陸曉菲

摘要：從財(cái)政部2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的發(fā)布以來(lái)，許多行政事業(yè)單位陸續(xù)開(kāi)展了內(nèi)部控制工作，取得了一些不錯(cuò)的成效，但仍有部分行政事業(yè)單位存在著內(nèi)控制度建設(shè)脫離工作實(shí)際、內(nèi)控意識(shí)淡薄、內(nèi)控監(jiān)督職能弱化等問(wèn)題。文章就現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中存在的問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行初步分析。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)控意識(shí)；內(nèi)控監(jiān)督

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。從靜態(tài)層面看，內(nèi)部控制是單位為了防范和管控經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，具體體現(xiàn)為各項(xiàng)內(nèi)部管理制度以及落實(shí)制度所需的控制程序和措施；從動(dòng)態(tài)層面看，內(nèi)部控制是單位通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過(guò)程。完善的內(nèi)控制度體系建立以后，政府各項(xiàng)工作可以科學(xué)有序的自動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)而不需要過(guò)多干預(yù)。

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

2014年1月1日，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》正式實(shí)施，為政府各部門、各單位的管理帶來(lái)了積極的意義：一是防范了會(huì)計(jì)賬務(wù)失真、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理等各類風(fēng)險(xiǎn)，有效地維護(hù)了行政事業(yè)單位財(cái)經(jīng)紀(jì)律秩序。二是明確了內(nèi)部控制不再是單純會(huì)計(jì)層面的控制，而是對(duì)行政事業(yè)單位的一種全面控制，除了各種資金、資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)類活動(dòng)外，還涉及人事管理、編制管理等方面。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)充分加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，及時(shí)建立完善制度體系，降低腐敗浪費(fèi)、貪污舞弊的可能性，提高單位提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效果，約束行政權(quán)力的分配和使用。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨的問(wèn)題

（一）制度建設(shè)脫離實(shí)際

在內(nèi)控工作開(kāi)展的初期，大多數(shù)行政事業(yè)單位對(duì)于為什么要建設(shè)內(nèi)控制度、要達(dá)到什么樣的效果不曾考慮，僅僅是將《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件中提及到的內(nèi)容生搬硬套，沒(méi)有結(jié)合本單位的職能特點(diǎn)對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行認(rèn)真梳理，導(dǎo)致制度覆蓋不夠全面，使內(nèi)控工作浮于表面、流于形式，實(shí)用性不強(qiáng)，造成“上墻上板就是不上手”的尷尬局面。同時(shí)，行政事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員變動(dòng)權(quán)限由人社部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，故各單位無(wú)法實(shí)行關(guān)鍵崗位輪崗和不相容崗位分離制度，使舞弊風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

（二）思想認(rèn)識(shí)不全面

內(nèi)控工作的開(kāi)展是由財(cái)政部門牽頭實(shí)施的，因此就有很多部門認(rèn)為內(nèi)控工作主要是財(cái)務(wù)管理控制，直接將工作交給財(cái)務(wù)部門，不僅忽視了內(nèi)控工作的總領(lǐng)全局，而且使全面內(nèi)控變成了片面單一的財(cái)務(wù)管理控制，阻礙了內(nèi)控工作的建設(shè)和推行進(jìn)度。同時(shí)單位負(fù)責(zé)人權(quán)利過(guò)于集中、內(nèi)控意識(shí)淡薄的現(xiàn)象仍普遍存在，往往基層人員按照內(nèi)控制度規(guī)定履行崗位職責(zé)時(shí)，經(jīng)常收到上級(jí)要求特事特辦的指令，使內(nèi)控工作失去了防控風(fēng)險(xiǎn)的作用。

