鄭家昊

(陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院,陜西西安 710119)

習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出,“明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是十八屆三中全會(huì)以來(lái)再次對(duì)“全面深化改革總目標(biāo)”的確認(rèn),也將國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容。在現(xiàn)代社會(huì),任何一項(xiàng)社會(huì)治理活動(dòng)的開(kāi)展,都需要落實(shí)到對(duì)社會(huì)治理工具的選用和創(chuàng)新上。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)也離不開(kāi)社會(huì)治理工具的選用與創(chuàng)新。尤其是在社會(huì)復(fù)雜性增長(zhǎng)的無(wú)限性與政府職能擴(kuò)張的有限性之間的矛盾日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下,社會(huì)治理工具的選用與創(chuàng)新已經(jīng)成為決定國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵變量。因此,找尋國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工具維度,發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理工具的演進(jìn)規(guī)律,描繪和確認(rèn)社會(huì)治理工具的新形態(tài),已經(jīng)成為一項(xiàng)重大的理論和現(xiàn)實(shí)命題。

鑒于此,筆者立足于中國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最大實(shí)際,在人類社會(huì)治理演進(jìn)的歷史脈絡(luò)中,對(duì)20世紀(jì)中期以來(lái)的政府工具選用與創(chuàng)新的實(shí)踐和理論展開(kāi)專門化的研究。研究發(fā)現(xiàn):在高度復(fù)雜性的社會(huì)治理生態(tài)中,政府不斷地創(chuàng)新其職能履行方式以應(yīng)對(duì)日益常態(tài)化和總體性的“治理失靈”[1],無(wú)意之間推動(dòng)了社會(huì)治理權(quán)的共享。這體現(xiàn)為兩個(gè)方面:(1)在政府組織體系內(nèi)部,中央政府向地方政府的賦權(quán);(2)在多元主體構(gòu)成的社會(huì)治理格局中,政府開(kāi)始向私人組織、非政府組織等治理主體的賦權(quán)。這一“共享社會(huì)治理權(quán)”的行動(dòng),詮釋了新時(shí)代合作治理的意涵,推動(dòng)了多元社會(huì)主體運(yùn)用多種工具共同參與治理行動(dòng)的局面。也正是在此過(guò)程中,多樣化工具經(jīng)過(guò)組合、協(xié)同之后,呈現(xiàn)出一種總體性存在的新形態(tài),即“治理工具”。作為一個(gè)全新的工具形態(tài),“治理工具”的概念范疇已經(jīng)超越了“政府工具”,并將其作為自己的重要內(nèi)容。因此,對(duì)它的使用和研究不能停留在一般的政府管理意義之上,而是應(yīng)當(dāng)遵循治理的總體性要求、以開(kāi)放的心境展開(kāi),就像當(dāng)前以治理為視角來(lái)研究政府和非政府組織等多元社會(huì)治理主體協(xié)同合作一樣。不過(guò),與對(duì)“治理主體”的研究不同,關(guān)于“治理工具”的研究不僅要考慮到“體”與“用”的關(guān)系,而且要在“用”的層面對(duì)“如何治理好治理工具”作出系統(tǒng)化的規(guī)劃。

1 政府工具的演進(jìn)與“治理工具”的興起

近代以降,隨著現(xiàn)代國(guó)家的產(chǎn)生,政府便開(kāi)始代表國(guó)家行使社會(huì)治理權(quán),承載社會(huì)治理的重任。為了應(yīng)對(duì)社會(huì)治理復(fù)雜性的增長(zhǎng),政府職能也在快速增長(zhǎng),政府官僚機(jī)構(gòu)及其人員的規(guī)模不斷擴(kuò)大。發(fā)展至今,國(guó)家的“行政性”得到了極大的彰顯,甚至塑造了“行政國(guó)家”的出現(xiàn)?，F(xiàn)代政府“把大量的社會(huì)資源花費(fèi)在公務(wù)人員的工資和履職上;公務(wù)人員對(duì)現(xiàn)代政府的運(yùn)行十分重要;作為一個(gè)整體,他們的政治力量雄厚;國(guó)家已經(jīng)決定通過(guò)采取行政行動(dòng)來(lái)嘗試解決自身的問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。行政權(quán)力的增長(zhǎng)是一種全球性的現(xiàn)象,它在實(shí)質(zhì)意義上影響著所有國(guó)家的政府本質(zhì)屬性”[2]?？梢哉f(shuō),“行政國(guó)家”的出現(xiàn),既凸顯了政府行政行為之于社會(huì)發(fā)展的重要性,又反映了作為管理要素的“行政”或“執(zhí)行”本身的重要價(jià)值。工欲善其事,必先利其器。在“行政國(guó)家”的框架下,政府履行社會(huì)治理職能首先需要加強(qiáng)工具的創(chuàng)新和科學(xué)選用。于是,政府工具成為在社會(huì)治理過(guò)程中聯(lián)系政府與社會(huì)的直接載體,成為決定政府職能履行效果的關(guān)鍵因素。當(dāng)“政府失靈”出現(xiàn)的時(shí)候,人們首先想到的就是政府工具的選擇和使用不當(dāng)。例如薩拉蒙(Salamon)等人研究發(fā)現(xiàn):“由公共項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)不善所導(dǎo)致的許多問(wèn)題,或許正是因?yàn)楣ぞ哌x擇所導(dǎo)致的后果。在這種情況下,去探索這些不同類型工具的特性和運(yùn)行特征正在變得非常重要?！盵3]xv

