黃振威

(中共中央黨校政法教研部,北京 100091)

鄰避沖突為什么一再發(fā)生?既然明知公眾有鄰避情結(jié),在當下維穩(wěn)的壓力之下,為什么有些黨委和政府還依然堅持做出鄰避項目的決策?要回答這些問題,探究鄰避項目決策的過程和機理顯得特別重要。長久以來,鄰避項目決策一直處于“黑箱”之中,人們對于鄰避項目決策的方式、動因、阻力和困難以及關(guān)鍵環(huán)節(jié)都知之甚少。而這些應(yīng)該是理論界和實踐部門關(guān)注的焦點,也是下一步構(gòu)建理論解釋框架、深入研究相關(guān)問題和提出針對性建議的基礎(chǔ)。由此,在2013—2015年期間,我們以鄰避項目決策的決策者、執(zhí)行者、參與者及利害關(guān)系人為調(diào)查對象,前后共發(fā)放了四輪問卷,發(fā)放過程分別委托調(diào)研地的政府辦公室、其他的黨委辦和政府辦以及有關(guān)研究機構(gòu)。總共發(fā)放440份問卷,最終收回有效問卷379份,有效回收率86.1%。本研究所有結(jié)論均基于此次問卷調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計分析。

1 問卷結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容

從問卷結(jié)構(gòu)設(shè)計看,主要由封面信、背景資料調(diào)查和具體內(nèi)容調(diào)查三部分構(gòu)成。背景資料主要是了解受訪者的基本情況,包括性別、教育程度、年齡、職務(wù)層次、工作單位類型、平均月收入等問題。這些背景資料對于分析個體因素,尤其是各種類別因素對鄰避項目決策的影響具有重要的參考價值。同時,通過對個人基本信息的采集進一步增強調(diào)查結(jié)果的效度。問卷的具體內(nèi)容包括填答問題部分和選擇問題部分。填答問題部分又由事實性問題和意見性問題構(gòu)成。其中,事實性問題主要是對鄰避項目決策中的普遍做法、遭遇的困難和問題進行羅列,并要求受訪者進行如實回答;意見性問題主要圍繞鄰避項目決策中的關(guān)鍵因素、公眾參與的效果與作用等問題詢問受訪者的態(tài)度與建議。

選擇問題部分用李克特七點量表來表示。主體調(diào)查部分主要以表格的形式出現(xiàn),被調(diào)查者根據(jù)自身工作經(jīng)歷和實際體會,對有關(guān)問題進行1～7級程度判斷,分別用1、2、3、4、5、6、7來表示,1代表最低分,7代表最高分,從1到7表示各個測評項目受訪者的認可度越高。之所以選擇7點量表,是因為在心理計量學(xué)領(lǐng)域,以量表內(nèi)部一致性為例,等級數(shù)為7時,計算的結(jié)果最好。這部分主要是要求受訪者根據(jù)當?shù)?單位)情況對重大決策中公眾參與的事實陳述,重大政策制定和執(zhí)行的事實陳述,重大決策中專家咨詢和風(fēng)險評估的事實陳述,以及重大決策中合法性審查及責任追究的事實陳述進行判斷。

在調(diào)查的所有樣本中,男性受訪者為272人,女性受訪者為107人。其中有大學(xué)本科以上學(xué)歷的受訪者為94.2%,有研究生以上學(xué)歷的受訪者為54.1%。41～50歲這個年齡段的受訪者最多,有204個樣本。受訪者所供職的工作單位中,黨委及其工作部門的受訪者最多,為125個樣本,其次是政府及職能部門,以及檢察院和法院的工作人員,分別為95個樣本和93個樣本。此次問卷調(diào)查的黨和政府工作人員中,擔任副處級以上職務(wù)的受訪者為249人,占65.7%,科級及以下工作人員為130人,占34.3%。將個人的背景資料與受訪者的行政職務(wù)進行交叉分析,發(fā)現(xiàn)更豐富的信息:首先,在性別方面,雖然男性占據(jù)優(yōu)勢地位,但是科級及以下職務(wù)層次,女性人數(shù)更多;其次,在教育水平方面,本科學(xué)歷成為門檻,越來越多的中高級領(lǐng)導(dǎo)干部具有高學(xué)歷,比如廳局級領(lǐng)導(dǎo)中,有研究生以上學(xué)歷的人高達80.9%,知識文化程度較高。

