劉俊萍+岑禹

[提要] 扶貧資金審計是加強扶貧資金監(jiān)督，提高扶貧資金使用效益的重要保障。本文通過分析西部省份扶貧資金審計工作現(xiàn)狀，提出通過改變審計重心、提高審計技術(shù)、培養(yǎng)審計人才、加強審計溝通和擴大審計結(jié)果公告范圍等途徑，完善扶貧資金審計工作。

關(guān)鍵詞：扶貧資金審計；效率；質(zhì)量

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年10月17日

扶貧資金，簡單來說是國家為改善貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生活條件，提高貧困人口生活水平，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)而設(shè)立的財政專項資金。從1979年改革開放到現(xiàn)在，我國為了脫貧致富的目標，在各個省的貧困地區(qū)投入大量人力物力財力。為保證扶貧資金落到實處，真正為貧困群眾謀福利、為貧困地區(qū)求發(fā)展，扶貧資金審計尤為重要。

一、扶貧資金審計的含義和特點

（一）扶貧資金審計的含義。簡單來說，扶貧資金審計是國家機關(guān)依據(jù)扶貧資金的有關(guān)政策，以通行的財經(jīng)法規(guī)為準則，采取財務(wù)審計、財經(jīng)法紀審計、經(jīng)濟效益審計相結(jié)合的措施，對發(fā)放、管理、使用扶貧資金的單位和個人的財政、財務(wù)收支，以及相關(guān)聯(lián)經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性實行審查，綜合評價扶貧資金管理、使用效益方面存在的問題，為扶貧資金宏觀決策服務(wù)的一種經(jīng)濟監(jiān)督活動。扶貧資金審計的審計主體是政府各級審計部門，審計對象是國家負責扶貧資金管理、發(fā)放、使用工作的單位和部門，審計關(guān)注重點扶貧資金的真實性、合法性和效益性。

審計內(nèi)容分兩塊：一是從項目的立項環(huán)節(jié)和實施環(huán)節(jié)進行審計。立項環(huán)節(jié)審計，對立項申報審批程序的完整性和項目的科學性進行審核，查看項目實施成果與項目計劃是否發(fā)生改變、下級部門是否違規(guī)更改項目計劃。實施環(huán)節(jié)審計，審查項目結(jié)算手續(xù)的完整性以及結(jié)算票據(jù)的合規(guī)性，審計人員實地考察項目的完成進度，搜集第一手審計材料以保障審計資料的真實性；二是從扶貧資金渠道的真實性和合規(guī)性進行審計工作。審計人員要以相關(guān)政策準則為依據(jù)，在資金渠道的各個使用環(huán)節(jié)進行嚴格的監(jiān)督，在扶貧資金報賬程序方面，審查報賬憑證的真實性和有效性，防止地方財政部門挪用、虛報冒領(lǐng)扶貧資金行為。

（二）扶貧資金審計的特點

1、總體性。扶貧資金是某地關(guān)于扶貧資金使用范圍的一切經(jīng)濟活動的大集合，是一個省、一個區(qū)、一個縣扶貧資金的總和?？傮w性是扶貧資金審計的根本屬性。從總體出發(fā)進行審計才能客觀地反映資金的全部面貌，為扶貧政策服務(wù)。

2、多樣性。一是資金使用范圍的多樣性。造成貧困的因素是多方面的，改變貧困的方法也要綜合使用，不能顧此失彼。因此，扶貧資金須投入到教育、文化、衛(wèi)生、生產(chǎn)等各個方面才能全面、長遠、科學地改善貧困，促進當?shù)匕l(fā)展；二是審計方法的多樣性。審計方法是完成審計任務(wù)使用的一系列的技能、方式的總稱，是一個系統(tǒng)概念。包括專題審計、跟蹤審計、延伸審計等；三是扶貧資金審計內(nèi)容也存在多樣性。有財務(wù)收支、財經(jīng)法紀、經(jīng)濟效益等。三個方面的多樣性凸顯出扶貧資金審計是一種很復(fù)雜、綜合性很強的審計項目，對審計人員來說是一個巨大的挑戰(zhàn)。