（三）內(nèi)控監(jiān)督職能弱化

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》確立了自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督等三個(gè)層次的監(jiān)督機(jī)制，然而在實(shí)際工作中這三個(gè)層次的監(jiān)督作用都被不同程度的邊緣弱化了。大多數(shù)開(kāi)展內(nèi)控制度建設(shè)的行政事業(yè)單位，一般都是指定財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)具體工作，既為單位制定內(nèi)控工作方案，又督促內(nèi)控具體執(zhí)行，還對(duì)各業(yè)務(wù)部門的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督，這種情況導(dǎo)致了內(nèi)部評(píng)價(jià)與監(jiān)督失效，自我評(píng)價(jià)和內(nèi)部監(jiān)督的手段過(guò)于落后，應(yīng)付現(xiàn)象嚴(yán)重，大多流于形式；外部監(jiān)督所涉及的財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門各自為政，未形成有效合力，監(jiān)督力度也不足。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施建議

（一）完善制度體系建設(shè)，筑牢內(nèi)控工作基礎(chǔ)

與企業(yè)內(nèi)部控制的目的不同，企業(yè)內(nèi)部控制的目的是降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造營(yíng)業(yè)利潤(rùn)，而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的是降低廉政風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造節(jié)約高效履職的服務(wù)型政府。因此在制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度時(shí)，應(yīng)該從行政事業(yè)單位的非營(yíng)利性、社會(huì)服務(wù)性、事業(yè)可持續(xù)發(fā)展性等方面制定內(nèi)控制度，全面反映單位的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，促進(jìn)行政事業(yè)單位不斷提高行政管理水平。

一是健全組織領(lǐng)導(dǎo)。各行政事業(yè)單位應(yīng)成立由主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)，所有業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人為成員的內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為全面推進(jìn)內(nèi)控規(guī)范建設(shè)提供組織保障。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立在財(cái)務(wù)部門，各業(yè)務(wù)部門均參與內(nèi)控制度的制定、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)價(jià)和完善整改等環(huán)節(jié)，形成一個(gè)互相制衡、互相監(jiān)督的組織架構(gòu)。

二是加強(qiáng)調(diào)查研究。對(duì)單位內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行認(rèn)真梳理，結(jié)合管理結(jié)構(gòu)和崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定具體完善的內(nèi)控制度。明確各部門和有關(guān)人員的責(zé)任分工，將全部業(yè)務(wù)和資金流納入制度管控，實(shí)現(xiàn)工作“零死角”、資金管理“零風(fēng)險(xiǎn)”和“零差錯(cuò)”、財(cái)政資金“零存量”。

三是完善機(jī)構(gòu)建設(shè)。加強(qiáng)與編制、人社部門的聯(lián)動(dòng)，適當(dāng)擴(kuò)充內(nèi)控工作編制和人員，實(shí)行不相容崗位分離和定期輪崗制度。對(duì)確不能增加人員和崗位的，應(yīng)由單位分管領(lǐng)導(dǎo)定期對(duì)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)崗位上的人進(jìn)行檢查和監(jiān)督，并將結(jié)果經(jīng)主要負(fù)責(zé)人審查后，報(bào)財(cái)政部門備案。對(duì)一些較大單位可以結(jié)合實(shí)際，探索設(shè)立總會(huì)計(jì)師崗位，既是班子成員，又保持相對(duì)獨(dú)立性的地位?？倳?huì)計(jì)師崗位的設(shè)立與定位，使內(nèi)控工作的調(diào)度力度加大，有利于內(nèi)控工作的有效推行。

（二）加大思想重視程度，提升內(nèi)控工作主動(dòng)性

一是增強(qiáng)上層內(nèi)控意識(shí)。加大對(duì)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件的學(xué)習(xí)力度，豐富領(lǐng)導(dǎo)班子和內(nèi)控人員的知識(shí)儲(chǔ)備，培養(yǎng)良好的內(nèi)控意識(shí)，營(yíng)造懂內(nèi)控、重內(nèi)控、抓內(nèi)控的工作氛圍，為深入開(kāi)展各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)打下堅(jiān)實(shí)的理論和思想基礎(chǔ)。