2 鄰避項目決策的主體

研究鄰避項目決策,首先必須關(guān)注決策的主體。按決策的主體劃分,一般可分為個人決策和集體決策。從我們前期掌握的案例情形來看,鄰避設(shè)施建造這樣的重大決策,各級黨委和政府在主動權(quán)分配上至少有四種做法:領(lǐng)導(dǎo)班子集體表決、領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論后由一把手決定、一把手個人決策、一把手請示后決策。問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,在這四種做法中,“領(lǐng)導(dǎo)班子集體表決”和“領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論后由一把手決定”兩項最被認為與決策實際相符合。受訪者中分別有41.7%的人和51.5%的人持這一觀點,總計達93.1%。相比之下,認為是“一把手個人決策”和“一把手請示后決策”的受訪者分別只有2.9%和3.4%,還有0.5%的人選擇“其他”。

這其實反映了我國領(lǐng)導(dǎo)體制中的一個關(guān)鍵和核心,即集體決策制度。根據(jù)胡鞍鋼的研究,我國領(lǐng)導(dǎo)體制最重要的特征就在于“集體”二字:是集體成員,而不是個人;是多個機構(gòu),而不是一個機構(gòu);是集體智慧,而不是個人智慧;是集體決策,而不是個人決策[1]1。當然,這種集體決策制度也經(jīng)歷了逐步由個人決策制度完善至集體決策制度的過程。在經(jīng)濟相對欠發(fā)達、行政管理事務(wù)也相對簡單的年代,個人(一把手)單憑經(jīng)驗和智慧就能處理好有關(guān)事務(wù)。但伴隨經(jīng)濟社會的高速發(fā)展,尤其是行政管理事務(wù)的日益復(fù)雜,個人決策的缺陷愈加明顯。鄧小平在著名的“8·18”講話中就曾深刻分析過個人決策制度的弊端:“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中,還存在一些弊端,妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮,這里面比較典型的就是權(quán)力過分集中的現(xiàn)象,黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)……黨和國家的民主生活逐漸不正常,一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現(xiàn)象,不斷滋長?！盵2]330因此,也就是從那個時候起,黨和政府的決策確定了一條基本原則,即重大問題一定要由集體討論和決定。決定時,要嚴格實行少數(shù)服從多數(shù),一人一票。在具體的設(shè)計上,我們也注重從制度上和程序上采取措施推進從個人決策向集體決策轉(zhuǎn)變。最主要的便是實行會議民主,落實民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)的會議民主制度,即重大決策需由會議集體討論決定,禁止任何形式的個人專斷[3]。同時,在確定議題、召開會議,充分討論、實行表決,執(zhí)行方案、明確分工,檢查監(jiān)督、厲行賞罰等程序方面,也相繼出臺了具體的規(guī)定[4]。

值得注意的是,集體討論決定和集體決策兩個概念所涵蓋的內(nèi)容并不完全一致:集體討論決定指的是領(lǐng)導(dǎo)集體在重大問題上堅持集體討論、集體決策,決策原則為“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”。集體決策則強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)集體最終選定政策方案的過程,選定規(guī)則是最為關(guān)鍵的因素。因此,一致同意規(guī)則抑或是過半數(shù)同意規(guī)則是學(xué)者們在討論集體決策時必須言及的內(nèi)容。在實際工作中,集體討論決定對于集體決策時所遵循的規(guī)則并不強加確定,比如《重大行政決策程序暫行條例(征求意見稿)》第三十一條第二款指出,行政首長擬作出的決定可以與出席的會議組成人員多數(shù)人的意見不一致,只需在會上說明理由。這也就解釋了問卷中為何選擇“領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論后由一把手決定”的受訪者有51.5%,因為在實踐中,集體討論決定中的“討論”和“決定”不是完全匹配的。因而在實踐中仍然難以避免一些鄰避項目是由一把手個人決定的現(xiàn)象。

