王璽青

摘 要：隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地問題愈加受到重視。國家針對(duì)農(nóng)村土地資源管理分散問題，提出土地流轉(zhuǎn)政策。2015年的中央一號(hào)文件提出“創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式”后，入股型土地流轉(zhuǎn)得到大力推廣?；诖?，以安徽省金寨縣為例，通過對(duì)該縣農(nóng)村土地股份合作社的實(shí)地調(diào)研，客觀考察了當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)現(xiàn)狀。因此從土地流轉(zhuǎn)的背景、意義寫起，介紹了金寨縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，分析了入股型土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)的有利條件和不利條件，并針對(duì)不利條件提出相應(yīng)的政策意見，希望促進(jìn)金寨縣入股型土地流轉(zhuǎn)的順利發(fā)展。

關(guān)鍵詞：入股型土地流轉(zhuǎn)；推進(jìn)；不利條件；政策意見

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.03.073

1 引言

農(nóng)業(yè)是我國立國之本，國家極其重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展。習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！叭r(nóng)”問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。

我國的土地制度經(jīng)過多年來不斷地改進(jìn)、發(fā)展，逐漸找到了擁有中國社會(huì)主義特色的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。隨著國家相應(yīng)文件的發(fā)布和法律的實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出規(guī)模擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)方式多樣化的趨勢。隨著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的推進(jìn)，入股型土地流轉(zhuǎn)作為較新型的方式擁有良好的發(fā)展前景。

就金寨縣而言，土地流轉(zhuǎn)發(fā)展態(tài)勢良好，且已有通過土地入股成立生產(chǎn)合作社的實(shí)例。但是，該縣土地流轉(zhuǎn)過程中仍然存在很多問題，入股型土地流的推進(jìn)也受到一定的阻礙。其中一個(gè)重要原因是：長期以來，土地流轉(zhuǎn)存在著土地承包關(guān)系不明確，土地流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范、政府監(jiān)督力度不夠等問題。目前，不同形式的土地流轉(zhuǎn)間的界限較為模糊，農(nóng)民對(duì)不同類型的土地流轉(zhuǎn)也沒有清晰的認(rèn)識(shí)?；诖?，本文以較有代表性的金寨縣為例，對(duì)入股型土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)進(jìn)行分析，并對(duì)其推進(jìn)中可能遇到的問題提出政策意見。

2 金寨縣土地流轉(zhuǎn)發(fā)展情況及其對(duì)農(nóng)村的影響

金寨縣，隸屬于安徽省六安市，位于皖西邊陲、大別山腹地，地處三省七縣二區(qū)結(jié)合部。截至2016年，金寨縣下轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍總?cè)丝?8.21萬人，耕地面積39738公頃。由于耕地面積較大，且林地資源豐富，2015年被確定為安徽省第二次土地改革試點(diǎn)地區(qū)。

2.1 土地流轉(zhuǎn)情況

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。農(nóng)民可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán)，同時(shí)，國家鼓勵(lì)農(nóng)民將承包地向?qū)I(yè)大戶、合作社等流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

自十八大以來，金寨縣作為土地改革試點(diǎn)縣，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革方面成效顯著。2017年第一季度，該縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到12617畝，同比增長20.57%，共涉及3830家農(nóng)戶，同比下降5.52%。2016年上半年，入股型土地流轉(zhuǎn)面積為168畝，占該階段土地總流轉(zhuǎn)面積的0.78%。此外，在土地流轉(zhuǎn)形式上呈現(xiàn)多元化趨勢，且以出租、轉(zhuǎn)包為主，入股所占比重較小。流轉(zhuǎn)期限在10年至30年之間，且流轉(zhuǎn)類型主要為水田。

2.2 土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響

2.2.1 盤活農(nóng)村土地，激活農(nóng)村資產(chǎn)資源

土地是人類生產(chǎn)活動(dòng)作用于某種空間的經(jīng)濟(jì)綜合體。從資本市場角度來看，屬于固定資產(chǎn)且流動(dòng)性差。農(nóng)民在耕作過程中過于分散化會(huì)直接導(dǎo)致土地使用效率較低，收益率不高。土地流轉(zhuǎn)政策的有效實(shí)施，將分散的土地集中化，提高了土地的利用效率。其中，入股型土地流轉(zhuǎn)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為公司股份，通過公司名義集中化管理土地，降低生產(chǎn)單位成本。