政府工具作為政府履行職能的載體和武器,它的產(chǎn)生可以追溯到政府誕生之際,它的發(fā)展也是伴隨著政府行政行為的科學(xué)化而不斷得到豐富化的?，F(xiàn)在的政府工具箱琳瑯滿目,不僅包括現(xiàn)金支付和非現(xiàn)金支付的工具,也包括可見(jiàn)的和不可見(jiàn)的工具,還包括行政性強(qiáng)和自動(dòng)性強(qiáng)的工具。當(dāng)然,這些工具如果按照政府行政行為的直接性程度來(lái)看的話,可以被歸結(jié)成直接性政府工具和間接性政府工具。在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi),政府的社會(huì)治理行動(dòng)幾乎都是以“直接性工具”的形式來(lái)實(shí)施和完成的,公共物品或服務(wù)的供給基本上是由政府官僚機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員來(lái)直接負(fù)責(zé)完成的。

到了20世紀(jì)中期,為了更加有效地應(yīng)對(duì)社會(huì)治理的復(fù)雜化,政府工具的使用開(kāi)始出現(xiàn)了一些新的變化。一方面,政府行政行為更加凸顯問(wèn)題導(dǎo)向,開(kāi)始從單純的官僚機(jī)構(gòu)的“行政執(zhí)行”向基于公共政策的“政策執(zhí)行”的轉(zhuǎn)變。政府工具的專業(yè)化程度和技術(shù)化水平得到了提高,由此獲得了“政策工具”的面相,在落實(shí)具體的公共政策項(xiàng)目方面發(fā)揮了積極的作用。政策執(zhí)行問(wèn)題一度成為20世紀(jì)60年代政策科學(xué)重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。也正是因?yàn)楫?dāng)時(shí)從事公共政策研究的學(xué)者們對(duì)政策執(zhí)行問(wèn)題的積極探索,使得政府工具的發(fā)展和研究均被向前推進(jìn)了一大步。即便今日當(dāng)談?wù)摰秸ぞ叩臅r(shí)候,人們也會(huì)習(xí)慣性地從政策執(zhí)行和政策分析出發(fā)來(lái)加以理解,甚至把政府工具等同于政策工具[4]。另一方面,受制于具體項(xiàng)目的執(zhí)行特點(diǎn)以及公共財(cái)政預(yù)算等因素的影響,政府的行政行為開(kāi)始關(guān)注和側(cè)重對(duì)間接性工具的應(yīng)用和開(kāi)發(fā)。根據(jù)薩拉蒙等人的研究[3]16-20,在20世紀(jì)60年代,美國(guó)聯(lián)邦政府為了更加精確地增強(qiáng)它的權(quán)威和鼓勵(lì)各州政府積極作為,啟用了當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是最為重要的間接性政府工具——項(xiàng)目資助。這是在政府體系內(nèi)的一次縱向“分權(quán)”的積極嘗試,州和地方政府可以通過(guò)向聯(lián)邦政府遞交項(xiàng)目申請(qǐng)的方式而獲得一些撥款和資助,用以向社會(huì)公眾提供各式各樣的公共產(chǎn)品和服務(wù)。到了20世紀(jì)70年代,貸款擔(dān)保取代了項(xiàng)目資助,成為主要的間接性政府工具。聯(lián)邦政府通過(guò)項(xiàng)目形式資助州和地方政府來(lái)提供公共物品和服務(wù)的做法,通過(guò)個(gè)體銀行就可以輕松實(shí)現(xiàn)。而且,因?yàn)橘J款擔(dān)保并不出現(xiàn)在聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算報(bào)表之中,表面看起來(lái)并不產(chǎn)生額外的財(cái)政負(fù)擔(dān),所以在社會(huì)治理實(shí)踐中得到了廣泛應(yīng)用。需要說(shuō)明的是,政府行政的問(wèn)題導(dǎo)向和間接性政府工具的廣泛運(yùn)用,兩者之間是互相嵌入、相輔相成的。在一定程度上,政府項(xiàng)目式治理促成了間接性政府工具的廣泛使用,使得政府工具獲得了政策工具的面相,而間接性政府工具的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用也使得政府項(xiàng)目式治理在“政策分析”和“政策執(zhí)行”的康莊大道上可以闊步前行。