3 鄰避項目決策的動因

在被問及鄰避項目的決策中需要考慮的最為關(guān)鍵的因素是哪一項時,“解決工作中面臨的問題”“落實中央或上級的有關(guān)精神”和“促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展”成為被受訪者選擇最多的3個選項,分別為28.8%、27.2%和23.2%。另外,16.4%的受訪者認為做出鄰避項目決策是為了滿足民眾的需要,只有3.4%的受訪者認為是為了“加強部門權(quán)威”。

這一問題意在探討鄰避設(shè)施建造決策中的動因問題?，F(xiàn)有研究關(guān)注了鄰避沖突中的政府決策誘因,認為決策價值偏離公共性、決策程序不完善、決策方案不合理在一定程度上促成了鄰避沖突的發(fā)生[5]。然而,這些“有問題”的決策是如何做出來的,決策的動因究竟是什么并未有太多文獻討論。在已有不多的研究中關(guān)于此類問題的表述可以概括為三個方面:

其一,利益考量。這一觀點認為政府主要是出于自身利益考量才做出決策。鄰避項目的建造雖然聲稱出于公共利益,但決策中糾結(jié)乃至沖突的關(guān)鍵在于政府利益與民眾利益之爭[6]。

其二,風(fēng)險認定。在風(fēng)險問題上專家和普通人的恒久分歧是所有社會科學(xué)中有趣的難題之一[7]66。長期以來,政府聯(lián)合專家依據(jù)信息優(yōu)勢和專業(yè)判斷優(yōu)勢在決策中占據(jù)主導(dǎo)地位。而在風(fēng)險方面,政府持有技術(shù)風(fēng)險認定,自認為項目符合安全規(guī)范,可以決策。但民眾未必如此認為。

其三,地方政府競爭。這種觀點認為,以GDP增長為指標的錦標賽不僅作為強有力的激勵機制極大地調(diào)動了地方官員發(fā)展經(jīng)濟的積極性,同時也是我國粗放和扭曲型經(jīng)濟增長的制度根源之一。因此,省市兩級政府的“雙層地方政府競爭”模型可以解釋地方政府為什么對鄰避設(shè)施建造的決策抱有很大的支持力度[8]149-152。

但此次調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,鄰避項目決策的動因以上級驅(qū)動與問題驅(qū)動為主。很多鄰避設(shè)施項目,諸如化工廠、核電站、PX項目等是上級決策,是寫入中央或地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的。對于基層政府而言,在此類決策中并沒有多少自主性,更多的是扮演政策執(zhí)行者的角色。這也解釋了為什么選擇“落實中央或上級的有關(guān)精神”的受訪者占到27.2%。同時,“解決工作中面臨的問題”也是受訪者選擇較多的選項,占28.8%。當垃圾圍城、殯儀館無處安放這些困難出現(xiàn)時,政府決策本身的自由度也是有限的,必須客觀地面對問題,并盡快做出可操作化的方案。此外,已有研究中的利益考量和地方政府競爭這兩個因素在此次調(diào)查中得到了間接證明,從問卷中認為“促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展”選項的支持度(28.8%)高于“滿足老百姓的需要”選項的支持度(16.4%)就可反映出來,但嚴格的直接的證據(jù)還未給出(見表1)。

4 鄰避項目決策的困難和阻力

現(xiàn)有的研究都認為鄰避沖突對于鄰避治理變遷的重要作用,但也相對忽視了這個命題得以成立的一個前提性條件,即鄰避治理主體的主觀能動性。一個必須回答的問題是,外界的不支持乃至對抗真是決策者們認為最棘手的問題嗎?否則難以理解突發(fā)事件處置能力愈發(fā)長進的各級黨委和政府,推動鄰避治理轉(zhuǎn)型的動力在哪?為了真實了解決策的阻力和困難,我們設(shè)置了“政府在作出鄰避設(shè)施決策時遇到的最大困難是下列哪一項”這一問題。從379份有效問卷來看,答案比較分散?？偟膩碚f,受訪者認為,“利益被觸動者反對”(28%),“資金不足”(24.3%),“上級部門(領(lǐng)導(dǎo))不支持”(16.4%),“公眾的誤解”(13.2%)是黨和政府在做出鄰避項目決策時比較顧及的四大因素。這在一定程度上反映出不同的地區(qū)、不同的鄰避項目、不同的層級,所面臨的問題并不完全一致,也還需要進一步深入研究。