3、復(fù)雜性。管理的復(fù)雜性，扶貧資金管理成多級管理逐一而下的形勢，中央管理后按照比例下達給省級，省級再撥給地方部門，各級別部門都有屬于自己的管理制度和規(guī)定，從而在管理扶貧資金上奠定了復(fù)雜多變的特點。首先，資金來源復(fù)雜，有中央財政資金、有地方財政配套資金、有金融部門信貸資金，還有社會捐贈資金等，這些投入扶貧生產(chǎn)的資金有金錢投入和物資投入，使資金形式多樣；其次，資金使用的復(fù)雜性，扶貧資金投資點多、分布廣，有生產(chǎn)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、水利工程、貸款貼息等使用范圍，審計的難度也大大加深。

二、扶貧資金審計工作現(xiàn)狀

（一）審計機關(guān)大部分關(guān)注財務(wù)收支審計，很少著力于績效審計。順應(yīng)時代的需求，績效審計作用意義非凡，可是在開展扶貧資金審計工作中審計機關(guān)往往將工作重心放在考核審查扶貧資金的收支結(jié)余，沒有過多的考慮到項目實施的效益性，追求資金的合法真實性，忽略項目未來發(fā)展的可行性。在審計工作分配上看，更多重視扶貧資金財務(wù)審計，績效審計地位偏低，未能在綜合和客觀角度上深層次分析扶貧項目的經(jīng)濟性、效益性，導致審計效率不高。投入資金回收效益低，浪費了財力、人力、物力，貧困群眾收益少，經(jīng)濟發(fā)展依舊緩慢。

（二）難以做到審計全覆蓋。扶貧資金項目繁多，有發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、國有貧困農(nóng)場扶貧資金、扶貧貸款貼息資金等多類專項扶貧資金，實踐中很難在有限的時間內(nèi)實現(xiàn)審計全覆蓋的任務(wù)。扶貧資金從撥款到詳細使用，中間環(huán)節(jié)過多，存在分散使用和交叉投入情況。扶貧資金落實到項目建設(shè)往往涉及財政局、扶貧辦、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局、民委、林業(yè)局、殘聯(lián)等多個部門，資金撥付機制鏈條較長，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)、村，層層審批，手續(xù)繁雜。財政扶貧資金具體實施地點分布廣而且地處偏僻，再加上審計人員人手不夠、時間受限，實施全面審計難度系數(shù)大，審計成本高。

（三）被審計單位提供資料不及時。因縣級政府編制問題以及人才的缺失，存在某些部門一人多崗和聘請臨時會計做賬等現(xiàn)象，導致提供資料時間較長。有的被審計部門因完成項目上存在問題，故意拖延時間提供資料。

（四）被審計單位提供的會計資料不能滿足IT審計需求。例如，在扶貧資金審計中需要查找是否有國家機關(guān)工作人員冒充貧困戶領(lǐng)取扶貧資金的情況存在，將扶貧資金發(fā)放清冊的電子檔和政府在職人員表進行SQL數(shù)據(jù)對比和篩選分析是一個必要的審計程序，但是資金發(fā)放清冊大多數(shù)沒有電子檔，審計人員只能自己制作電子檔案，一個項目的實施地點不止一個村，幾十頁的發(fā)放清冊紙質(zhì)版轉(zhuǎn)換成電子版工作量非常大，加大了審計工作量，降低了審計效率。

（五）審計人員綜合能力問題。一是審計人員工作能力不足。扶貧資金審計小組通常是由省級審計機關(guān)人員和從各個縣局抽取的審計人員組成，審計水平參差不齊?？h級人員有的是做后勤工作、有的工作才滿一年、有的剛從其他部門調(diào)到單位審計部門不久，獨立完成審計任務(wù)的能力不足。扶貧資金審計中需要廣泛使用SQL Server審計軟件，但是基層審計人員基本沒有接受過這方面的培訓，導致他們只能做一些輔助性的工作；二是審計人員身體素質(zhì)不夠強。扶貧資金審計項目通常需要在貧困山區(qū)工作數(shù)月，對審計人員的身體素質(zhì)和精神都是嚴峻的考驗。審計人員女多男少，大多數(shù)的女同志體能較弱，下鄉(xiāng)實地考察時缺乏充沛的體力。扶貧項目實施地通常遠離城鎮(zhèn)，交通不便、山路崎嶇，實地考察任務(wù)艱巨，此時良好健康的狀況顯得格外重要。