到了20世紀(jì)80年代,社會(huì)治理復(fù)雜性驟增,社會(huì)治理危機(jī)頻發(fā),使得人們?cè)僖矡o(wú)法像從前那樣盡情地享受馴服自然和改良社會(huì)的喜悅,反而平添了些許對(duì)未來(lái)社會(huì)發(fā)展的焦慮,而且這種焦慮也因“治理失靈”的常態(tài)化與總體性而演變?yōu)榭謶帧榱司融H“治理失靈”以實(shí)現(xiàn)“好的社會(huì)治理”,科研工作者和社會(huì)治理人員并沒(méi)有像尼爾·唐納德·沃爾什那樣“與神對(duì)話”以獲得神明的幫助,而是在各自的領(lǐng)域中一步一印地探尋著面向未來(lái)的社會(huì)治理方案。社會(huì)治理實(shí)踐中上演了一場(chǎng)以“私有化”和“市場(chǎng)化”為主旋律的全球性行政改革運(yùn)動(dòng),這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)對(duì)于整個(gè)社會(huì)治理史而言是具有標(biāo)志性意義的。第一,它加劇了政府與多元社會(huì)力量分享社會(huì)治理權(quán)的步伐。這種社會(huì)治理權(quán)的分享規(guī)模和范圍都是空前的,不僅包括地方政府對(duì)中央政府治理權(quán)的分享,也包括私人組織對(duì)政府社會(huì)治理權(quán)的分享,甚至連在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)之中勃興的非政府組織也加入到分享政府社會(huì)治理權(quán)的隊(duì)伍中來(lái)?！叭澜绶秶鷥?nèi)的國(guó)家,其政府行為越來(lái)越依賴于非政府伙伴,從提供公共服務(wù)的非政府組織到提供重要物品的私營(yíng)合約者。為了使復(fù)雜的巨型網(wǎng)絡(luò)對(duì)服務(wù)供給負(fù)責(zé),許多改革者正在使用治理的概念取代政府的概念。隨著這些網(wǎng)絡(luò)變得越來(lái)越重要,政府官員已經(jīng)伸出雙手去將它們更多地引入到改革運(yùn)動(dòng)中。”[5]5第二,大量新型治理理念和新科技手段被應(yīng)用于政府工具的創(chuàng)新,極大地充盈了政府工具箱?，F(xiàn)在這些工具不僅僅局限于政府官僚機(jī)構(gòu)的直接式公共服務(wù)供給,也包括項(xiàng)目撥款、公式撥款、直接貸款、貸款擔(dān)保、利息補(bǔ)貼、社會(huì)規(guī)制、契約外包、稅收支出、優(yōu)惠券、政府法人、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、價(jià)格支持、準(zhǔn)入限制等[3]3-4。另外,治理主體的網(wǎng)絡(luò)化也使得多樣化工具被協(xié)同運(yùn)用成為可能,在同一項(xiàng)治理活動(dòng)中出現(xiàn)了歸屬于不同治理主體的多樣化工具協(xié)同作用的現(xiàn)象,有學(xué)者站在優(yōu)化政府官僚機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)、在政策執(zhí)行的意義上將其歸結(jié)為“技術(shù)性協(xié)同治理”,并且認(rèn)為“協(xié)同治理的技術(shù)主要有信息和通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫(kù)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等技術(shù),其中,信息和通信技術(shù)是協(xié)同治理的核心技術(shù)”[6]。

事實(shí)上,全球性行政改革所帶來(lái)的上述兩項(xiàng)結(jié)果中的任何一項(xiàng)都可以被看作是社會(huì)治理的重要進(jìn)步。關(guān)于這一點(diǎn)即使那些改革的保守主義者也都是會(huì)給予承認(rèn)的。更為重要的是,這兩項(xiàng)結(jié)果彼此聯(lián)系、彼此作用,共同促成了一場(chǎng)社會(huì)治理的工具革命——那就是“政府工具”與其他的社會(huì)治理工具一起共同作用,孕生了作為總體性存在的、具有全新意義的“治理工具”。也就是說(shuō),“技術(shù)性協(xié)同治理”不僅僅是政府行動(dòng)工具的協(xié)同,更應(yīng)當(dāng)被看成是多元社會(huì)治理主體在合作行動(dòng)的意義上共同使用多樣化社會(huì)治理工具的結(jié)果——政府工具和非政府工具經(jīng)由組合與協(xié)同最終統(tǒng)一成“治理工具”,以一種總體性的存在方式發(fā)揮社會(huì)治理的功能。需要說(shuō)明的是,雖然“治理工具”的興起具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,但是,在當(dāng)前的社會(huì)治理實(shí)踐中,“治理工具”還是一種實(shí)踐形態(tài),并未得到應(yīng)有的關(guān)注和理論上的確認(rèn)。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷程中,如果中國(guó)學(xué)者率先開(kāi)展對(duì)“治理工具”的自覺(jué)研究,將會(huì)逐步建構(gòu)起一套國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視閾下的治理工具研究學(xué)術(shù)話語(yǔ)。這一關(guān)于治理工具的話語(yǔ)將有助于人們對(duì)“治理工具”的科學(xué)認(rèn)知,有助于“治理工具”在社會(huì)治理中發(fā)揮出應(yīng)有功能,有助于政府更好地應(yīng)對(duì)由復(fù)雜性增長(zhǎng)所帶來(lái)的治理危機(jī),有助于全面推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

