倪正嘉

北洋政府的政權(quán)組織形式名目繁多，但都是由軍事實力最大的軍閥頭子掌握不可分散、不按照程序轉(zhuǎn)讓的立法、行政、司法、軍事、財政等方面的最高權(quán)力、并以這個軍閥頭子為頂點，由依靠封建關(guān)系維系的本派大小軍閥，以及依附于這個軍閥的官僚政客，形成一個以權(quán)謀私為目的的權(quán)力結(jié)構(gòu)。行政權(quán)力依靠武力做后盾，權(quán)力的更迭是無序的，是通過戰(zhàn)爭和陰謀實現(xiàn)的，這是北洋政府權(quán)力組織形式的本質(zhì)特點。

北洋政府的政權(quán)組織形式演變?nèi)缦拢?/p>

（一）臨時政府的內(nèi)閣制。1912年4月，從南京遷到北京的臨時政府，根據(jù)《中華民國臨時約法》，采用責(zé)任內(nèi)閣制，這是以孫中山為首的資產(chǎn)階級革命派，為限制袁世凱的專制獨裁而采用的政權(quán)組織形式。按著資產(chǎn)階級立法、行政、司法三權(quán)分立的原則，遷京后的臨時政府國家機(jī)構(gòu)由總統(tǒng)、參議院、國務(wù)院、大理院等組成。與南京臨時政府相比，總統(tǒng)的權(quán)力被限制了。

（二）袁世凱的總統(tǒng)制。袁世凱鎮(zhèn)壓二次革命后，即著手將責(zé)任內(nèi)閣制改為袁世凱個人專制獨裁的總統(tǒng)制。袁世凱的總統(tǒng)制，只是采用了西方政黨制度中總統(tǒng)制的名義，實質(zhì)上是袁世凱的個人專制獨裁。

（三）君主立憲制。袁世凱并不以總統(tǒng)名義下的封建專制獨裁為滿足，他的野心是要當(dāng)名符其實的封建皇帝，于是又打起了君主立憲制的旗號，推行洪憲帝制。但是經(jīng)過辛亥革命后的中國，人民群眾絕不容許恢復(fù)封建帝制。

（四）袁世凱以后的責(zé)任內(nèi)閣制。從袁世凱死后，到1924年“北京政變”，北洋政府一直采用責(zé)任內(nèi)閣制，政權(quán)組織形式變化較少。這一時期北洋政府大體經(jīng)歷四個演變階段。直到1924年爆發(fā)第二次直奉戰(zhàn)爭，馮玉祥率部回師北京發(fā)動政變，囚禁賄選總統(tǒng)曹錕，直軍在戰(zhàn)爭中失敗。曹錕被迫宣告退位，直系軍閥控制北洋政府的局面結(jié)束，北洋政府的責(zé)任內(nèi)閣制隨之結(jié)束，國會也隨之結(jié)束。這以后，北洋軍閥索性連裝飾門面的國會和責(zé)任內(nèi)閣也不要了，代之以赤裸裸的個人獨裁。

（五）地方自治制。北洋政府提出過地方自治，但沒有真正實行，1914年12月，袁世凱公布過《地方自治試行條例》，后又公布《地方自治試行條例施行細(xì)則》，他此舉只是為緩和各地對取消省議會和地方自治會的憤怒情緒，因此從未按照條例實行過地方自治。北洋政府1917年又公布了《地方自治令》，1919年公布《縣自治法》，1921年又公布《縣自治法施行細(xì)則》、《縣議會議員選舉規(guī)則》、《市自治制》、《鄉(xiāng)自治制》。但是，袁世凱以后的北洋政府也從未實行過地方自治。

南方割據(jù)的各省軍閥勢力為了對抗占據(jù)中央政府的北洋軍閥的“武力統(tǒng)一”政策，曾以“地方自治”名義搞“省自治”和“聯(lián)省自治”。1920年7月，湖南軍閥譚延闿通電呼吁“湘人治湘”，提出“湖南自治”。1922年，湖南軍閥公布了《湖南省憲法》，規(guī)定“湖南為中華民國之自治省”，實際上，“省自治”不過是“督軍自治”，“聯(lián)省自治”不過是“聯(lián)督自治”。其力量僅能自?；蛘咂髨D自保的各省軍閥，在“自治”名目下，抵制大軍閥的武力統(tǒng)一，行分封割據(jù)之實。自治省所選的省長，無非是軍閥或者軍閥利用的政客。

（六）執(zhí)政制。1924年11月至1926年4月，北洋政府采用執(zhí)政制的政權(quán)組織形式。馮玉祥發(fā)動北京政變后，指定組織攝政內(nèi)閣。帝國主義國家不斷對馮玉祥施加壓力，奉系軍閥忌馮玉祥國民軍實力擴(kuò)大，長江流域直系殘余勢力也公開反對攝政內(nèi)閣。在這種情況下，馮玉祥為了防止長江流域直系勢力經(jīng)皖系參與控制的山東北上，采取聯(lián)合皖系反直系策略。1924年11月20日，馮玉祥、張作霖分別去天津會見段祺瑞，決定推舉段祺瑞為中華民國臨時執(zhí)政府總執(zhí)政。21日，段祺瑞在天津通電宣布接受臨時總執(zhí)政的職務(wù)。24日，段祺瑞在北京就任臨時政府總執(zhí)政，執(zhí)政府宣告成立。