其一,“利益被觸動者反對”排名第一的結(jié)果與學(xué)術(shù)界對于“鄰避問題主要是各利益相關(guān)者存在著各種異議”[9]的判斷基本一致。從我們實際調(diào)研的情況來看,這也是各級黨委和政府在處置群體性事件中積累的經(jīng)驗,也就是必須做好利益相關(guān)者,尤其是直接利害攸關(guān)人員的安撫工作,否則沖突難以平息。

其二,“資金不足”位列第二,有兩種可能的解釋。第一種是跟鄰避項目的性質(zhì)有關(guān)。很多鄰避項目都是重大的工程項目,需要大量的財力,但是最近幾年政府財政收入增速放緩,而地方債風(fēng)險增高,使得鄰避項目建設(shè)的資金存在配套不足的問題。第二種是跟政府的行為方式有關(guān),通常認為政府缺乏成本意識,評價工作實績主要衡量的是投入水平。如此一來,鄰避項目建造中也會出現(xiàn)資金不夠用的情況。

其三,“上級部門(領(lǐng)導(dǎo))不支持”選項位列第三,驗證了上文中決策動因的判斷,即對于鄰避項目決策而言,必須要關(guān)注和研究“上級-下級”不同層級角色在“決策-執(zhí)行”各環(huán)節(jié)中的真實作用,否則可能出現(xiàn)“解釋錯配”謬誤。當然,之所以這一選項沒有被選擇更多,可能的原因是多數(shù)此類決策都是在上級部門和領(lǐng)導(dǎo)的認可下推進的,因此在決策時遭遇來自上級或領(lǐng)導(dǎo)的阻礙并不突出。

其四,“公眾的誤解”是做出鄰避項目決策時地方各級黨委和政府必須考慮的因素,但也可能造成地方黨委和政府對“公眾參與”的矛盾態(tài)度。一般研究都強調(diào)公眾參與在鄰避項目決策中的重要作用。不少研究也表明,改變自上而下的決策模式,轉(zhuǎn)向決策權(quán)威的分散,有助于加深公眾對于項目的理解,樹立公眾的信心,最終有助于“鄰避”困境的解決[10]。這一觀點在此次問卷調(diào)研中并未得到完全的驗證,只有13.2%的受訪者認為,政府決策中會將公眾的理解和支持作為主要因素予以考慮。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因,一方面可能是當前公眾對于政府決策的低參與性——大部分的公眾并沒有表達自身訴求的迫切性,抑或因為公眾表達自身不滿的渠道不暢,造成了在面對鄰避項目決策時,大部分公眾只是“沉默的大多數(shù)”這一事實,因而政府工作人員并不認為普通公眾的誤解會對相關(guān)決策造成致命的威脅;另一方面的可能是“公眾”這一概念本身包含了更為細致的內(nèi)容,從我們的案例調(diào)研來看,各級黨委和政府至少把公眾劃分為三大類:普通公眾、利益公眾和敵視公眾。正如本題所展現(xiàn)的這樣,對于利益相關(guān)者,政府是比較重視的,然而對于普通公眾,政府相對冷漠了很多。這也提醒我們在今后研究鄰避項目決策中的公眾參與問題時需要對“公眾”進行細致的分類處理。

5 鄰避項目決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

鄰避項目決策是政府在管理社會重大公共事務(wù)過程中所作出的決定,對社會公眾的權(quán)利義務(wù)有著重要的調(diào)節(jié)作用。因此,鄰避項目決策屬于重大公共決策范疇。對于重大公共決策而言,黨的十八屆四中全會有明確規(guī)定:“要健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定,確定為重大行政決策的法定程序……建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制……建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制?！币簿褪钦f,重大公共決策的科學(xué)化、民主化、法治化不僅僅是一種原則和訴求,也有法定程序上的規(guī)定;追求鄰避項目建造的科學(xué)決策、民主決策、依法決策不僅僅是一種價值理性,也是一種工具理性。實踐中領(lǐng)導(dǎo)干部對于這些程序和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是什么態(tài)度呢?