二是加大全員培訓(xùn)力度。內(nèi)部控制需要全員參與、相互協(xié)作，因此必須加強(qiáng)對(duì)所有職工內(nèi)控知識(shí)的宣傳和教育工作，使其深入理解并自覺(jué)參與到各項(xiàng)業(yè)務(wù)的全程控制過(guò)程中，形成全員控制的良好局面。首先，將制定完善的內(nèi)控制度編制成冊(cè)，并下發(fā)至每名職工手中，使其全面了解、掌握本單位的各項(xiàng)工作規(guī)范；其次，設(shè)置內(nèi)控制度執(zhí)行情況打分表，組織所有職工進(jìn)行互評(píng)打分，督促大家在日常工作中時(shí)刻保持內(nèi)控意識(shí)，真正體現(xiàn)內(nèi)控制度的約束作用；再次，建立內(nèi)控周例會(huì)制度，及時(shí)探討和交流內(nèi)控制度的執(zhí)行情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題研究改進(jìn)措施。endprint

三是完善人才激勵(lì)和培養(yǎng)機(jī)制。拓寬內(nèi)控人員晉升的渠道和途徑，培養(yǎng)道德高尚、愛(ài)崗敬業(yè)的專業(yè)型內(nèi)控管理人員。通過(guò)組織多種形式的專業(yè)培訓(xùn)和道德教育，全面提高內(nèi)控人員的整體素質(zhì)，同時(shí)將培訓(xùn)經(jīng)歷作為個(gè)人晉升和職稱評(píng)審的記錄。

（三）強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督與評(píng)價(jià)，增強(qiáng)內(nèi)控工作實(shí)效性

一是完善內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)。利用現(xiàn)代化管理手段，建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的自動(dòng)控制，減少或消除人為操縱因素的影響，有效防止領(lǐng)導(dǎo)級(jí)越權(quán)，職工間互相串通等現(xiàn)象。結(jié)合內(nèi)控制度執(zhí)行情況打分表和周例會(huì)，建立內(nèi)控評(píng)價(jià)公示制度，對(duì)實(shí)施情況通過(guò)局域網(wǎng)、公示欄、公告板等定期進(jìn)行公示。

二是加強(qiáng)外部監(jiān)督與評(píng)價(jià)。建立財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察三方聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，將內(nèi)控監(jiān)督情況通過(guò)政府網(wǎng)站、報(bào)紙、雜志等方式及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，優(yōu)化監(jiān)督效果，督促行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度科學(xué)健康地運(yùn)行。

三是引入“外腦”機(jī)制。由財(cái)政部門牽頭組織對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制等級(jí)評(píng)定，聘請(qǐng)專家學(xué)者進(jìn)行科學(xué)的外部評(píng)價(jià)，具體制定和公布內(nèi)控制度等級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包含內(nèi)控制度建設(shè)、決策、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，評(píng)定等級(jí)細(xì)分為內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)一級(jí)單位、二級(jí)單位、三級(jí)單位、待評(píng)定等級(jí)單位和不評(píng)定等級(jí)單位五個(gè)等級(jí)。核定等級(jí)要一年一評(píng)定，核定中發(fā)現(xiàn)有執(zhí)行不到位或有漏洞未及時(shí)制定相關(guān)內(nèi)控制度的，應(yīng)予以調(diào)減等級(jí)；對(duì)于積極開(kāi)展內(nèi)控并達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)予以調(diào)升等級(jí)。及時(shí)將內(nèi)控評(píng)定結(jié)果進(jìn)行通報(bào)與公示，并作下一年度預(yù)算資金安排和單位行政管理水平考核的重要參考依據(jù)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)工作，我們?cè)趦?nèi)控制度體系建立以后，應(yīng)根據(jù)國(guó)家新政策要求和內(nèi)外部環(huán)境變化不斷修改和完善內(nèi)控制度體系。另外由于我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作處于初期階段，我們應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)企業(yè)內(nèi)部控制和國(guó)外政府團(tuán)體內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)家體制實(shí)際情況，探索出具有中國(guó)特色的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系。

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（作者單位：山東省青島市市北區(qū)財(cái)源建設(shè)辦公室）endprint