田煜

摘 要：地方重大通信建設(shè)項目檔案管理倒逼機(jī)制是管理實踐中摸索出的破解管理瓶頸，實現(xiàn)管理目標(biāo)的有效手段之一。文章從項目檔案管理引入倒逼機(jī)制的可行性分析、基本模式構(gòu)建以及注意事項三個方面，探討倒逼機(jī)制在地方重大通信建設(shè)項目檔案管理中的應(yīng)用策略，以優(yōu)化項目檔案管理機(jī)制，提升管控效果。

關(guān)鍵詞：通信建設(shè)；項目檔案；倒逼機(jī)制；模式

“倒逼”原本作為貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，指強(qiáng)政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)體制條件下，地方政府和國有企業(yè)出于自身利益考量，逼迫商業(yè)銀行不斷增加貸款，進(jìn)而迫使央行增加貨幣供應(yīng)，形成所謂的倒逼機(jī)制。[1]現(xiàn)在“倒逼”理論已在很多領(lǐng)域?qū)嵺`和應(yīng)用，并逐步演進(jìn)為一種風(fēng)險防控手段，成為對實踐中所發(fā)現(xiàn)問題的應(yīng)急或常態(tài)化處置方式，以及對現(xiàn)實問題的探究和解決模式。目前，地方重大通信建設(shè)項目檔案（以下簡稱項目檔案）管理工作，盡管采取了諸多措施，但實際效果與目標(biāo)的反差仍然無法彌合，甚至一些建設(shè)項目無法通過檔案專項驗收，進(jìn)而影響整體建設(shè)進(jìn)度。筆者結(jié)合項目檔案管理實踐，探討在項目檔案管理工作中引入倒逼機(jī)制的可行性、基本模式構(gòu)建和注意事項。

1 在項目檔案管理中引入倒逼機(jī)制的可行性分析

1.1從倒逼動力分析。項目檔案質(zhì)量無法達(dá)到項目檔案質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，將導(dǎo)致重大通信建設(shè)項目整體驗收推遲，檔案整改成本增加，項目質(zhì)量評定等級降低等負(fù)面影響，必然產(chǎn)生對整個項目檔案形成、積累、收集、整理、歸檔等工作環(huán)節(jié)進(jìn)行糾偏、糾錯的內(nèi)在動能。因此，項目檔案管理的結(jié)果與質(zhì)量目標(biāo)的反差是倒逼機(jī)制形成的原動力。

1.2 從流程環(huán)節(jié)分析。盡管檔案的形成和積累與建設(shè)過程同步進(jìn)行，但只有在一個工作流程結(jié)束后，才能對辦理完畢的文件進(jìn)行收集和整理，歸檔工作處于一個工作流程的末端。例如，設(shè)計文件作為施工的依據(jù)和指導(dǎo)性文件，只有通過施工實踐驗證其可行性，進(jìn)行概預(yù)算、施工圖、技術(shù)方案等方面的調(diào)整和變更，才能形成最終的設(shè)計文件整理歸檔。因此，項目檔案管理作為建設(shè)流程和工作環(huán)節(jié)的末端工序，具備對前置工序進(jìn)行倒推的條件，可以形成下游流程對上游流程的反向作用，倒逼各前置工序通過修正和完善管理方式，對目標(biāo)偏離情況進(jìn)行修正，來保障項目檔案管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

1.3 從制度建設(shè)分析。項目檔案管理水平和整理質(zhì)量的高低，受制于項目檔案管理制度的建設(shè)及落實情況。項目建設(shè)各流程、專業(yè)的管理制度中涉及檔案管理的規(guī)章制度，在源頭治理和過程管控中對項目檔案的最終結(jié)果亦具有重要影響。如果利用倒逼機(jī)制對建設(shè)流程中各關(guān)鍵節(jié)點的管理制度進(jìn)行完善、優(yōu)化，把項目檔案管理標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)規(guī)范和質(zhì)量要求納入各建設(shè)流程和專業(yè)的管理制度中去，在形成、積累、收集、整理等工作中加強(qiáng)對項目檔案質(zhì)量的控制和監(jiān)督，無疑將有利于提升項目檔案管理效果。

1.4 從管控手段分析。倒逼作為一種對正常機(jī)制的修正手段和反制力量，必然要與項目檔案管理現(xiàn)行規(guī)則、流程、制度產(chǎn)生沖突，需要有效的手段去平衡不利于反制目標(biāo)實現(xiàn)的力量。目前，在長期的管理實踐中摸索出的一套行之有效的管控措施，包括檔案執(zhí)法檢查、項目檔案質(zhì)保金支付三方（建設(shè)、財務(wù)、檔案）會簽制度、項目檔案專項驗收等行政、法律、經(jīng)濟(jì)方面的管控手段，將有效平衡相關(guān)抵制力量，讓倒逼得以順利實施。