2.2.2 進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

農(nóng)村宅基地是農(nóng)戶用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。隨著金寨縣經(jīng)濟(jì)水平穩(wěn)步提高，農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移人口逐漸增加，許多住宅閑置在可利用土地上，造成資源浪費(fèi)。近年來，由于金寨縣農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施信任程度不斷增強(qiáng)，搬離宅基地人口數(shù)不斷增加，有利于完善當(dāng)?shù)卣赝顺鰴C(jī)制。農(nóng)村可用土地面積擴(kuò)大的同時(shí)也提高農(nóng)村土地使用效率。

2.2.3 適度規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益

集中化管理土地，規(guī)模經(jīng)濟(jì)不斷擴(kuò)大。這種專業(yè)化生產(chǎn)水平的提高，使生產(chǎn)單位成本下降，從而使進(jìn)行集中化管理的企業(yè)長期平均成本隨著產(chǎn)量增加而降低。此外，采用入股型土地流轉(zhuǎn)形式的企業(yè)分紅也會(huì)相對(duì)增加。參股農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益不斷提高的同時(shí)，企業(yè)經(jīng)營效益也不斷提高，最終實(shí)現(xiàn)“雙贏”的局面。

3 金寨縣入股型土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)的條件分析

3.1 土地入股推進(jìn)的有利條件

3.1.1 政策支持

2015年黨中央、國務(wù)院的一號(hào)文件在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革方面明確提出“創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)，鼓勵(lì)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)?！贝送猓不帐∫卜e極響應(yīng)國家號(hào)召。早在2013年，《安徽關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》發(fā)布，這標(biāo)志著安徽啟動(dòng)第二次土地改革。該意見確定了20個(gè)縣（區(qū)）的改革試點(diǎn)區(qū)，金寨縣位列其中。

3.1.2 當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

金寨縣作為國家級(jí)首批重點(diǎn)貧困縣，在農(nóng)業(yè)改革、旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展等因素的影響下，近年來經(jīng)濟(jì)有了較快的發(fā)展。2016年，金寨縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值96.9543億元，同比2015年增長8.1%。按戶籍人口計(jì)算，金寨縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值14214元，增長7.9%。土地流轉(zhuǎn)方式和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)多以采用出租、轉(zhuǎn)讓的形式，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)多以入股型土地流轉(zhuǎn)為主。金寨縣經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展為入股型土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

3.1.3 其他類型土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐積淀

自金寨縣實(shí)行土地改革以來，農(nóng)村土地的經(jīng)營方式發(fā)生了重大的變化。目前，金寨縣家庭農(nóng)場、農(nóng)村生產(chǎn)合作社數(shù)量眾多、分布廣泛，采用出租、轉(zhuǎn)包等方式的農(nóng)戶較多。土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展態(tài)勢良好。在土地流轉(zhuǎn)不斷深化的過程中，金寨縣入股型的土地流轉(zhuǎn)也有了初步發(fā)展。白塔畈鄉(xiāng)民發(fā)油茶專業(yè)合作社依托安徽大別山科技開發(fā)有限公司，采取公司租賃社員土地，社員以土地入股等方式實(shí)施土地流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)情況對(duì)入股型土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)有很好的借鑒作用。

3.2 土地入股推進(jìn)的不利條件

3.2.1 政府的宣傳力度不夠

國家的相關(guān)政策要及時(shí)有效地宣傳給農(nóng)民，但是在執(zhí)行的過程中，缺乏專業(yè)的人員對(duì)入股型土地流轉(zhuǎn)的知識(shí)進(jìn)行普及。導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)土地入股的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)于不同方式的土地流轉(zhuǎn)不能夠清晰地分辯，不利于入股型土地流轉(zhuǎn)的順利推進(jìn)。

3.2.2 土地利用存在問題

首先，農(nóng)村宅基地分散，且占用面積大，嚴(yán)重降低了土地的利用效率。此外，金寨縣土地存在重用輕養(yǎng)的問題，農(nóng)民普遍存在短期經(jīng)營的意識(shí)，忽視化肥的作用，導(dǎo)致土地生產(chǎn)能力衰退，經(jīng)濟(jì)效益降低。土地缺少有效流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件。