2 “治理工具”的實(shí)踐特性

長(zhǎng)期以來(lái),科學(xué)研究習(xí)慣于使用事物的某一顯著特性來(lái)對(duì)事物本身進(jìn)行冠名。使用“治理工具”這一概念來(lái)指稱作為總體性存在的全新的工具形態(tài),也遵循這一原則。但是,在“工具”前面加上“治理”這一修飾詞,可并不是在一般管理意義上做出的嘗試。“治理”不僅指明了工具適用的領(lǐng)地與范圍超越了政府社會(huì)治理的范疇,而且確認(rèn)了工具在社會(huì)實(shí)踐中所體現(xiàn)的本質(zhì)屬性,即總體性特征。可以說(shuō),“治理”與“工具”這兩個(gè)語(yǔ)詞的合二為一,在“質(zhì)變”的程度上為人類社會(huì)治理提供了一種全新的視角和行動(dòng)方案。當(dāng)前“治理工具”在具體的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)之中所初步展現(xiàn)出的實(shí)踐特性,充分印證了這一點(diǎn)。

第一,“治理工具”具有總體性的特征。這是由社會(huì)治理實(shí)踐的總體性決定的。在當(dāng)下高度復(fù)雜性的社會(huì),社會(huì)發(fā)展的構(gòu)成性要素處在高速的流動(dòng)之中,極大地強(qiáng)化了社會(huì)諸要素彼此間的聯(lián)系。社會(huì)要素間的彼此聯(lián)系具體體現(xiàn)為“沖突”與“融合”兩種形態(tài),當(dāng)沖突占據(jù)主導(dǎo)的時(shí)候會(huì)帶來(lái)加劇社會(huì)復(fù)雜性的后果,但是當(dāng)融合占據(jù)主導(dǎo)的時(shí)候卻會(huì)發(fā)揮出抑制社會(huì)復(fù)雜性的效果。處于對(duì)“好的治理”追求,社會(huì)治理實(shí)踐肩負(fù)著化解沖突、推動(dòng)融合的重任。社會(huì)要素融合的理想境界就是“總體性”,即能夠“統(tǒng)攝人與自然、社會(huì)與歷史、整體與個(gè)體、理性與非理性、理想與信仰”[7]。在推進(jìn)社會(huì)要素融合的過(guò)程中,社會(huì)治理實(shí)踐也會(huì)實(shí)現(xiàn)“實(shí)踐的人本性、辯證性、具體性、社會(huì)性、歷史性、變革性的總體表述與統(tǒng)一”[8]。“治理工具”是社會(huì)治理實(shí)踐開(kāi)展的工具基礎(chǔ)和重要構(gòu)成,它的總體性特征體現(xiàn)為,多元化的社會(huì)治理工具都會(huì)基于人的共生共在的社會(huì)行動(dòng)觀[9]的要求而實(shí)現(xiàn)組合與協(xié)同,最終實(shí)現(xiàn)高度的統(tǒng)一。只不過(guò),多樣化的社會(huì)治理工具在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的過(guò)程中,因?yàn)榻y(tǒng)一的程度不同,而讓“治理工具”自身幻化出不同的樣態(tài)。比如,在完成某項(xiàng)社會(huì)治理的任務(wù)中,如果多樣化的社會(huì)治理工具的組合協(xié)同尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一,那么“治理工具”是一個(gè)“類”的概念,這種類的屬性取決于社會(huì)治理任務(wù)的內(nèi)在規(guī)定性,“治理工具”可以被當(dāng)做多樣化工具的集合;但是如果多樣化的社會(huì)治理工具經(jīng)過(guò)高度的組合協(xié)同后實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一,就會(huì)幻化出“治理工具”的真實(shí)存在,此時(shí)的“治理工具”就成為一種名副其實(shí)的工具。如果說(shuō)作為“某類”的存在是“治理工具”的形式化存在,那么,作為“某種”的存在將是“治理工具”的本質(zhì)化存在。換言之,在執(zhí)行某項(xiàng)社會(huì)治理任務(wù)中,作為“某類”的治理工具經(jīng)過(guò)組合協(xié)同而統(tǒng)一為“某種”治理工具的過(guò)程,實(shí)際上就是作為總體性存在的“治理工具”從形式到實(shí)質(zhì)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。也正是在這一意義上,可以說(shuō),總體性的特征決定了“治理工具”既是一種工具,又不是一種工具。