為此,我們設(shè)計了“您認為要優(yōu)化重大決策過程,最需要關(guān)注的環(huán)節(jié)是哪一項”這一問題。從回收的有效問卷來看,領(lǐng)導(dǎo)干部們對于各選項的支持率比較平均。5個答案獲得的支持率都在20%左右,按照支持率的高低排序,分別是風(fēng)險評估(24%)、集體討論決定(20%)、公眾參與(19%)、合法性審查(19%)和專家咨詢(18%)。

之所以出現(xiàn)各選項較為平均的情況,一個可能的解釋是各級黨委和政府出臺了大量相關(guān)的決定、規(guī)定、意見和通知等來構(gòu)建和完善重大公共決策制度,使得在重視程度上沒有明顯傾向。實際情況是,黨和政府對重大公共決策進行制度規(guī)范確實由來已久,比如1990年黑龍江省就出臺了《黑龍江省人民政府關(guān)于重大決策落實的督辦檢查制度》。但相關(guān)制度的密集出臺還是在21世紀初,2004年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》。自此之后,各地方黨委和政府紛紛出臺政府規(guī)章和規(guī)范性文件對重大行政決策加以規(guī)范。從統(tǒng)計來看,這期間各級黨委和政府出臺的制度文本數(shù)量占到全時段制度文本總數(shù)量的97.7%。2008年和2010年是另外兩個值得注意的時間節(jié)點,因為隨著這兩年國務(wù)院分別頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》和《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》,各級黨委和政府的相關(guān)規(guī)定進一步呈現(xiàn)井噴之勢,2008年之后頒布的制度文本數(shù)量占到全時段制度文本總數(shù)量的80.6%。同時,黨委和政府對于重大行政決策的規(guī)范也更為精細化:原來許多規(guī)定都是內(nèi)嵌在“依法行政”或“法治政府建設(shè)”制度文本下的部分條目內(nèi)容,現(xiàn)在單獨對“專家咨詢”“聽證制度”“重要事項公示制度”“重點工作通報制度”等進行詳細規(guī)范的情形越來越多。因而在鄰避項目決策過程中地方黨委和政府在這一問題的5個選項中并未出現(xiàn)明顯的偏好,也說明在依法決策方面做的比較規(guī)范。

6 鄰避項目決策中的參與性

公眾參與是現(xiàn)代政府運作的主要理念和原則,也是各級黨委和政府作出重大公共決策時必須遵循的程序。正如前文所述,在價值層面領(lǐng)導(dǎo)干部都認同公眾參與,并認為公眾參與是“優(yōu)化重大決策過程最需要關(guān)注的環(huán)節(jié)之一”。然而移位到操作層面,部分政府官員就表現(xiàn)出矛盾的心態(tài)(見表2)。從對379名黨和政府工作人員的問卷調(diào)查也反映出,當前鄰避項目決策中的公眾參與現(xiàn)狀不容樂觀:近一半的受訪者(47%)認為公眾只是低度形式參與決策,17.7%的受訪者則認為公眾在決策中基本無參與,兩者比例合計超過60%。而認為公眾是小范圍具有影響力參與的受訪者只占27.7%,尤其是只有7.7%的受訪者認為公眾參與鄰避項目決策是深度的、實質(zhì)性的。

表2 當前政府決策中公眾參與的現(xiàn)狀

從前期的案例調(diào)研來看,公眾參與的這種現(xiàn)狀與公眾參與決策的廣度和深度,即公眾能夠真正參與的決策類型以及公眾能夠參與的決策環(huán)節(jié)密切相關(guān)。為此,本研究特意設(shè)置了“您認為應(yīng)在下列哪些重大決策中引入公眾參與”和“您認為公眾參與應(yīng)在政府決策的哪個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用”兩個多項選擇問題來了解當前公眾參與作用發(fā)揮的局限性。在運用多重響應(yīng)分析方法之后,本研究得到了如下分析結(jié)果:

