外的公民、社會組織可以作為問責(zé)主體，但不能對問責(zé)對象直接問責(zé)，而只能通過檢舉、控告、申訴等方式向有關(guān)的國家機(jī)關(guān)反映，或通過新聞媒體予以揭露、曝光，以引起問責(zé)機(jī)關(guān)的注意而啟動問責(zé)。

（四）明確被問責(zé)者的責(zé)任承擔(dān)范圍和責(zé)任后果。責(zé)任承擔(dān)范圍上，職責(zé)范圍內(nèi)的一切行為及后果都要納入問責(zé)的范疇，具體包括經(jīng)營者的職務(wù)犯罪、經(jīng)營不善、企業(yè)員工滿意度低、顧客對企業(yè)評價差、安全生產(chǎn)責(zé)任事故、環(huán)境保護(hù)責(zé)任事故等。責(zé)任后果上，包括公開道歉和公開譴責(zé)、減薪和經(jīng)濟(jì)處罰、停職、降職和解聘等。要發(fā)揮問責(zé)手段對懲治違法違紀(jì)行為的作用，責(zé)任越大，所受處分越重。

（五）強(qiáng)化“硬管理”與“軟管理”?！坝补芾怼本褪且⒑徒∪髽I(yè)各類規(guī)章制度，對各類權(quán)力崗位應(yīng)負(fù)的責(zé)任做出細(xì)致的規(guī)定，明晰權(quán)責(zé)，杜絕推諉扯皮、相互推卸責(zé)任現(xiàn)象?！败浌芾怼本褪且e極營造良好的問責(zé)氛圍，要有意識地通過員工入職教育、員工崗位培訓(xùn)等教育宣傳手段不斷灌輸、培養(yǎng)和強(qiáng)化員工的責(zé)任意識，以減少責(zé)任意識淡薄與對責(zé)任的漠視現(xiàn)象。

主要參考文獻(xiàn)：

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