第二,“治理工具”的興起是偶然中的必然。20世紀(jì)80年代的全球性行政改革所要解決的問(wèn)題實(shí)際上是“治理失靈”問(wèn)題,遺憾的是當(dāng)時(shí)人們并沒(méi)有認(rèn)清“失靈”作為“治理失靈”的總體性存在,只是針對(duì)表象中的“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”等設(shè)計(jì)出了分門別類的應(yīng)對(duì)方案,據(jù)此政府工具的運(yùn)用也具有分領(lǐng)域的特征?，F(xiàn)在看來(lái),就治理效果而言,全球性行政改革的嘗試是失敗的,并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)“治理失靈”的救贖,反而加劇了人們對(duì)危機(jī)頻發(fā)的恐懼。不過(guò),就治理貢獻(xiàn)而言,全球性行政改革中“分享政府社會(huì)治理權(quán)”的做法無(wú)疑為“治理工具”的興起提供了條件?？梢哉f(shuō),“治理工具”的產(chǎn)生是全球性行政改革意料之外的收獲,但是這并不能否定其出現(xiàn)的必然性。因?yàn)?面對(duì)社會(huì)治理的高度復(fù)雜化以及“治理失靈”的常態(tài)化,社會(huì)急需一種有效的工具手段來(lái)加以應(yīng)對(duì)。也正是在這種情況下,新科學(xué)技術(shù)為“治理工具”的產(chǎn)生提供了技術(shù)條件,政府社會(huì)治理權(quán)的分享以及非政府組織等新型力量的勃興,為“治理工具”的應(yīng)用提供了主體要件。準(zhǔn)確地說(shuō),“治理工具”是因“治理失靈”而生的,同時(shí)又是“治理失靈”的克星。作為一種全新的工具類型,“治理工具”的創(chuàng)新性包含著很多層次,既體現(xiàn)為多元化工具在組合協(xié)同中的創(chuàng)新,也有體現(xiàn)為對(duì)工具本身的改造和發(fā)明。

第三,“治理工具”的社會(huì)屬性。就工具屬性而言,“治理工具”是與價(jià)值無(wú)涉的。但是,當(dāng)它經(jīng)由社會(huì)治理主體選用而作用于社會(huì)治理實(shí)踐之后,它便獲得了社會(huì)屬性,它會(huì)作用于多元社會(huì)治理主體間的網(wǎng)絡(luò)化建構(gòu),也會(huì)因社會(huì)治理結(jié)果的情況而獲得“好”與“壞”的價(jià)值評(píng)判。這一點(diǎn)是經(jīng)常被人們忽視的。因?yàn)樵凇绑w”與“用”的視角下,人們通常關(guān)注的是“治理主體”對(duì)“治理工具”的主導(dǎo)性作用,而經(jīng)常忽視“治理工具”對(duì)“治理主體”的逆向建構(gòu)作用。實(shí)際上,“治理工具”的總體性決定了對(duì)它的運(yùn)用必須體現(xiàn)出組合、協(xié)同和統(tǒng)一的原則,這就要求多元社會(huì)治理主體彼此之間建立起基于合作的信任關(guān)系,也正是在這一關(guān)系的基礎(chǔ)上,多元社會(huì)治理主體形成了一種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),為“治理工具”獲得實(shí)質(zhì)性存在提供了必要的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。需要說(shuō)明的是,社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化會(huì)帶來(lái)“治理工具”使用責(zé)任劃分不明確和追訴難的問(wèn)題?！爸卫碡?zé)任”劃分與追訴的難題構(gòu)成了“治理工具”社會(huì)性的重要方面。這就要求在“治理工具”的選用中,社會(huì)治理主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)倫理約束,必須基于人的共生共在而采取行動(dòng)。

當(dāng)前,“治理工具”的實(shí)踐特性雖然還未完全展現(xiàn),但是就它存在的總體性、興起的必然性和社會(huì)建構(gòu)性而言,已經(jīng)預(yù)示了它作為一種全新的工具形態(tài)會(huì)在社會(huì)治理行動(dòng)中發(fā)揮出重要作用。作為一項(xiàng)新的事物,人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)才剛剛開(kāi)始。很多人還并沒(méi)有意識(shí)到作為總體性的“治理工具”的存在,因而繼續(xù)在傳統(tǒng)的公共行政或政策分析的思維框架下探討社會(huì)治理工具的選用問(wèn)題,甚至誤將“治理工具”看成是“政府工具”。可想而知,他們所給出的治理方案肯定是不周延、不全面和不科學(xué)的。關(guān)于這一點(diǎn),20世紀(jì)后期的改革實(shí)踐已經(jīng)給出了答案。毋庸諱言,在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn),必須糾正在“政府工具”思維下來(lái)審視“治理工具”的保守主義做法,應(yīng)當(dāng)順應(yīng)新時(shí)代社會(huì)治理生態(tài)所提出的基本要求,在批判性地審視國(guó)內(nèi)外關(guān)于社會(huì)治理中的工具研究的前提下,對(duì)“治理工具”這一全新的工具形態(tài)作出理論確認(rèn)。因?yàn)檫@直接關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)“治理工具”概念的科學(xué)化、“治理工具”的功能發(fā)揮以及“治理工具”的科學(xué)運(yùn)用。