在問及“應(yīng)在哪些重大決策中引入公眾參與”時,379名受訪者對6個選項的支持呈現(xiàn)出相對分散的局面:一方面,均有30%左右的受訪者認為涉及群眾切身利益的重大決策(37.2%)和涉及經(jīng)濟發(fā)展的重大決策(27.6%)可以引入公眾參與,兩者合并比例近65%?？紤]到問卷對象中大多數(shù)本身就是黨和政府重大決策的直接推動者、執(zhí)行者或者參與者,這一答案分布在一定程度上反映了領(lǐng)導(dǎo)干部如今在面對公眾參與決策時態(tài)度上的積極轉(zhuǎn)變,以及我們在公眾參與決策制度建設(shè)方面取得的不小進展。不過另一方面,我們也注意到,調(diào)研問卷中“時間緊迫的重大決策”(5.7%)和“專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大工程和項目決策”(7.3%)兩個選項的支持度都在10%以下。這說明領(lǐng)導(dǎo)干部普遍認為,公眾參與并不是提高決策質(zhì)量和提升決策效率的萬能靈藥,驗證了之前學(xué)界的研究,即公眾參與本身就有局限性。從理論上講,公眾參與決策具有三個悖論:第一,公共決策效率與民意普遍性的矛盾,一般來說,公共行政的成本、政府決策運作的成本會因公眾參與而增加;第二,決策民主化和科學(xué)化之間的矛盾,與公眾利益息息相關(guān)的很多決策事項,由于公眾不具備相關(guān)專業(yè)知識,導(dǎo)致參與能力欠缺;第三,民意的真實性與決策的合理性之間的矛盾,公眾意見容易被各種因素所誤導(dǎo)或左右,真實的民意有時很難獲得,因而導(dǎo)致公眾參與可能會減少而不是增加決策的公平性[11]。正是這三個悖論影響了公眾參與在實踐中作用的發(fā)揮,在決策領(lǐng)域,公眾參與有其限度。

當然,這里還有一個問題必須弄清楚,那就是這些決策類型之間的界限在領(lǐng)導(dǎo)干部那里是不是清晰的?這對于他們在實際工作中引導(dǎo)和管理公眾參與決策是必要的,否則還是會出現(xiàn)一刀切的情況。為此,本研究對這個問題中的7個選項又做了相關(guān)分析(見表3)。

表3 重大決策類型的相關(guān)性分析

從表3我們可以看出:時間緊迫的重大決策與專業(yè)性、技術(shù)性強的重大工程和項目決策正相關(guān),相關(guān)系數(shù)為0.208,在α=0.01條件下達到統(tǒng)計顯著性相關(guān);與涉及群眾利益的重大決策負相關(guān),相關(guān)系數(shù)為-0.307,在α=0.01條件下達到統(tǒng)計顯著性相關(guān);涉及群眾利益的重大決策與涉及經(jīng)濟發(fā)展的重大決策正相關(guān),相關(guān)系數(shù)為0.288,在α=0.01條件下達到統(tǒng)計顯著性相關(guān);涉及多部門,需要多方協(xié)調(diào)的重大決策與需要和其他地方政府合作、協(xié)調(diào)的重大決策正相關(guān),相關(guān)系數(shù)為0.412,在α=0.01條件下達到統(tǒng)計顯著性相關(guān)。這說明,在領(lǐng)導(dǎo)干部的意識里,不同類型決策領(lǐng)域之間的界限比較清晰,而且在他們的話語體系中,時間緊迫、專業(yè)性、技術(shù)性強與涉及群眾利益、涉及經(jīng)濟發(fā)展這幾大重大決策的特征不存在共存現(xiàn)象。這與理論界普遍認為的鄰避項目決策兼具專業(yè)性、技術(shù)性、與群眾利益密切相關(guān)性、與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)性的判斷并不相符。而這也在一定程度上解釋了在面對公眾參與鄰避項目決策時,不同地區(qū)、不同層級黨委和政府在不同時間點有截然不同的態(tài)度。