（六）審計報告社會影響力弱。首先，審計報告對問題的揭示力度不夠。有時受到來自地方政府的壓力，審計報告在揭示問題方面力度不強，影響了審計報告的真實性；其次，審計報告所提建議的可行性不足。審計小組因為自身的知識和經(jīng)驗的限制，可能在未全面了解當?shù)氐牡乩憝h(huán)境、風俗習慣、可用勞動力等情況下對改進項目提出的建議缺乏實用價值；最后，審計結(jié)果公告制度未全面建立。雖然我國審計署已經(jīng)建立定期發(fā)布審計結(jié)果公告制度，但是目前地方政府審計機關(guān)的審計結(jié)果公告制度還沒有全面建立起來，扶貧資金項目的審計報告對社會公開的極少。沒有重大項目的公開報道，很難引起社會的廣泛關(guān)注，使得審計報告的社會影響力弱。

三、提高扶貧資金審計工作質(zhì)量的建議

（一）審計重心由財務(wù)收支審計向績效審計轉(zhuǎn)變。隨著黨風廉政建設(shè)的開展，扶貧資金的收支合法性、真實性已逐步獲得基本保證，但是預(yù)算約束軟化、項目安排不當、投資效益低下等問題卻日益突出，審計工作人員應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，將工作重心放在績效審計上。從被審計單位的扶貧專項資金分配與使用、財政扶貧專項資金管理及資金的目標實現(xiàn)三個方面入手，對利用財政扶貧資金的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行全面評價，重點審查實際用于扶貧方面的資金發(fā)揮效益的比率，總體上發(fā)生損失浪費的比例，通過扶貧解決多少脫貧人口，增加多少農(nóng)民收入等。就單個扶貧項目而言，主要審查投資概預(yù)算執(zhí)行情況，有無違規(guī)超預(yù)算、有無損失浪費現(xiàn)象，項目的投資回收期和投資報酬率是否符合設(shè)計要求等?？冃徲嬘兄谕ㄟ^發(fā)現(xiàn)資金使用中存在的問題，提出建設(shè)性意見，努力提高財政扶貧資金使用效益，真正實現(xiàn)幫助貧困人口脫貧致富的目標。

（二）通過優(yōu)化審計技術(shù)，擴大審計覆蓋面。扶貧工程屬于惠民生的國家重大政策，審計機關(guān)應(yīng)通過科學安排審計計劃，合理選擇審計方式，使所有扶貧資金在一定時間內(nèi)都能接受審計監(jiān)督，形成周期性的動態(tài)審計全覆蓋。實現(xiàn)扶貧資金審計全覆蓋，一是要有廣度，現(xiàn)階段應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)審計技術(shù)方法，構(gòu)建數(shù)字化審計平臺，采集財政、社保、工商、稅務(wù)等不同領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)信息進行數(shù)據(jù)分析，尋找審計疑點；二是要有深度，扶貧資金審計不僅要準確反映現(xiàn)實，還要深入探尋問題，透徹分析原因，切實提出改進建議，除此之外還可以與相關(guān)領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計整合。一個項目的建立實施離不開相關(guān)項目領(lǐng)導人的決策，考察項目績效高低的同時考察該項目負責人的經(jīng)濟責任履行情況，一方面有利于對領(lǐng)導干部做出評價，另一方面也有助于規(guī)范干部行為，促進廉政建設(shè)。

（三）改善縣級部門的人才缺失問題。首先，鑒于審計機關(guān)的工作任務(wù)越來越重，地方政府有必要增加縣級審計機關(guān)人員編制，通過公開招考吸引會計、計算機、審計、法律等專業(yè)大學畢業(yè)生加入審計隊伍，以保障縣級機關(guān)人力資源的可持續(xù)發(fā)展，解決縣級機關(guān)人才短缺難題；其次，對在職審計人員應(yīng)加強專業(yè)技術(shù)培訓，特別是對審計軟件使用的培訓，提高利用信息化技術(shù)查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力，以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的挑戰(zhàn)。縣級政府應(yīng)對在扶貧項目上出現(xiàn)問題的部門經(jīng)常組織反腐倡廉學習，了解扶貧資金的意義，做好扶貧工作，積極配和審計小組的工作，及時提交有關(guān)資料，不拖泥帶水。