3 “治理工具”的理論確認(rèn)

從社會(huì)治理工具的演進(jìn)視角來(lái)看,“治理工具”是以“政府工具”為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的,是對(duì)“政府工具”的揚(yáng)棄和全面超越。因此,對(duì)“治理工具”的理論確認(rèn)既要區(qū)分它與政府工具研究的不同,也要吸收政府工具研究的精華。換而言之,關(guān)于“治理工具”的研究是應(yīng)該從對(duì)政府工具研究的反思開(kāi)始的,在反思與比較中,找尋“治理工具”研究的路向。

自現(xiàn)代科學(xué)產(chǎn)生以來(lái),科學(xué)研究對(duì)事物或現(xiàn)象的理論確認(rèn),基本上都經(jīng)歷了從“自在”到“自覺(jué)”的過(guò)程,政府工具的研究也不例外。就當(dāng)前的研究文獻(xiàn)來(lái)看,雖然政府工具產(chǎn)生于近代早期,但是最早的政府工具研究在20世紀(jì)初期才出現(xiàn),直到20世紀(jì)50年代才進(jìn)入“自覺(jué)”的研究階段,而且,這種對(duì)于“政府工具”的自覺(jué)研究是在公共政策的框架下展開(kāi)的[10]。1953年,羅伯特·達(dá)爾和林德布魯姆(Lindblom)出版的《政治、經(jīng)濟(jì)與福利政策》一書(shū)從“社會(huì)技術(shù)”出發(fā)討論了社會(huì)政治過(guò)程和技術(shù)選擇問(wèn)題[11],啟蒙了公共政策框架下的政府工具研究,也開(kāi)啟了政府工具研究的專業(yè)化和技術(shù)化導(dǎo)向,并導(dǎo)致了“政策工具”概念的出現(xiàn)。值得注意的是,雖然“政策工具”可以被看成是“政府工具”在政策執(zhí)行和政策分析之中的面相,但并不意味著“政策工具”就等同于“政府工具”。到了20世紀(jì)八九十年代,以克里斯托弗·胡德(Hood)[12]和萊斯特·薩拉蒙為代表的公共管理學(xué)者開(kāi)始以“Government tools”為題著文,使得政府工具的研究從政策工具的層面被納入到更為廣闊的社會(huì)治理之中。

從1984年開(kāi)始,薩拉蒙及其領(lǐng)導(dǎo)的研究團(tuán)隊(duì)專門對(duì)“政府工具”概念和研究做了較為系統(tǒng)的探索。“他們的工作,體現(xiàn)為40余本(篇)專著、書(shū)籍和文章,指明了在人類服務(wù)領(lǐng)域中更多的政府資助的公共服務(wù)供給來(lái)自于非政府組織而不是政府機(jī)構(gòu)。美國(guó)的‘福利國(guó)家’,簡(jiǎn)單地講,并不是通過(guò)國(guó)家來(lái)運(yùn)行,而是通過(guò)大量的非政府性的第三方組織團(tuán)體。”[3]xv后來(lái),由薩拉蒙領(lǐng)銜的約翰·霍普金斯大學(xué)公民社會(huì)研究中心專門設(shè)立了政府工具研究項(xiàng)目,極大地推進(jìn)了政府工具的研究。目前,薩拉蒙領(lǐng)銜的團(tuán)隊(duì)已經(jīng)成為政府工具創(chuàng)新與應(yīng)用方面的重要智庫(kù),2009年他們?cè)?jīng)為中國(guó)民政部創(chuàng)新政府工具提供過(guò)咨詢服務(wù)[13]。檢視薩拉蒙及其團(tuán)隊(duì)的研究,可以發(fā)現(xiàn),他們對(duì)于政府工具的研究是建立在對(duì)政策分析路徑的批判之上的,彰顯了“治理”的精神。雖然他們的研究更多地關(guān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域,但是率先洞察到了非政府組織等第三方機(jī)構(gòu)在工具選用上的角色和能力;雖然他們沒(méi)有明確指出或使用“治理工具”這一提法,但是他們的作品《超越私有化:政府行動(dòng)的工具》(1989)和《政府工具:新治理指南》(2002)卻蘊(yùn)含著“政府工具”向“治理工具”轉(zhuǎn)變的神髓。因此,在某種意義上,薩拉蒙等人的研究為“政府工具”研究找尋到了“治理”視角,也為“治理工具”的研究提供了重要的借鑒。