段祺瑞宣稱“革新肢體”，取消《中華民國臨時約法》國會和曹錕的《中華民國憲法》，推出之政治的政權(quán)組織形式。按照段祺瑞公布的《中華民國臨時執(zhí)政府制》規(guī)定，臨時總執(zhí)政的職權(quán)為總攬軍民職務(wù)，統(tǒng)率海陸軍；對外代表中華民國；臨時總執(zhí)政主持國務(wù)會議。按照上述規(guī)定，臨時總執(zhí)政集總統(tǒng)總理的權(quán)利于一身，沒有憲法和國會的限制，完全是總執(zhí)政個人獨裁專制的政權(quán)組織形式。1925年7月，段祺瑞設(shè)立了臨時參政院，這和袁世凱的臨時參政院一樣，是咨詢機(jī)構(gòu)，參政皆有之爭和各地軍閥委派，根本不是立法和民意機(jī)構(gòu)。1925年12月，段祺瑞由設(shè)立國務(wù)院總理和國務(wù)院，宣布實行責(zé)任內(nèi)閣，以對付各方對他獨裁的責(zé)難。但是，這個責(zé)任內(nèi)閣沒有負(fù)責(zé)對象即國會，內(nèi)閣還是對臨時總執(zhí)政負(fù)責(zé)，總理和各部總長都是總執(zhí)政的行政幕僚，所以設(shè)立所謂責(zé)任內(nèi)閣并沒有從體制上改變執(zhí)政制的個人獨裁性質(zhì)。

從體制上，執(zhí)政制是個人獨裁制，但是，擔(dān)任總執(zhí)政的段祺瑞已無軍事實力，不得不仰仗有實力的軍閥，特別是奉系軍閥的鼻息，所以，執(zhí)政府主要是受奉系軍閥支配也受國民軍系統(tǒng)支配的軍事獨裁政權(quán)，這與段祺瑞出人國務(wù)總理、參戰(zhàn)督辦、邊防督辦的境遇有很大差別。

段祺瑞的執(zhí)政府對奉系軍閥雖然俯首聽命，對革命人民缺非常殘暴，1926年3月18日，執(zhí)政府開槍鎮(zhèn)壓請愿群眾，打死47人，打傷200余人，總成有名的北京“三·一八”慘案，遭到全國人民的反對和輿論界的抨擊譴責(zé)，聲名狼藉。奉系張作霖和直系吳佩孚為了對付北方革命運動和靠攏進(jìn)步勢力的馮玉祥，于1926年1月結(jié)成反對馮玉祥部國民軍的聯(lián)盟，開始進(jìn)攻國民軍。3月，國民軍退守北京，段祺瑞企圖作奉軍內(nèi)應(yīng)，被國民軍發(fā)現(xiàn)。4月9日，國民軍宣布段祺瑞罪狀，派兵包圍執(zhí)政府，段祺瑞又出來執(zhí)政，但為吳佩孚所不容。4月18日，吳佩孚下令逮捕皖系系政客。20日，段祺瑞下野逃往天津，執(zhí)政府名存實亡。

（七）大元帥制。段祺瑞下臺后，北洋政府由奉系、直系控制，雙方互相爭奪權(quán)力，意見不一致，只得先后以顏惠慶、杜錫珪、顧維鈞主持形式上的內(nèi)閣。1926年12月1日，張作霖在天津就任“安國軍”總司令，在總司令部下設(shè)總務(wù)、軍務(wù)、秘書三廳，變相的政府。12月底，張作霖進(jìn)入北京后，又在司令部設(shè)立了外交、政治、財政等三個討論會，成為顧維鈞內(nèi)閣的決策機(jī)構(gòu)，控制北洋政府。顧維鈞內(nèi)閣成為了奉系軍閥籌措軍費和辦理外交事務(wù)的機(jī)關(guān)。

1926年冬和1927年上半年，直系軍閥吳佩孚和孫傳芳被國民革命軍打敗，直系勢力土崩瓦解，北洋軍閥只剩下奉系一支武力，張作霖便于1927年6月28日自立“中華國民陸海軍大元帥”組織安國軍政府，成為北洋軍閥也是北洋政府的末代首腦。軍政府全稱為“中華民國軍政府”、，通稱“安國軍政府”。這個奉系軍閥發(fā)明的“大元帥制”，在張作霖發(fā)布的《中華民國軍政府組織令》中規(guī)定；大元帥代表中華民國行使統(tǒng)治權(quán)；大元帥統(tǒng)率海陸軍；國務(wù)院和各部是輔助大元帥執(zhí)行政務(wù)的機(jī)關(guān)；大元帥直接任免國務(wù)總理和各部是輔助大元帥執(zhí)行政務(wù)的機(jī)關(guān)；大元帥直接任免國會的封建軍閥個人的軍事獨裁。

1928年6月，張作霖放棄北京，率奉軍退出關(guān)外，軍政府被南京國民政府派出北伐的國民革命軍接收，大元帥張作霖本人則被日本帝國主義炸死，北洋政府和北洋軍閥的統(tǒng)治終結(jié)。