（四）與被審計單位保持良好的交流溝通。在有限的時間里完成對一個縣的審計工作，工作量無疑是巨大的。需要被審計單位在各個方面的配合，保持良好的溝通才能順利完成任務(wù)。眾所周知，溝通是雙方交流信息的過程，輸出人員與接受人員在該事項中無關(guān)乎身份地位、官職權(quán)利上的平等。審計人員要獲得自己想要的信息，首先應(yīng)保持和善的態(tài)度，理解尊重對方的工作。查看項目資料刻不容緩，但先為人再做事，抱著官大官小的心態(tài)往往物極必反；其次，審計人員應(yīng)學會不同的溝通方式，不同的人對應(yīng)不同的交流方式。在扶貧資金審計中，會遇到各種各樣的人，面對態(tài)度不好、資料提交時間拖延一次又一次的人，以理服人，說清利害關(guān)系。當被審計單位知道承擔風險時，就不再是拖拉的態(tài)度。說理的前提是自己懂理，須了解扶貧項目的法律條文，清楚項目渠道、資金走向，以所積累的知識為基礎(chǔ)與被審計單位保持良好的溝通，才能讓他們信服，并如實提供扶貧項目資料。

（五）有效整合審計資源，加強審計人員綜合能力。參與扶貧資金審計的審計人員能力參差不齊，縣級審計部門應(yīng)加強審計業(yè)務(wù)培訓，對審計人員進行系統(tǒng)的知識更新。未來扶貧資金審計還會從各個地方抽取縣級審計人員與省級審計人員組成扶貧資金審計小組，一方面讓縣級審計人員得到寶貴的鍛煉機會，學習更多的審計技能回到當?shù)貍鞑?，另一方面更好地保持審計的獨立性，來自不同地方的審計人員組成的項目組獨立性更高，有助于保障審計工作的質(zhì)量。

審計小組內(nèi)部需要良好的團隊精神。審計小組的組長需要發(fā)揮卓越的領(lǐng)導能力，了解小組成員的特長，安排好工作計劃，盡可能在天氣較好的時間下鄉(xiāng)實地考察項目，使工作有條有序的進行。能力不足的審計人員在工作中，應(yīng)虛心向能力高的同事學習，巧用Excel、SQL語句等審計軟件完成表格的制作、對比篩選，工作中發(fā)現(xiàn)問題及時和主審、組長討論。審計機關(guān)可以考慮聘請社會審計力量參與扶貧資金審計，增加審計主體力量，緩解審計人員不足問題。審計小組還應(yīng)該加強與被審地審計機關(guān)的合作，地方審計人員熟悉本地實際情況，兩者應(yīng)多交流相互補充相互學習，拓寬審計的廣度，提高審計工作質(zhì)量和效率。扶貧資金審計人員除了加強業(yè)務(wù)能力外還要多鍛煉身體，在惡劣的環(huán)境下工作，沒有一個強壯的體魄將無法順利完成任務(wù)。

（六）完善審計報告內(nèi)容，增強社會影響力。首先，提高扶貧資金審計報告質(zhì)量，真實反映項目情況。遇見地方干預(yù)問題，應(yīng)保持審計人員的獨立性，通過正規(guī)程序?qū)蟾嫒鐚嵥偷缴蠈宇I(lǐng)導；其次，提出合理化建議。審計小組在實地考察項目完成進度時，應(yīng)了解項目負責人能力、實施地點環(huán)境、本身的特點、資金使用情況、完成進度和原計劃的對比、效益性以及發(fā)展前景等各方面的因素，與負責人深入探討完成項目中遇到的問題，分析原因，整理出常見問題和特殊問題，綜合客觀因素最大程度上從各個方面提出實事求是的合理化建議，做到“真扶貧，扶真貧”；最后，完善審計公告制度的法律法規(guī)，大力拓寬、加深審計結(jié)果公開的寬度和深度。當真實的審計報告向社會公眾披露以后，更多的人從“資金流”、“項目流”了解扶貧項目的真實性和效益性，有助于加強社會公眾對扶貧資金使用的監(jiān)督。

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