但需要說(shuō)明的是,“治理工具”的研究并不等同于“治理視角下的政府工具”研究。薩拉蒙等人的研究屬于典型的治理視角下的政府工具研究,他們?cè)诳剂亢统姓J(rèn)非政府組織等新型力量的治理功能的前提下,運(yùn)用“工具途徑”的方法來(lái)回應(yīng)以下研究問(wèn)題:“一種政府行動(dòng)的‘工具’到底是什么?如何才能實(shí)現(xiàn)對(duì)不同工具的區(qū)分?不同工具的核心特征是什么?這些特征是如何影響項(xiàng)目運(yùn)行的?與其他的政策分析方法相比,工具方法有多大的不同呢?”[3]23在本質(zhì)意義上,這種研究還是屬于從政府出發(fā)、關(guān)注于政府職能履行方式的研究。而“治理工具”的研究是一種基于治理視角對(duì)多元社會(huì)治理主體的履職方式展開(kāi)的總體性的研究。因此,從外延上,“治理工具”的研究要高于薩拉蒙等人所主張的基于“工具途徑”的“政府工具”研究,也不是單純的政策工具研究。這二者的區(qū)別如表1所示:

表1 “治理工具”研究與“治理視角下的政府工具”研究的比較

對(duì)“治理工具”的理論確認(rèn)應(yīng)當(dāng)被當(dāng)成一項(xiàng)全新研究工程,它擁有自身所獨(dú)有的學(xué)術(shù)化和科學(xué)化研究路向,是一項(xiàng)在合作治理的意義上開(kāi)展的總體性研究,即從多元社會(huì)治理主體合作的立場(chǎng)出發(fā)(而不是從政府出發(fā))、以多元社會(huì)治理主體的行動(dòng)工具(而不是局限于政府工具)為研究對(duì)象,旨在揭示多樣化的治理工具之間組合、協(xié)同與統(tǒng)一的機(jī)制和原理。具體而言,就“治理工具”的探索性研究而言,特別需要注意處理好以下四個(gè)問(wèn)題。

第一,“治理工具”研究的視角。作為一種總體性的存在,“治理工具”在形式上體現(xiàn)為多元社會(huì)治理主體的行動(dòng)工具的組合與協(xié)同,在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為多樣化行動(dòng)工具的高度統(tǒng)一。因此,“治理工具”的研究?jī)?nèi)容既包括關(guān)于政府工具的研究,也包括關(guān)于非政府工具的研究,還包括關(guān)于政府工具與非政府工具之間組合、協(xié)同與統(tǒng)一的研究。對(duì)其作出研究,需要擁有總體性的“治理”視角,在合作治理的意義上平等地審視多元社會(huì)治理主體在社會(huì)治理中的角色和功能,科學(xué)地考查它們的行動(dòng)工具所具有的特點(diǎn),并由此為基礎(chǔ)來(lái)推進(jìn)“治理工具”及其運(yùn)用的創(chuàng)新。

第二,“治理工具”的研究與工具主義之間的關(guān)系。在現(xiàn)代科學(xué)中,工具主義又被稱為科學(xué)主義或?qū)嵱弥髁x。實(shí)際上,政府工具研究一直深受“工具主義”的影響,也正是因?yàn)楣ぞ咧髁x將“工具”的治理功能無(wú)限放大,導(dǎo)致出現(xiàn)了現(xiàn)代政府以工具屬性來(lái)命名的現(xiàn)象(如監(jiān)管政府、規(guī)制政府等)?！爸卫砉ぞ摺钡目傮w性決定了“治理工具”的研究將會(huì)把工具主義和價(jià)值關(guān)懷有機(jī)統(tǒng)合,逐漸淡化經(jīng)典的社會(huì)科學(xué)方法論中關(guān)于規(guī)范研究和經(jīng)驗(yàn)研究的區(qū)分,以一種開(kāi)放的心態(tài),允許一切以增加人類福祉為導(dǎo)向的研究方式參與到對(duì)“治理工具”的探索中來(lái)。

第三,“治理工具”概念的科學(xué)化。在人們的社會(huì)生活中,概念的使用可以分為日常交流和科學(xué)研究?jī)煞N層次。相較于日常交流中概念使用的隨意性,科學(xué)研究中的概念使用更加嚴(yán)謹(jǐn)。當(dāng)前,在“治理工具”的實(shí)踐特性尚未完整展現(xiàn)的情形下,“治理工具”這一語(yǔ)詞還處于“日常交流”使用的階段,很多時(shí)候被不加區(qū)分地等同于政府工具、政策工具。這不僅不利于“治理工具”概念獲得準(zhǔn)確的界定,甚至導(dǎo)致了“治理工具”概念的庸俗化。因此,“治理工具”的概念使用必須科學(xué)化,應(yīng)當(dāng)明確:作為一個(gè)全新的概念范疇,“治理工具”指稱的是一個(gè)全新的工具形態(tài),它產(chǎn)生于社會(huì)高度復(fù)雜性的發(fā)展階段,產(chǎn)生于社會(huì)治理危機(jī)升級(jí)為“治理失靈”的時(shí)期,它是政府工具與非政府工具組合、協(xié)同與統(tǒng)一后的“總體性”存在。