1.5 從預(yù)期效果分析。倒逼作為對現(xiàn)實問題解決和危機(jī)處理手段，以及目標(biāo)與現(xiàn)實反差的修正措施，和正逼相比具有如下優(yōu)勢：一是問題解決路徑、方案的針對性、時效性、操作性強(qiáng)，并輔之以相關(guān)的保障措施。二是倒逼一般具有明確的反制手段，如，行政處罰、經(jīng)濟(jì)制裁、信用損失等。三是倒逼措施在實踐中經(jīng)過優(yōu)化和完善，可轉(zhuǎn)化為正逼機(jī)制，從而減輕倒逼的壓力，形成良性互動的局面，最終可最大限度實現(xiàn)項目檔案的質(zhì)量控制目標(biāo)。因此，倒逼的預(yù)期效果一般會比較明顯。

2 倒逼機(jī)制的基本模式構(gòu)建

2.1 外部監(jiān)管倒逼。檔案行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)《檔案法》《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》《國家重點建設(shè)項目檔案管理登記辦法》等法律法規(guī)、規(guī)章制度，加大檔案行政執(zhí)法力度，通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法檢查、組織項目檔案專項驗收等活動，對發(fā)現(xiàn)的問題下達(dá)整改通知書，進(jìn)行行政處罰、責(zé)任追究等，倒逼項目管理者將項目檔案工作真正納入項目管理工作計劃，作為項目管理不容忽視的重要環(huán)節(jié)，將“三納入”“四參加”“五同步”等工作制度，源頭治理、過程管控等工作措施，以及項目檔案的動態(tài)管理登記制度等落到實處，倒逼所有參建單位強(qiáng)化項目檔案管理意識。[2]

2.2 審查監(jiān)督倒逼。審查監(jiān)督是對通信建設(shè)項目的質(zhì)量、速度、效益等進(jìn)行審查、評價、監(jiān)督的日常管理活動。主要包括全過程跟蹤審計、工程造價審計、工程結(jié)（決）算審計、建設(shè)項目后評價等，[3]上述活動的開展必須以項目檔案為依據(jù)，項目檔案管理部門應(yīng)以此為契機(jī)，對項目檔案在支撐審計、后評價方面存在的突出問題進(jìn)行梳理、歸納、分析，提出補(bǔ)救措施和項目檔案管理改進(jìn)方案，倒逼項目管理部門按照審計部門對項目檔案的需求，改進(jìn)項目檔案管理中存在的問題，并引以為戒，避免類似問題再次出現(xiàn)。

2.3內(nèi)部控制倒逼。由項目建設(shè)單位的檔案管理、計劃建設(shè)、法律與風(fēng)險管理部門以內(nèi)部控制流程優(yōu)化和再造為依據(jù)，以風(fēng)險控制為目標(biāo)，及時識別并系統(tǒng)分析項目檔案管理中的風(fēng)險，并評估風(fēng)險發(fā)生的概率和影響范圍，進(jìn)而判斷風(fēng)險級別，合理確定風(fēng)險應(yīng)對策略，倒逼重大建設(shè)項目各參建單位，重新審視項目檔案管理在流程、制度、管理等方面的風(fēng)險和漏洞，通過亡羊補(bǔ)牢或梳理、完善、優(yōu)化內(nèi)部控制流程等方式，達(dá)到項目檔案管理標(biāo)本兼治的目標(biāo)。

2.4信息需求倒逼。項目檔案的價值通過利用來體現(xiàn)，及時收集在項目檔案利用中，因項目檔案未達(dá)到完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、安全的要求，無法滿足項目管理、日常維護(hù)、改建、擴(kuò)建等活動對項目檔案信息的需求，并造成一定損失和負(fù)面影響的案例，在科學(xué)劃分責(zé)任的基礎(chǔ)上將其反饋給相關(guān)參建單位，并在信用記錄中予以警示，情況嚴(yán)重的作為后續(xù)項目準(zhǔn)入制的限制性條款或負(fù)面清單，倒逼其“痛改前非”，在以后的項目檔案管理中避免類似情況的發(fā)生，以實現(xiàn)各參建單位在項目檔案管理中的良性互動。endprint

2.5 質(zhì)量體系競爭倒逼。項目檔案質(zhì)量作為建設(shè)項目質(zhì)量體系的組成部分，在管理中同樣可以利用合理競爭、樹立典型、激勵先進(jìn)等手段，[4]通過項目檔案案卷質(zhì)量的檢查評比，為項目檔案管理樹立良好的口碑，成為宣傳參建單位形象、實力、文化等象征其綜合實力的一面旗幟。通過質(zhì)量體系的競爭，倒逼其擯棄檔案管理可有可無、可好可壞的思想，改變項目檔案是項目建設(shè)副產(chǎn)品，項目檔案管理是項目管理配角的舊觀念，在項目建設(shè)的同時全力做好項目檔案管理工作，既是其應(yīng)有職責(zé)，又是對其綜合實力和管理水平的一次檢閱。