3.2.3 農(nóng)業(yè)投資缺少吸引力

入股型土地流轉(zhuǎn)需要農(nóng)民將土地的經(jīng)營權(quán)和投資者的投資共同入股組成一個(gè)公司或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，投資者的投資也是土地入股得以實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。2016年，金寨縣第一產(chǎn)業(yè)完成投資較上年減少了31.5%。旅游業(yè)的快速發(fā)展擠占了對(duì)農(nóng)業(yè)的投資份額，農(nóng)業(yè)對(duì)投資的吸引力進(jìn)一步下降。此外，政府招商引資的渠道較為狹窄，外來投資所占比重少。

3.2.4 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范體制不健全

由于土地流轉(zhuǎn)仍處于發(fā)展階段，在實(shí)踐的過程中會(huì)出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益不規(guī)范的行為，如不尊重農(nóng)民意愿、信息不對(duì)稱、合同不規(guī)范等問題。加上“小農(nóng)思想”的根深蒂固，土地在農(nóng)民心中占據(jù)重要的地位。土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性會(huì)影響農(nóng)民的決策，而作為普及度較低的入股型土地流轉(zhuǎn)，其實(shí)踐則更具困難性。

3.2.5 農(nóng)業(yè)科技普及度和技術(shù)水平不高

金寨縣當(dāng)前的農(nóng)業(yè)仍采用機(jī)械化率較低的傳統(tǒng)方法進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植，缺乏專業(yè)的人員對(duì)集中化的土地進(jìn)行管理經(jīng)營，土地的經(jīng)濟(jì)效益不高。土地入股后，農(nóng)民的分紅不穩(wěn)定，大大降低了農(nóng)民對(duì)入股型土地流轉(zhuǎn)參與的積極性。

4 入股型土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的政策意見

4.1 加大政府宣傳力度，增加土地入股優(yōu)惠政策

入股型土地流轉(zhuǎn)在金寨縣處于起步階段，農(nóng)民缺乏對(duì)其相關(guān)政策、流程以及風(fēng)險(xiǎn)性等方面的了解。政府可以組織專業(yè)人員向農(nóng)民宣傳土地入股的相關(guān)知識(shí)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也應(yīng)積極協(xié)助企業(yè)進(jìn)行土地入股。除加大宣傳外，政府對(duì)于參與土地入股的農(nóng)民和企業(yè)應(yīng)實(shí)施相應(yīng)的優(yōu)惠政策，如對(duì)土地入股的農(nóng)民進(jìn)行政策補(bǔ)貼，對(duì)通過土地入股集中土地的企業(yè)進(jìn)行稅收減免，并對(duì)此類企業(yè)的部分經(jīng)營業(yè)務(wù)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。

4.2 加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，推動(dòng)農(nóng)村土地的長遠(yuǎn)經(jīng)營

金寨縣政府應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃使用土地。村內(nèi)有空閑地可以利用的，不得占用耕地建設(shè)住宅。農(nóng)村村民建設(shè)住宅，應(yīng)當(dāng)依法取得土地使用權(quán)，禁止非法占用土地建設(shè)住宅，禁止買賣或者以其他方式非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地。與此同時(shí)，農(nóng)民應(yīng)樹立長遠(yuǎn)經(jīng)營的意識(shí)，采用輪作的方法對(duì)土地進(jìn)行耕作，保持土壤肥力，退耕還林，減少水土流失，建立良好的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

4.3 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的多元化管理，拓寬招商引資渠道

土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多元化，政府應(yīng)對(duì)于不同形式的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)采用不同的管理方式，從而“對(duì)癥下藥”，更好地解決土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題。此外，投資在土地入股中也起著重要的作用，在利用政府渠道不斷吸引不同行業(yè)外來投資者的同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)招商引資。

4.4 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政府監(jiān)管，提高土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)化水平

入股型土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展離不開政府的監(jiān)管。政府應(yīng)注重農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律建設(shè)，完善政府的監(jiān)管體系；加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的管理，完善配套服務(wù)體系；積極引導(dǎo)和監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)的過程，明確土地征用的標(biāo)準(zhǔn)，避免公益性建設(shè)用地被改用，全面推行入股型土地流轉(zhuǎn)合同管理制度，提高土地流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化水平。

4.5 提高專業(yè)化生產(chǎn)能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化

采用多樣化的形式對(duì)農(nóng)戶和企業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)，與農(nóng)業(yè)大學(xué)合作，邀請(qǐng)農(nóng)業(yè)科技人員深入當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)。此外，應(yīng)規(guī)范生產(chǎn)活動(dòng)，投入使用更多的先進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備，進(jìn)一步提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平。

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