第四,“治理工具”的創(chuàng)新與選用?！爸卫砉ぞ摺钡难芯渴且獮椤爸卫砉ぞ摺钡膭?chuàng)新與選用服務(wù)的。一方面,應(yīng)當(dāng)對(duì)“治理工具”的創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新原理、創(chuàng)新方法做出系統(tǒng)化的研究,這可能既涉及對(duì)傳統(tǒng)工具的改造,也涉及新型工具的創(chuàng)造,同時(shí)還涉及工具組合系統(tǒng)的方式方法的創(chuàng)新。另一方面,應(yīng)當(dāng)為治理工具的選用提供可操作性的規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)。雖然基于人的共生共在的社會(huì)行動(dòng)觀已經(jīng)為“治理工具”的選用提供了指導(dǎo)綱領(lǐng),但是要使這一綱領(lǐng)真正地發(fā)揮出指導(dǎo)社會(huì)治理行動(dòng)的作用,是需要落實(shí)到更具操作性的規(guī)范或策略層面上的。

4 結(jié)語(yǔ)

眾所周知,20世紀(jì)中期以來(lái),社會(huì)治理復(fù)雜性增長(zhǎng)的無(wú)限性與政府職能擴(kuò)張的有限性之間的矛盾日益激化,成為左右人類實(shí)現(xiàn)“好的社會(huì)治理”的棘手難題。為了消融和化解這一社會(huì)治理的基本矛盾,全球范圍內(nèi)的國(guó)家先后開(kāi)啟了行政改革的試驗(yàn),在沖突與危機(jī)面前表達(dá)了強(qiáng)化合作行動(dòng)的要求,合作治理成為一項(xiàng)共識(shí)。在現(xiàn)實(shí)中,合作的實(shí)現(xiàn)直接體現(xiàn)為多元社會(huì)治理主體“共享社會(huì)治理權(quán)”,即包括政府、非政府組織在內(nèi)的多元社會(huì)治理主體共同采取合作行動(dòng)應(yīng)對(duì)社會(huì)復(fù)雜性無(wú)限增長(zhǎng)的問(wèn)題。多元主體綜合運(yùn)用多種工具的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐,孕生了作為總體性存在的全新工具形態(tài)——“治理工具”。“治理工具”的興起宣示了一場(chǎng)發(fā)生在社會(huì)治理中的工具革命,為改進(jìn)社會(huì)治理運(yùn)行狀況提供了一種重要的工具基礎(chǔ)。

習(xí)近平在十九大報(bào)告中共42次使用“治理”一詞,治理的議題不僅包括國(guó)家治理,還包括全球治理。其中,國(guó)家治理囊括了社會(huì)治理、鄉(xiāng)村治理、三農(nóng)問(wèn)題治理、網(wǎng)絡(luò)綜合治理、生態(tài)環(huán)境治理、人民軍隊(duì)政治生態(tài)治理等豐富的內(nèi)容;全球治理則涉及“倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體,促進(jìn)全球治理體系變革”和“秉持共商共建共享的全球治理觀”。可以說(shuō),全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及科學(xué)有效地參與并形塑全球治理,已然成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)建設(shè)的應(yīng)有之義。必須注意的是,中國(guó)致力于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和謀求全球治理體系變革是離不開(kāi)對(duì)治理工具的創(chuàng)新和選用的。這就要求學(xué)界自覺(jué)地對(duì)“治理工具”展開(kāi)系統(tǒng)化研究,建構(gòu)起關(guān)于“治理工具”研究的學(xué)術(shù)話語(yǔ),率先掌握并主導(dǎo)關(guān)于治理工具選用和創(chuàng)新的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。在對(duì)社會(huì)治理工具的相關(guān)議題展開(kāi)研究時(shí),摒棄以政府工具為出發(fā)點(diǎn)的研究路徑,而從多元主體合作治理的視閾下來(lái)對(duì)社會(huì)治理工具協(xié)同性與總體化做出專門研究。為此,關(guān)于“治理工具”的研究必須與治理視角下的政府工具研究劃清界限,應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)下高度復(fù)雜的社會(huì)治理生態(tài)以及社會(huì)治理行動(dòng)的總體性趨勢(shì),在合作治理的意義上來(lái)考察多樣化的社會(huì)行動(dòng)工具間的組合、協(xié)同與統(tǒng)一,處理好多元的主體與多樣的工具之間的互相構(gòu)成。也只有這樣,才會(huì)真正地實(shí)現(xiàn)“治理工具”的理論自覺(jué),才會(huì)讓“治理工具”發(fā)揮出它所具備的強(qiáng)大的社會(huì)治理效能。

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