3 倒逼機(jī)制構(gòu)建中的注意事項

3.1依法依規(guī)倒逼。項目檔案管理中倒逼機(jī)制各實施主體，無論作為檔案行政管理、行業(yè)監(jiān)管，以及市場參與主體，都應(yīng)嚴(yán)格按照《檔案法》《檔案行政許可程序規(guī)定》《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》等法律法規(guī)，在法律法規(guī)許可框架下，明確行政執(zhí)法負(fù)面清單，依法依規(guī)進(jìn)行倒逼，[5]做到有理有利有節(jié)，讓被倒逼單位切實認(rèn)識到自身在項目檔案管理中的不足和需改進(jìn)之處，以及違反現(xiàn)行檔案管理法律法規(guī)、規(guī)章制度的具體條款，做到心服口服，并能采取行之有效的整改措施，而不是在“權(quán)力”脅迫下的應(yīng)付整改。

3.2把握好節(jié)點和度。倒逼機(jī)制的核心是“逼”，但要逼對人、逼對事，既逼出威嚴(yán)，也要逼出成果，把未積極有效履職盡責(zé)一方逼上正道，而不是逼入死胡同。因此，在項目檔案管理中構(gòu)建倒逼機(jī)制，要把握好項目招標(biāo)文件編制、項目建設(shè)合同條款制定、項目檔案竣工驗收、項目檔案移交進(jìn)館等關(guān)鍵節(jié)點和環(huán)節(jié)，同時，把握好進(jìn)度、力度，不超越自身職責(zé)范圍和能力，做到進(jìn)退有據(jù)。

3.3 倒逼主體間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在實現(xiàn)項目檔案管理目標(biāo)上各市場參與主體與檔案部門有著共同的利益訴求，為此，需要國家檔案行政管理部門、建設(shè)單位檔案部門、各市場參與主體間相互支持，密切配合，協(xié)調(diào)推進(jìn)，分工協(xié)作，各有側(cè)重，而不是單兵作戰(zhàn)，靠單打獨斗去實現(xiàn)項目檔案的管理目標(biāo)。

3.4正逼與倒逼雙軌并進(jìn)。倒逼機(jī)制是正常管理流程的臨時補(bǔ)救機(jī)制，亦可演變?yōu)槌Ｒ?guī)反饋機(jī)制，但都屬于正逼機(jī)制的有益補(bǔ)充和延伸，而不應(yīng)喧賓奪主將其作為項目檔案管理的主要模式。過度強(qiáng)化倒逼機(jī)制的作用，無疑將弱化項目檔案的正常管理，弱化源頭治理、過程管控、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法檢查等行之有效的管理措施，甚至將倒逼機(jī)制推向正逼的對立面，不但無助于項目檔案管理目標(biāo)的實現(xiàn)，反而成了舍本逐末的權(quán)宜之計。因此，以正逼為主，以倒逼為輔，通過倒逼機(jī)制建立，逐步促進(jìn)正逼管理體制機(jī)制的優(yōu)化，促進(jìn)管理效果的提升。同時，以正逼機(jī)制的嚴(yán)格執(zhí)行和落實，減輕倒逼機(jī)制壓力，實現(xiàn)標(biāo)本兼治，二者相得益彰，以便在正逼與倒逼的互動和博弈中實現(xiàn)項目檔案的管理目標(biāo)。

*本文系河南省檔案局2017年度檔案科技項目計劃《地方重大通信建設(shè)項目檔案管理創(chuàng)新》（項目編號：2017-R-26）的階段性成果之一。

參考文獻(xiàn)：

[1]張煒.倒逼機(jī)制：作為實踐邏輯的似真推理[J].中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（3）：59-62.

[2]錢淑儀.重大建設(shè)項目檔案工作監(jiān)管路徑—— 解讀《關(guān)于加強(qiáng)廣東省重大建設(shè)項目檔案工作監(jiān)管的通知》[J].中國檔案，2016（5）：62-64.

[3] 卓和平.淺析建設(shè)工程項目全過程跟蹤審計[J].中國注冊會計師，2016（1）：89-91.

[4] 陳玉川.河南創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的倒逼機(jī)制研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2015（21）：144-146.

[5] 金霞.《北京市重點建設(shè)項目檔案工作檢查辦法》解讀[J].北京檔案，2015（1）：10-12.

（作者單位：中國聯(lián)通河南省分公司檔案館 來稿日期：2017-10-19）endprint