長期以來,理論界和實踐部門在討論公眾參與的時候都將決策作為一個整體概念進行詮釋。但實際上,決策是一個異常精細、異常復(fù)雜的流程鏈條,包含很多環(huán)節(jié)[12]。“您認為公眾參與應(yīng)在政府決策的哪個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用?”一題的設(shè)置主要是想討論公眾參與決策的深度問題。26.6%的受訪者認為在社情民意收集這個環(huán)節(jié),可以將公眾參與引入重大公共決策中去;17.8%的受訪者則認為可以在政策的監(jiān)督和評估階段引入公眾參與。這也表明了很多領(lǐng)導(dǎo)干部的態(tài)度,即如果只是去幫助決策完善信息和民意收集機制,并監(jiān)督政策的有效運行,那么公眾參與是受歡迎的,反之,涉及政策執(zhí)行抑或是政策方案的合法化,則不適宜引入公眾參與。這都說明了公眾參與決策的不同環(huán)節(jié)所能發(fā)揮的作用大小并不一致。

那么,對于不同的決策類型,是不是也意味著公眾參與能有效發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)并不一樣?為了驗證這一假說,本研究將公眾參與重大決策類型和環(huán)節(jié)進行交叉表分析(見表4),結(jié)果表明:一是在社情民意收集和政策的監(jiān)督和評估階段,任何類型的重大公共決策都需要公眾參與;二是不同類型的公共決策,公眾參與所能發(fā)揮效用的環(huán)節(jié)并不一致。比如涉及群眾利益的重大決策、經(jīng)濟發(fā)展的重大決策和專業(yè)性、技術(shù)性強的重大工程和項目決策,公眾參與決策的備選方案設(shè)計環(huán)節(jié)就比參與待決策事項的篩選和排序更能被領(lǐng)導(dǎo)干部接受。相對的,涉及多部門、需要多方協(xié)調(diào)的重大決策以及其他地方政府合作與協(xié)調(diào)的重大決策,則讓公眾參與待決策事項的篩選和排序環(huán)節(jié)比讓其參與備選方案設(shè)計環(huán)節(jié)更能發(fā)揮作用。

表4 公眾參與重大決策類型和環(huán)節(jié)交叉表

7 結(jié)論

本文主要通過對前期四輪調(diào)研問卷的分析,運用描述性統(tǒng)計、多重響應(yīng)以及相關(guān)分析等研究方法,對鄰避項目決策中的主體、動因、困難和阻力、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、公眾參與五個部分展開討論。主要結(jié)論為:第一,當前的鄰避項目決策較好貫徹了集體討論決定原則,但值得注意的是,集體討論后的決定是集體決策還是個人(一把手)決策,目前在制度上和實踐中都沒有明確規(guī)定;第二,鄰避項目決策的動因以上級驅(qū)動與問題驅(qū)動為主,但利益考量和地方政府競爭也是各級黨委和政府在做出鄰避項目決策時的影響因素;第三,“利益被觸動者反對”“資金不足”“上級部門(領(lǐng)導(dǎo))不支持”“公眾的誤解”是黨和政府在做出鄰避設(shè)施決策時最為擔心的四大困難;第四,各級黨委和政府近幾年出臺了大量相關(guān)的決定、規(guī)定、意見和通知等來構(gòu)建和完善重大公共決策制度,使得我們在對公眾參與、專家咨詢、合法性審查、風(fēng)險評估和集體討論決定各環(huán)節(jié)上的重視程度沒有明顯傾向;第五,在面對公眾參與時,各級黨委和政府在做出鄰避項目決策時表現(xiàn)出矛盾的心態(tài),公眾參與的現(xiàn)狀不容樂觀。因此,如何提高鄰避項目決策的科學(xué)性、民主性、參與性以減少鄰避效應(yīng)引發(fā)的群體性事件幾率仍是值得研究的問題。

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